省联社改革：机制重于模式

何广文 何婧

省联社是农村信用社改革的产物，在发展过程中，对于农村信用社领域（包括农村信用社、农村合作银行、农村商业银行）改革的推进、业务的创新和三农服务的深化，发挥了重要作用。但是，随着农村信用社领域以股份化、市场化为中心的改革不断深化，金融监管的不断完善，省联社与基层行社之间的管理与治理的恩怨情仇、爱恨交织冲突不断强化，调整和优化省联社与基层行社之间的关系，改革省联社的存在模式与机制，提上议事日程。2016～2018年，中央一号文件先后提出“开展省联社改革试点”“抓紧研究制订省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》又提出“推动农村信用社省联社改革”，2019年1月，中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合发布的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》再一次提出，“积极探索农村信用社省联社改革路径，理顺农村信用社管理体制”“推动农村信用社省联社改革”。那么，省联社到底怎么改？很值得探讨。

省联社作为农信社改革的产物，在农信社领域改革深化与发展中发挥了重要作用

2003年6月27日国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号）和2004年8月17日颁布的《关于进一步深化农信社改革试点的意见》（国办发〔2004〕66号），旨在以明晰产权和完善农村信用社管理体制为中心，完善农村信用社的法人治理结构，并将农村信用社管理权下放给省级政府以落实对农村信用社的监督管理责任。在这场改革过程中，建立省联社成了各省区的一致行动（北京、上海、重庆、天津还改制成为全市一级法人农村商业银行）。2007年8月，最后一家省级联社挂牌后，在全国范围内形成了一種由省（区）联社控制的格局，诞生了“省联社-县级法人主体”管理模式（图1）。也有人认为，省联社管理模式是中央政府与地方政府博弈的产物，它实现了中央政府实现农村金融稳定和化解农村金融风险的目标，满足了地方政府利用农村金融资源支持地方经济发展，提升自身绩效的需求。

省联社成立后，实际上是代表省级政府，履行国办发〔2004〕66号文件精神，对农村信用社领域机构（包括县农信联社、农村商业银行、农村合作银行）行使管理、指导、协调、服务的职责，并逐步培养农村信用社自律管理的能力。

这场改革，中央政府采取了正向激励机制，扩大了地方政府金融控制的主动权，也激发了地方政府推动农村信用社改革不断深化、发展壮大的冲动。从经济学的角度分析，很明显，农村信用社领域的发展壮大影响因素无疑是多种多样的，但是，我们不能不承认，农村信用社领域的发展壮大，与省联社的存在有较大的关系。

向农村商业银行的转型不断深化，通过股权结构调整进一步明晰产权

特别是在2010年以后，银监会多次发布文件，推进农信社股份制改革，到2019年底，全国30家省级联社中，北京等4个直辖市和湖北、江苏、湖南、宁夏等8个省已实现辖区县级农信联社全部改制为县级农商行，其余省区辖内多数县农信联社也改制为农村商业银行。

农村信用社领域的治理和管理规范化绩效显著

建立了“三会一层”的治理和管理机制，并通过推动各种业务制度和管理制度的建设，管理上的规范化不断推进。

三农业务品种不断创新，农村信用社资产实力不断增强，资产质量不断改善

省联社成立后，在促进县市农村信用社经营健康状况的改善、治理结构的建立、清收不良资产、化解历史包袱、帮助增资扩股、搭建各类服务平台、协调政策、整顿队伍、防控案件、电子化建设以及在推动普惠金融服务的深化（例如服务三农）等方面，都发挥了重要作用，这也是农村信用社领域的业务能够较快发展的重要因素。根据中国人民银行《中国货币政策执行报告》和《中国金融稳定报告》，全国农村信用社领域贷款不良率，由2013年底的29.37%下降到2018年底的4.97%，2018年底资本充足率达到12.3%;到2019年底，农村信用社领域资产总额已达到36万亿元，占银行业金融机构总资产的比例达到13%左右;涉农贷款余额10万多亿元，占全国银行业涉农贷款余额的29%，对乡村振兴战略的顺利推进意义重大。

