中欧奶业政策比较研究及对我国的启示

胡宇虹，祝丽云，李 彤

(河北农业大学 经济管理学院，河北 保定 071001)

欧盟奶业自19世纪起步，现今已成为世界最发达的奶业生产区域之一，其奶业发展主要得益于一系列奶业政策的制定和实施。部分学者重点研究奶业发达国家的奶业政策发展历程，借鉴其成功经验。曹暕研究了各个发达国家的奶业发展政策，提出各国应根据自身国情制定具有针对性的奶业发展政策[1]。王秀东对日本奶业补贴政策进行了研究，对我国相关奶业政策有所启示[2]。刘芳从奶牛养殖、乳品加工、乳制品流通、进出口贸易和乳品质量监控5方面对中外奶业政策进行了对比研究[3]。而针对欧盟奶业发展的研究中，徐玉波对欧盟奶业最新数据和最新政策进行研究分析，提出了推动中欧奶业合作的对策建议[4]。李翠霞将欧盟奶业发展政策分为奶业市场管理政策、牛奶配额制度、奶业市场化政策、补贴政策和“牛奶一揽子计划”等5方面进行分析研究，为中国奶业规模化发展进程中如何规避风险提出建议[5]。而针对我国奶业发展现状的研究也有许多，郭利亚从生产、质量、奶源、市场、政策5方面入手，分析了我国奶业发展中存在的问题并提出针对性的措施和建议[6]。刘长全则对我国奶业的产业政策进行了研究，主要涵盖养殖加工两个方面，分析了我国奶业政策实施取得的一些成效[7]。林小莉则借鉴美国等奶业发达地区的成功经验，对我国乳制品产业集聚的政策支持方面提出了建设性意见[8]。韩磊则从生产、贸易、市场以及成本收益方面分析了我国奶业产业的经济发展趋势，并从政策支持角度提出了自己的建议[9]。自2007年我国出台扶持奶业健康持续发展的八条政策措施以来，先后陆续颁布了多项措施大力扶持奶业发展。2019年，为贯彻落实《国务院办公厅关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》，制定了《关于进一步促进奶业振兴的若干意见》，加大对奶业的支持力度。据统计，2019年中央各级财政安排多项奶业支持资金达80亿元，是历史上最多的一年，旨在进一步完善我国奶业政策体系，提升我国奶业政策落实效率和效果。笔者基于中国和欧盟的奶业发展现状，从奶牛养殖、流通贸易和质量监管3方面对比分析中欧奶业发展政策，以期为实现我国奶业振兴目标提供政策经验借鉴。

一、中欧奶业发展概况

(一)原料奶及乳制品产量分析

整体来看，2012—2016年期间，欧盟原料奶产量呈现上升趋势。2013、2014、2015、2016年的同比增长比率分别为：0.6%、5.5%、2.2%、0.5%，其中2014年涨幅最高，增长率为5.5%。这是因为欧盟决定于2015年取消生产配额政策，欧盟各国为在未来的市场竞争中占据有利地位，纷纷于2014年提高产量以应对市场竞争。中国作为奶业发展新兴国家，与欧盟发展水平相比仍有较大差距，原料奶产量一直起伏不定。2012—2016年，中国原料奶产量同比增长比率为：-5.7%、5.5%、0.8%、-4.1%。2014年增幅最大，与欧盟齐平(见图1)，可在2013、2016两年，原料奶产量出现了负增长趋势。由此可见，中国奶业发展仍未步入发达水平。

注：数据来源于中国奶业统计资料。

表1 2010—2017年中欧乳制品产量 万吨

2013—2017年，中欧乳制品产量发展态势整体向好(表1)。较2013年相比，2017年欧盟液态奶和炼乳产量有所下降(图2)，其中液态奶产量下降7.5%，炼乳产量下降3.8%。奶粉、干酪和黄油产量均有所增加，奶粉产量增加24.3%，干酪产量增加8.2%，黄油产量增加8.8%。中国2017年乳制品产量除奶粉较2013年产量降低23.9%外，其余乳制品产量均有所增长。其中液态奶产量增加15.2%，干酪产量增加45.5%，黄油产量增加48.1%，炼乳产量增加21.8%，涨幅均大于欧盟。但与欧盟相比，2017年中国液态奶产量占欧盟产量的87%。奶粉占比为51.2%，炼乳占比为19.1%，干酪、黄油占比过小可忽略不计。由此可见，中国乳制品产量较欧盟相比差距甚远。

