行政事业单位内部控制体系构建研究

丁洁

摘要：市场经济体制下，社会不同阶层对政府公共服务的需求趋于多元化，各级行政事业单位需要不断提高内部管理水平，强化自身发展，从而为社会提供优质的公共服务，保障自身健康稳定发展。本文首先分析了行政事业单位完善内部控制体系建设的重要性，然后以A单位为例进行案例探讨，分析A单位内部控制体系存在的问题，并在此基础上提出改善对策，以期能够为更多基层行政事业单位完善内部控制体系提供一定的参考。

关键词：行政事业单位;内部控制;体系构建

一、行政事业单位完善内部控制体系的背景和重要性

财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），自2014年1月1日起施行。该《规范》对行政事业单位提高内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设提出了一系列要求。在此背景下，笔者认为行政事业单位完善内部控制体系具有十分重要的意义。

（一）能够提高行政事业单位的风险防范能力

新时代下，作为公共性服务机构，行政事业单位不仅需要为人民服务，而且要维护自身经济效益，确保自身能够稳定健康发展。有学者研究发现，行政事业单位内部控制有效性与单位产出的社会效益具有显著的正相关关系，内部控制有效能够提高行政事业单位的风险抵御能力，减少内部矛盾与因素所造成的损失。完善的内部控制体系能够有效改善行政事业单位内部管理效率与效益，形成抵御风险的保护壳，保障单位稳定运营。

（二）能够制约滥用权力，预防腐败现象

习近平总书记在指导反腐倡廉工作中强调，要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制与不易腐的保障机制。对此，行政事业单位作为我国重要的职能机关，要注重加强内部控制体系建设，强化内部监督制约，在有效发挥制度约束作用的同时，通过廉政教育强化内控的观念性要素，抑制内部人员的腐败动机，做到心有所守、行有所规，从而有效防范内部腐败现象。

二、A单位内部控制体系存在的问题

A单位是沿海某省会城市街道办事处，系区政府派出机构，在区人民政府领导下，行使基层政权的部分权力。街道总面积1.98平方公里，常住人口7.2万人。单位下设党建工作办公室、公共服务办公室、平安建设办公室、党政综合办公室、区域发展办公室和三个事业单位，即“五办三中心”，在编人员共58名，另下设9个社区。街道办事处业务线条繁多，业务主要面对基层群众，目前主要存在的内控问题有以下几方面。

（一）内部控制主管机构缺位，岗位职责不明确

所有的经济活动最后一般都通过报销汇总到财务部门，A单位简单地认为内部控制工作就应由财务部门全权负责，如出现预算调整率高、采购程序不到位、合同签订不规范等问题时，即问责财务部门为何没有监管到位而是正常报销。预算管理是内控的重要组成部分，A单位预算编制主要由办事处主任、各科室、财务部门共同完成，以街道办事处当年财力数为总盘金额，过程中以上年单位实际经费发生情况为基础，根据本年度预期需求进行适当调整，将各条线间分配资金使用的方法作为预算计划，如此就造成各科室有意加大本条线开支金额以求来年预算金额保障，但不重视资金的使用效果，缺乏主管机构参与绩效管理控制以及班子成员集体审议的情况下，有可能使真正急需的民生资金得不到有效保障。而且，在预算执行过程中，A单位缺乏预算调整机制，调整率比较高，导致预算计划难以发挥出指导作用。

另外，A单位按照《内部控制规范》对单位部门职责以及权限进行明确划分，但对具体岗位职责并未进行明确规定，部门人员岗位职责重叠，出现身兼多职现象，增加了内部监管工作难度。例如，A单位资产采购人员不仅需要负责采购工作，而且需要负责资产验收、入库等工作，一人身兼多职加剧了内部舞弊与腐败风险。