省联社成为改革的对象：主要问题与挑战

在“省联社-县级法人主体”二元体制的运营管理模式下，县级法人主体在法律上独立，县级法人持有股份的省联社，不作为经营实体，承担管理、指导、协调和服务的职能。随着改革的深化、市场的发展与转型，农信社领域运营管理模式的优化需求越来越大，这种管理模式面临的问题与挑战也日益突出，主要表现在以下五个方面。

县级法人主体公司治理的有效性不足

县级行社建立了“三会一层”制度（股东大会、董事会、监事会、管理层）为主要内容的治理和管理机制，目的在于完善法人治理结构。这种法人治理结构，是关于股东、股东委托的董事会和由董事会聘任的管理者之间的权力配置，从理论上和机制设计上而言，可以较好地解决政府与法人主体、股东与法人主体、所有者与经营者长期纠缠不清的问题。

但是，因为省联社的存在，特别是省联社利用其与政府的天然的亲情关系，借政府赋予的管理、指导、协调、服务职责，总是无一例外地不断扩张权力，将从下向上的股权控制关系变成从上对下的行政控制关系，最后对县级法人的人、财、物都形成较大程度的干预或控制，县级法人机构管理层的选聘、业务运作的较多方面等，都受制于政府的代理人——省联社。尽管有些干预或控制是必要的，但是它现实地降低了县级法人主体的独立性，县级法人机构股东、董事会和管理层对银行的控制权并不取决于股权所决定的控制权，而是取决于与政府主管部门和省联社谈判之后的授权。县级法人的公司治理形式大于实质，治理机制的有效性严重不足，甚至有人认为，2003年开始的新一轮改革的“花钱买机制”买来的是“旧”机制并一直延续。

由此也说明，2019年1月中国人民银行等五部委《关于金融服务乡村振兴的指导意见》中的“明确并强化农村信用社的独立法人地位，完善公司治理机制，保障股东权利，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平，淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能”是不无道理的。

同时，按照现代公司治理机制，股东大会、董事会和经营管理层之间是一种三权制衡的格局，经营管理层的决策受到股东大会、董事会和监事会的监督与约束。但是，由于班子成员是由省联社提名的，县市级机构的现实运作中，虽然建立起了现代公司治理结构，但“三会”形同虚设现象普遍、决策流于形式、“一长独大”现象突出，监事会、独立董事无法有效发挥监督制衡作用。在“三会一层”矛盾突出时，是党委会决策，由此也构成中国县市级农村金融法人机构公司治理的重要特征。

县级法人主体市场机制的培育和完善受到影响

农村信用社改革的过程，从形式上看，是一个通过股份制改革而完善产权制度的过程，而实质上首先应该是一个减少政府干预而更好地发挥政府辅助作用、培育市场机制的过程。但是，在管理权下放给省级政府以后，为地方政府控制基层金融法人、控制金融资源提供合法性和便利性，县级法人机构的信贷资产被以非市场化的手段加以配置成为可能，无不加大了风险，这也是一些地方县级法人机构贷款质量长期不高的原因所在。同时，一些省区政府还通过控制人事安排来调动基层行社的金融资源，并通过向省联社、地市法人派遣理事长（董事长）等的方式，给具有独立企业法人资格的省联社、地市法人赋予了行政级别;中央政府、地方政府通过不断出台文件，要求基层法人机构强化服务特别是增加贷款，在作为所有者的股东监督被削弱甚至被剥夺时，基层行社委托代理链条较大程度失效，基于政治正确而非基于风险和收益的业务，就可能存在政府隐性担保的问题，也增加了县级法人机构对政府承担经营失败的预期。不过，随着改革的深化，越来越多的基层法人机构徘徊于如何既要满足监管部门的风险控制要求又要不断增加贷款之间。