(二)原料奶价格分析

注：数据来源于中国奶业统计资料。

2012—2016年中欧原料奶价格均呈现相同的波动趋势，奶价自2012年起稳步上涨，在2014年达到顶峰后逐步下降(图2)。与欧盟原料奶价格相比，中国原料奶价格相对较高，平均差价约为1.16元/千克，自2014年以后，差距逐步增大，2016年中欧奶价差距约为1.38元/千克。

(三)乳制品消费分析

2012年到2016年，欧盟液体奶消费数量逐年下降，由2012年的3 238.7万吨下降至2016年的3 023.4万吨，下降幅度为6.6%。而中国对液体奶的消费数量则由2012年的2 151.9万吨增长至2016年的2 789.2万吨，上涨幅度为29.6%。虽然中国液体奶的消费数量仍然低于欧盟，但差距在逐年缩小，可见中国液体奶消费市场极具潜力。黄油的消费市场中，中国的黄油消费量远低于欧盟。2012年，中国黄油消费量仅占欧盟的5.4%，2016年占比上涨至7.7%，但差距依然明显(见表2)。

表2 2012—2016年中欧乳制品消费量 万吨

二、欧盟奶业政策发展历程

欧盟奶业取得如此成就，既得益于自然环境、基础物流设施、文化传承和教育水平，也跟欧盟出台的一系列奶业发展政策息息相关(表3)。

(一)奶牛养殖政策

欧盟各国以小规模家庭牧场为主，且能在世界奶业中占据重要地位，离不开奶业政策的扶持。1968年，欧共体出台价格支持政策，通过提高原料奶及乳制品价格的方式支持奶牛养殖者、加工者及中间商等。1961年起欧共体原料奶产量迅速增长，在1980年达到了15 418万吨。牛奶产量过剩使得欧盟内部市场奶价下降，同时向外出口额增大，巨额补贴给政府造成了一定的财政压力。1984年，欧共体出台“牛奶配额制度”，意图通过限制牛奶产量来稳定市场价格和降低财政压力。2003年，为了进一步减缓财政压力，欧盟农委切断了财政直接补贴与产量的关系，将其与环保和质量挂钩，出台了“交叉达标”机制。在此机制下，欧盟将对采用保护环境、绿色可持续方式经营的养殖者给予经济补贴，并组织专业人士验收牧场，对未达标者进行处罚。这一方式极大程度改善了欧盟奶牛养殖的发展方式。2007年，国际乳制品市场需求增大，牛奶配额制度在一定程度上限制了欧盟奶业的发展。因此，欧盟在2008年增加了2%的配额，并从2009年到2014年每年增加1%的生产配额。2009年，国际奶业价格崩盘，奶农遭受了极大损失。欧盟政府提出“牛奶一揽子计划”，通过“强制性合同”等方式提高奶牛养殖者在产业链中的地位，此项措施保护了奶农利益并稳定了牛奶价格。2015年，随着世界乳制品消费量的逐步增大，欧盟正式取消了牛奶配额制度。

(二)流通贸易政策

1962年，欧共体出台了“共同农业政策”，其中包括价格干预机制、进口限制、出口补贴、共同责任税及门槛保护等措施。欧共体意图通过该项政策保护内部流通市场的供求平衡和价格稳定。1992年，欧盟迫于自身财政压力和外部关税贸易总协定的规定，对共同农业政策进行改革，推行“奶业市场化政策”。该政策取消了“共同农业政策”中的共同责任税，削减了部分乳制品的干预价格。2003年，欧盟再次对“共同农业政策”进行了改革，取消了已经实行十年左右的目标价格，减少了政府对市场的干预。2007年，为了保证内部市场乳制品消费稳定，欧盟取消了对黄油和脱脂奶粉等奶制品的出口补贴。但此项措施阻碍了欧盟的奶业进一步发展，挫伤了各国奶牛产业的发展积极性，因此在2009年予以废止。

(三)质量监管政策

质量问题是决定乳制品生产加工、流通贸易生命力的关键问题。1999年，欧盟颁布了《食品安全绿皮书》，标志着欧盟食品安全监管框架的基本形成。2002年出台的《食品法规一般原则和要求》提出要建立食品安全追溯体系、遵循风险分析原则、明确食品安全责任归属并决定成立欧洲食品安全局。2004年出台的《食品卫生法规》制定了食品卫生相关要求，包含生产加工、流通消费全环节；《动物源性食品特定卫生规则》规定了原料奶的相关标准要求；《人类消费的动物源性食品官方控制规则》则明确了政府进行食品卫生监管的权限和程序。