（二）内部控制制度不完善，实际执行不到位

A单位严格按照《规范》制定了《街道财务管理制度》《社区财务管理实施细则》《固定资产管理制度》《工程项目管理制度》等相关制度规范。然而在制定过程中存在很多问题。一方面，A单位在制定相关内部管理制度时略显粗略，许多内部控制制度概括性较强，未进行细化，在实际执行过程中无章可循，内部控制制度流于形式，难以发挥出预期作用。例如，A单位制定的《固定资产管理制度》仅对资产采购、验收、入库等环节进行了详细规定，而对于后期资产维护、保养、处置等环节工作并未制定标准化、程序化流程与规定，导致实际工作中，资产管理人员仅依靠经验判断开展管理工作，特别是依靠经验判断相关资产是否达到报废处置标准，容易造成资产价值损失。此外，合同管理制度缺失。由于没有统一归口管理，合同管理方面的问题未得到重视，没有出台相应的合同管理制度，导致各科室各自负责签订和管理合同，合同的合规性、合理性都没有得到有效控制，存在较大经济风险。另一方面，A单位虽然按照规定制定了相应的管理制度，但实际执行效果远低于预期效果，许多制度流于形式，并未得到有效执行。例如，按照A单位《固定资产管理制度》规定，单位应每年至少进行一次固定资产盘点工作，更新固定资产台账，确保账实相符。但事实上，A单位并未按照资产管理制度规定每年进行至少一次的固定资产现场盘点工作。

（三）监督机制不健全

A单位的监督机制包括内部监督与外部监督。内部监督方面，由于A单位属于基层行政事业单位，单位编制有限，并未设立独立的内部审计部门负责内部监督工作。事实上，内部审计人员由财务部门进行直接管理，导致内部审计工作缺乏独立性与客观性，内部监督也缺乏权威性，难以有效发挥出审计监督的作用，容易滋生内部舞弊与腐败现象。外部监督方面，A单位主要受群众监督、纪委监察、財政审计部门监管，通过定期公开政府信息接受广大群众监督，但上级财政、审计部门一般偏重单位预算资金的使用，而未指导或监督其如何建立有效的财务管理体系。

三、加强A单位内部控制体系建设的策略

（一）健全内控工作机制，建立关键岗位责任制

A单位应成立内控工作领导小组，明确党政综合办公室为内控归口管理部门，并密切联系单位决策管理层，开展各部门协调工作。财务、资产管理员、人事、法务各司其职，起草各项工作方案;信息部门将内控活动输入信息平台;各职能部门应明确为内控实施主体，配合办公室做好梳理工作，提出建议，以便于更新制度和有效执行制度。

此外，A单位应建立关键岗位责任制度，明确岗位职责、权限，使关键岗位职责分离，从而避免一人身兼多职、滋生内部舞弊与腐败现象。

（二）完善内部控制制度

首先，A单位应完善内部控制制度，明确各项内部控制制度的内容，从而为各项活动开展提供指引与规范。完善内部控制制度的过程中，应注意梳理流程，从而保障内部执行过程有迹可循。同时，完善内部控制体系是一个动态过程，需要结合政策变化、外部环境以及单位性质等因素调整内部控制制度，從而有效发挥出内部控制制度的作用。以A单位资产管理制度为例，在资产采购、验收、入库、维护、评估、报废、处置等环节均应制定管理制度，从而实现全方位、全流程管理，保障资产安全，防止资产价值流失。此外，要建立合同管理制度，提高法律意识，分别从业务层面、法律层面、财务层面对合同条款及风险进行把关。其次，A单位应提高内部控制制度的执行效率与效益，一方面需要提高单位对内部控制的重视度，另一方面可以通过制定相应的辅助机制，为内部控制制度有效执行提供保障。例如，制定绩效考核机制，对内部控制执行情况进行定期考核，定期测试内控制度是否有效执行。

（三）完善监管机制

监管机制是加强行政事业单位内部控制的保障机制，A单位应设置独立的内部审计部门开展内审工作，充分发挥内部监督对内部控制建设的推动作用。通过内部审计对内部控制进行监督，并定期对内部控制设计以及执行的有效性进行测试，从而发现单位内部控制体系存在的问题，进而不断完善内部控制体系。同时，内部审计部门应建立内审数据库，详细记录内审工作，从而为之后内审工作开展提供帮助。此外，A单位还应建立内审监督问责机制，对于发现的内部控制问题进行责任追究，防止内部审计机制流于形式，难以发挥出预期作用。

四、结语

内控建设在行政事业单位的工作中起着越来越显著的作用，但由于其体制与企业不同，行政事业单位普遍对内控的重视程度不高，特别是街道办事处内控建设可借鉴的参考模式较少，所以尚未制定出完善的内控制度。内控体系的构建是一个复杂而又与时俱进的系统性工程，本文针对其提出的建议具有一定的局限性，有待进一步完善。

参考文献：

[1]周颖.行政事业单位内部控制的若干问题研究[D].厦门：厦门大学，2014.

[2]隋福倩.A基层单位内部控制构建研究[D].武汉：中南财经政法大学，2019.

[3]江伟俊.我国基层行政事业单位内部控制体系构建研究：以HB街道为例[D].杭州：浙江工商大学，2020.