县市级行社高管人事制度安排上的局限性越来越突出

目前，县市级行社的高管是由省联社提名→董事会通过→银监部门资格审查后到任，这种人事制度安排存在诸多局限。

与股东权利的冲突越来越突出。2015～2016年，除了江苏省联社任免某些农村商业银行高管受到农商行抵制以外，安徽桐城农商行在收到省联社要指派一任董事长的通知之后，在桐城农商行与安徽省联社之间还上演了耗时半年的董事长人选拉锯战，2017年4月，当时已经是上市公司的常熟农商银行董事会，投票否决了省联社选派的两位副行长。这种因为公司治理决策引起的省联社与县市农商行之间的冲突案例，在农村商业银行领域还在持续不断地上演。不过，多数案例最终都是以省联社“胜出”而落幕。这个问题，实际上是基层行社公司治理问题。

由于管理层的任命不是通过《公司法》界定的机制进行的，就不可能期望有一种可操作的公司治理机制来更换表现不佳的管理层。这样，县级法人机构的公司治理，显著有别于传统的非金融公司治理机制，削弱了县级法人机构通过明晰产权所建立起来的治理机制作用的发挥。

省联社异地提名高管现象越来越多，问题也日渐显现。有不少行社甚至超过50%的班子成员是由省联社异地提名产生的，虽然有利于克服长期就地从业的思维惯性、利于培养高管队伍的业务能力和管理能力，但是，非本地成长起来的高管与任职地政府及有关部门的协调难度相对较高，融入地域信用文化和嵌入金融企业文化还有一个过程，消耗较大的精力，也会产生较高的额外成本。

因为高管任期制度的限制，特别是董事长任期的限制，异地任职的局限性就更加突出。董事长任期一般每届三年，最多两届（也有个别省是任期三届），未来职业发展预期不稳定，很难实施有利于金融企业发展的长远规划。同时，县级法人机构的年轻董事长们，大多要么会努力去谋求新的至少是其他县级机构董事长的任职机会，要么会努力去谋求高一级机构（地市级法人机构或省联社）的同一行政级别或者更高行政级别的任职机会，消耗精力，有时候的业务决策可能就不是基于有利于风险控制和企业利益相关者的利益。当然，也有研究证明，异地任职的董事长，会更努力地谋求业务发展，以期获得利益相关者和省联社的认可。不过，更多的研究表明，这种努力，是从短期利益和企业发展的短期绩效出发的。

省联社的业务管理与县级法人机构业务发展之间存在冲突

一是省联社不在业务一线，业务管理决策很难适应需求发展现实。

二是省联社没有业务发展压力，因而，特别是基于互联网平台的业务创新不足。同时，业务创新，很难适应数量众多的县级法人机构业务发展的需求。总体而言，这也是农村信用社领域基于互联网平台的业务创新大大滞后于大型商业银行的重要原因所在。

三是省联社实施管理，往往是发生问题以后的追责，很难基于制度和基于现代大型商业银行所拥有的健全系统的有效的风险防范机制。

四是省联社虽然介入县级法人机构的治理和管理，但是，又不承担或者是无力承担经营风险，风险承担和处置责任不对等。

五是较多省联社控制县市法人机构的分红配股比例，在股东难以获得预期收益的情况下，隐蔽的关联交易屡禁不止，机构资金甚至被长期占有。

以减少小股东、推进股权集中而减少内部人控制为目的改革，最终演化成大股东控制

农村信用社曾以其股东（社员）来源的广泛性而著称，乡村居民家庭、县域城乡工商企业及其职工、个体工商户、农村信用社职工甚至村集体都有入股，但是这被认为是股权过于分散化、所有者现实缺位、不利于治理有效性的提高、出现内部人控制的原因等，因而，2003年开始的农村信用社领域转型过程中，以明晰产权的名义，现实地排挤了乡村居民家庭小股东，增加了企业股权，实现了股权较大程度的集中。最常见的情况可能是：县级法人机构甚至地市级法人机构股东非农化现象严重;一些大股东及其关联方通过违规开展同业投资、关联交易等手段套取资金，个别机构甚至沦为大股东的“提款机”。