表3 欧盟奶业政策一览表

三、中国奶业政策发展历程

(一)奶牛养殖政策

2004年，农业部制定《关于推进畜禽现代化养殖方式的指导意见》，提倡进行规模化养殖。2005年农业部出台《奶牛良种补贴试点项目资金管理暂行办法》，自此我国开始实施奶牛良种补贴政策，对荷斯坦牛、娟珊牛、三河牛等良种能繁奶牛进行补贴，以改善我国奶牛品质，促进了我国原料奶产量的增长。2007年，国务院颁布《关于促进奶业持续健康发展的意见》，安排专项资金进行奶牛养殖规模化建设。2012年中央一号文件提出“振兴奶业苜蓿发展行动”，决定在东北、华北、西北三大区域建设高产优质苜蓿示范片区，并安排项目资金予以补助。2015年农业部发布《关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》，开展“粮改饲”试点工程[10]。对试点县市进行高额补助，变单纯的“粮仓”为“粮仓、奶罐、肉库”三位一体。2018年，国家安排专项资金20～70万元左右重点扶持“中小沼气工程”项目，资金300～1 000万元扶持“畜禽粪污资源化利用试点项目”，意在鼓励推广沼气池建设，科学处理养殖废弃物和排泄物，发展循环农业。2019年农业农村部出台《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》，大力倡导家庭牧场养殖方式，以实现最佳规模养殖效益。2020年，农业农村部印发《2020年畜牧产业扶贫和援藏援疆行动方案》，方案指出要对中小奶牛养殖场进行升级改造，提升粪污利用效率、提高奶牛养殖收益(见表4)。

(二)流通贸易政策

2000年，国家提出“学生奶饮用计划”，在全国多所中小学推广实施。这一举措不仅有利于青少年身体素质提高，还为我国乳制品消费市场培养了大量的潜在消费者。为保护国内乳企健康发展，国内乳制品消费市场稳定，我国乳制品进口关税一直处于较高水平。2005年，为降低国内市场中进口乳制品的价格，保护消费者权益，我国奶粉进口关税由2000年的25%降低为10%，2013年进一步降低为5%。2008年，中国与新西兰签订了“自由贸易协定”，决定于2019年之前取消大部分新西兰进口商品关税。2011年，大量进口乳制品涌入国内市场，中国决定对原产地为新西兰的十多个税号乳制品采取特殊保障措施。2013年，国家出台了《进出口乳品检验检疫监督管理办法》，规定了乳品进出口相关问题细则，保障了我国乳制品流通贸易的稳定(见表4)。

(三)质量监管政策

2008年，“三鹿事件”对我国乳制品消费市场造成了极大的动荡。为此，国务院出台《乳制品质量安全监管条例》，明确了乳制品从养殖场到消费者手中各个环节质量监管的责任人，建立了追责制度。农业部连同国家工商总局出台《生鲜乳购销合同》和《生鲜乳收购管理办法》，对生鲜乳交易提出了规范性要求。2010年，卫生部公布了《生乳》(GB19301- 2010)，制定了生鲜乳统一标准，进一步对生鲜乳质量进行监管。同年9月颁布了《关于进一步加强乳制品质量安全工作的通知》，对乳制品生产进行了严格细致的规定。同年11月又出台了《企业生产婴幼儿配方奶粉许可条件审查细则》及《企业生产乳制品许可条件审查细则》，加大了对乳制品生产许可的审查力度和后续检验。2011年，农业部公布了《奶畜养殖和生鲜乳收购运输环节违法行为依法从重处罚的规定》，严厉打击了乳制品生产运输过程中的违法行为。2015年《中华人民共和国食品安全法》出台，被称为“史上最严厉的食品安全法”，重点构建了力度大、覆盖面广的安全监管机制。2016年实施《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》，对我国婴幼儿配方奶粉做出了严格的注册规定以保证婴幼儿奶粉的质量安全。2020年，农村部印发《2020年生鲜乳质量安全检测计划》，监测区域覆盖30多个省份、直辖市、自治区，监测对象主要为生鲜乳收购站和运输车，旨在提升我国养殖业的绿色、健康、高质发展(见表4)。

表4 中国奶业政策一览表

四、中欧奶业政策比较分析

(一)欧盟奶牛养殖政策扶持力度大、注重环境保护

奶牛养殖作为奶业产业链中最基础也是最关键的环节，对奶业健康发展有着决定性作用。欧盟在奶牛养殖环节中实施的政策十分注重保护奶农的利益。欧盟所提出的“价格支持”“牛奶一揽子计划”等，都维护了奶农的利润率，提高了奶农的生产积极性。与此同时，欧盟并非一味追求规模化、产量高，而是兼顾了养殖水平、奶农利益和环境友好。“交叉达标机制”等，就将奶牛养殖和环境保护紧密结合。欧盟奶业养殖扶持政策实行多年，在各国均得到普及，推动了欧盟奶业高水平发展，而中国在奶牛养殖方面所采取的政策手段十分单薄，主要就是采用“黄箱政策”进行价格补贴。并且，国内政策补贴力度多年未变，政策普及度也不甚理想，收益甚小。同时，在奶牛养殖环节中，中国对科技化养殖政策推行力度较小，所出台的奶业相关政策也甚少涉及。

(二)欧盟流通贸易政策针对性强，符合自身发展状况

欧盟在乳制品流通贸易方面所采取的政策手段十分丰富，在WTO允许范围内综合采用包括：价格干预机制、贸易政策和其他临时性政策进行扶持。既维护了内部市场价格稳定，又巩固了世界最大乳制品出口区域之一的地位，同时减缓了财政压力。中国自加入WTO后，为遵循自由贸易协定，多次出台降低乳制品进口关税的政策。大量的进口乳制品冲击了国内消费市场，反而压制了国内乳企的发展。

(三)欧盟质量监管部门专职专管，政策体系完整

欧盟针对原料奶和乳制品的质量监管政策早在20世纪就已经出台，并且建立了从“农田到餐桌”的质量监管体系和完善的责任追溯体系。这些政策和相关标准的出台明确了奶业生产各个环节的质量监管责任，保证了欧盟高质量乳制品的出产。中国自2008年才有专门进行乳制品质量监管的相关政策，目前虽然已经出台了许多法律法规，但其中存在着职能重复、监管力度不够、处罚力度小等问题，仍未形成健全的质量监管体系。

五、对我国奶业发展的启示

(一)依据我国奶业发展特点制定具有针对性的、相对稳定的奶业政策

欧盟从一开始实行“牛奶配额制度”到2015年取消该制度，是与欧盟奶业实际发展状况相符合的。我国应紧密结合奶业发展存在的问题和奶业发展最终目标，及时制定明确的，可稳定贯彻实施的政策。针对近年来我国奶牛养殖仍存在饲养方式落后、生产效率低下等问题，国家确立的政策应注重引导奶牛养殖向规模化、集约化、科技化方向发展，原奶产量与质量并重，经济发展与环境友好共举。应加大对奶牛养殖环节的扶持力度，精准扶持、多手段扶持。针对乳制品加工业中仍存在的奶荒时争抢奶源，奶剩时拒奶限奶等无序竞争和忽视社会责任的行为，国家相关政策应对乳制品加工企业进行标准化、规范化整顿。在乳制品流通贸易环节中，国家应在WTO规则以内对进口乳制品进行一定程度的政策限制，保障国内乳企的生存空间。

(二)大力提升政策执行的效率和效果

欧盟等国家和地区拥有专门的奶业监管机构负责奶业相关政策的确立和执行。我国奶业产业链管理主体多元化，原料奶供应、生鲜乳加工和乳制品市场销售分别由农业农村部、工业和信息化部和市场监督管理部门管理，政策的制定和执行需要联合三大部门机构。各管理主体在一定程度上各自为政，在政策执行过程中，缺乏及时高效的管理信息共享和通报机制，难以形成系统的政策制定和落实机制，从而影响了政策落实效率和效果。因此，我国应组建专门机构负责相关奶业政策的执行，防止政策执行中互相推诿、普及不力等问题的发生。其次，应该加大政策的宣传普及力度，使政策受益者能做到对政策内容了然于胸。同时，执行过程中应简化各种不必要的环节。例如，降低规模化改造补贴申报门槛，减少奶农等从业者的申报难度等，以便政策得以更好推行。

(三)注重政策监管和实施效果评估

政策的出台、执行是助力我国奶业快速、高质量、可持续发展的重要环节，政策的监管和绩效反馈则是重中之重。在奶业振兴相关政策出台、执行后，国家有关部门应组织专家学者对政策执行状况进行调研、反馈和绩效评价。根据奶业行业从业者的反馈情况和绩效评估结果适时调整奶业政策扶持力度或其执行方式，并对调整后政策的执行效果进行预测、仿真，以保障国家对奶业发展的帮扶真正落到实处。