省联社模式转型要注意四大机制构建

省联社-县级法人模式，是农村信用社领域特定历史阶段的产物和一种过渡性的制度安排，改革省联社，不可避免。对于这种模式改革方向的探讨，实际上是从省联社在全国范围内全部产生以后就开始了。理论研究者、实务部门和政策研究者之间的争议较大，其中值得关注的模式有四种：一是金融持股公司模式。典型案例是宁夏黄河农商行，该行在原宁夏自治区联社和银川市联社合并的基础上，吸收国内若干家法人单位和自然人方式组建，以资本为纽带对各县市行社实现统一管理。省级政府也可以以战略投资者的身份参股或者控股省联社。省联社再成为县级行社的控股股东或最大股东，企图在市场化的基础上，以资本为纽带，自上而下对县级行社进行股份制改造，从而使省政府从县市行社行政控制中摆脱出来。持有银行牌照，不从事银行存贷款业务，但是，参与金融市场、教育培训、金融科技平台建设等基层行社需要的共同性业务。二是统一法人模式。正如北京、上海、重庆、天津四个直辖市组建的全市统一的农村商业银行（天津市组建了天津农商行和天津滨海农商行两家机构）。三是金融服务公司模式。就是通过至下而上入股方式组建金融服务公司，服务作为成员的基层行社，变管理性收费为服务性收费，由管理型机构转型为服务型机构，可以使省联社摆脱经营者和监管者的双重身份。四是联合银行模式。借鉴德意志合作银行模式（DG Bank），重塑省联社制度。DG Bank是一家经营综合性银行业务的金融集团，提供证券、投资、金融、电子银行等服务。

省联社改革问题，实际上是一个如何处理省联社与基层行社之间关系的问题，不同的利益主体，有不同的模式诉求，如果由各利益主体自由博弈，最初胜出者一定是省政府以及省联社，能够满足省政府和省联社目标函数和利益诉求的模式，一定是统一法人模式，但是这种模式已经被国办发〔2004〕66号文件和2004～2020年的多个中央一号文件所否定。不过，我们认为，采取什么模式并不重要，更重要的是机制的安排。为此，在模式選择和完善过程中需要注意四大要点。

要有利于维持县域法人地位的基本稳定。这是中央政府所一直主张和坚持的，其重要原因在于中国农村小农格局将在一个较长时期内难以改变的现实，中小金融机构服务小客户更有优势，更有利于普惠金融服务的深化。理论研究也表明，中小金融机构对于小经济主体的放款占比高于大型商业金融机构。

要有利于公司治理机制的完善。要遵循市场化原则，培育合格的股东和完善相关机制，特别是要在省联社改革于转型、县市行社改革深化过程中引入合格的机构投资者，真正提升公司治理的有效性。提升监事会、独立董事监管制衡的有效性。

要有利于利用现代金融科技做大平台。现代金融业，已经正在步入一个金融科技支撑的移动互联、数字化、智能化的时代，需要依靠平台制胜，小银行只有在大平台、大联接的基础上才有出路。

要有利于基层行社市场主体地位的确立、经营独立性的强化。只有市场机制，才是一种真正公平的机制，也只有如此，决策才能真正基于收益与风险的权衡、基于利益相关者的利益。收益与经营成果挂钩，才能消除预算软约束。

比较而言，金融控股公司模式更有利于实现上述四大机制要点，但是，在实施过程中，需要注意防止管理权力的强化，省联社转型后的机构与县市行社之间的关系，应该是基于股权基础上的制度安排。

（作者何广文系中国农业大学经济管理学院教授、农村金融与投资研究中心主任; 作者何婧系中国农业大学经济管理学院副教授、金融系主任）