金融科技背景下地方金融监管的路径研究

石达 曹庆贺

[摘要]金融科技方兴未艾，对传统金融业态形成了一定冲击，同时也考验着我国的金融监管体制和金融监管水平。近年来，地方金融监管的重要性日益突出，但我国地方金融监管存在金融稳定与金融发展的矛盾导致监管缺位、属地监管与全国经营的矛盾导致风险处置责任难以压实、审慎监管与行为监管之间的矛盾弱化金融消费者的权益保护，究其原因，在于央地行为边界尚不够清晰、中央对地方的激励约束机制未能充分发挥作用、监管资源分配不均，因此结合美国日本等国的监管经验，可以从央地关系的协调、地方金融监管职权的分配、地方监管责任的落实、地方金融监管能力的提升等多方面进行完善。

[关键词]金融科技;金融监管;地方监管

[中图分类号]F830.9                 [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2020）04—0061—06

[作者简介]石达，华东政法大学经济法学博士研究生;曹庆贺，华东政法大学经济法学院硕士研究生。

科技对人类社会的影响不言而喻，而眼下的大数据、人工智能等技术与金融业相结合形成的金融科技将给经济转型和金融升级带来巨大的推动作用。但与此同时，如何规范这些金融科技的发展方式，降低金融创新对市场的冲击，日益成为各国金融监管机构思想的一项重要问题。

自2017年第五次全国金融工作会议开始，逐步形成了尊重金融中央事权的、不断压实地方金融监管责任的监管形势，并在此基础上明确地方金融监管的范围为“7+4”类机构和“两非”领域。1

金融科技的发展在一定程度上使得我国金融风险高发区域从传统金融业态转移至非传统金融业态、从中央转移至地方、从线下转移至线上，地方已成为防控金融风险攻坚战的重要战场。如何调动地方的积极性，构建有效防控金融风险、顺应金融科技发展内在要求、有利于保护金融消费者的地方金融监管框架，不仅是我国金融监管体制改革的重点领域，也是金融科技风险防范的核心环节。

一、金融科技迅速发展，金融监管面临挑战

金融科技（FinTect）最早起源于欧美，是由金融（Financial） 与科技（Technology）两个词组合而成，但金融科技已不单单是科技产业与金融产业的相互融合，而是要在更高层面实现科技与金融的融合，既包括将以信息技术为代表的新技术应用于金融产业链，实现金融功能的优化，又包括用科技进步推动金融模式的创新。金融科技改变了原有金融发展中的生态关系，实现了从金融分化到金融共享的转变。如互联网金融与傳统金融的对抗已逐步演化为信息化时代的新金融的合作共享。

我国的金融科技的快速发展一方面得益于互联网用户规模巨大、智能手机渗透率高，另一方面由于长期的金融压抑导致金融领域需求难以得到满足。金融科技在推动金融市场化的过程中发挥了巨大的作用。在国内，以BAT（百度、阿里、腾讯）为代表的金融科技企业多为民营企业，为金融业的发展注入了新的活力。1但在金融科技的发展过程中，观念与利益的碰撞也十分明显。尤其在P2P出现跑路风潮之后，妖魔化互联网金融的言论甚嚣尘上。但细究问题的根源，不难发现这些问题的产生并不完全是由于金融科技自身导致的，还跟监管部分长期的监管真空导致劣币驱逐良币密切相关。2而金融科技正好可以倒逼传统金融改革，金融监管部门也应当秉持客观中立的态度和科学的理念，在金融创新与金融监管之间寻求合理平衡，而非被传统金融机构“监管俘获”。3面对金融创新与金融科技的浪潮，金融监管既不能推卸责任、坐视监管真空，也不能错误归因、棒打创新。

在对银行、保险、证券等传统金融业态进行监管时，法律“父爱主义”表现得淋漓尽致。传统金融业态的法律“父爱主义”固然在防范金融风险，保护投资者利益方面具有一定的作用，但其对金融业的抑制作用也逐步体现出来，很多正常的融资需求无法得到满足或者疏导，也滋生了地下钱庄等非法金融组织的产生和发展。无论是强调金融服务实体还是普惠金融，监管部门应尽最大的可能减少对金融的“父爱主义”，以此重构更健康的政经生态，应理性认识金融科技背景下的系统性风险与非系统性风险。4金融科技背景之下的金融监管更加复杂，诸如互联网金融、区块链等众多新型金融业态的不断发展对原有的金融监管体制形成了较大的冲击，越来越多的地方小型借贷平台借助互联网的影响发展壮大，但其风险防范与监管措施却停滞不前。传统的中央集权型的监管模式固然迅捷有力，但面对“忽如一夜春风来”的新金融业态，也难免捉襟见肘。在此背景之下，一种央地合作金融监管模式似乎显得尤为重要，在中央监管机构难以企及的各地，可由地方政府加以适度监管，从而形成一套严密有序的金融监管网络。

二、金融科技背景下地方监管成为防控风险的重要防线

我国金融监管体制自1978年以来经历了一系列的变迁，监管权力下移的纵向制度变迁反映了央地之间基于金融资源配置的动态博弈，原先只属于中央事权的金融监管权逐步分解下放给地方政府，而地方政府在此过程中常常通过鼓励地方金融组织创新争取配置更多的金融资源。5在中央建立垂直监管体系之后，地方无法直接对金融资源的配置施加较大的影响力，以金融科技为代表地方非传统金融业态逐步成为中央监管的真空地带，成为地方金融组织创新的重要载体，进而推动了P2P网贷、股权众筹和区域性金融资产交易中心等多种互联网金融组织形式的形成。在中央监管空白，而地方又无力监管的背景下，互联网金融迅速发展，吸引了大量的民间资金，但也造成了一些金融乱象，如线上非法集资屡禁不止、股权众筹跑路频发、区域性金融资产交易中心乱批乱设等。金融科技发展带来的地方金融风险逐渐凸显，在纵向上向监管相对薄弱的省级以下区域倾斜，在横向上向监管竞次形成的监管洼地集聚，不仅增大了地方防范金融风险的压力，也扰乱了金融科技的行业秩序，最终将会制约整个行业的发展。例如，从2015年底开始，面对频繁爆发的互联网金融乱象，一些地区紧急叫停了互联网金融企业的注册登记，还有一些地区出台了互联网金融负面清单，但是有一些地区却反其道而行之出台了一系列鼓励发展的政策，造成了监管套利。1

地方监管的重要性在轰动一时的“e租宝”案例中也可见一斑。“e租宝”平台主打A2P模式，A2P与一般的P2P存在差别，是一种网络代理服务商与生产者的新型模式。A是指融资租赁，P指投资者。由“e租宝”集团下属的钰城融资租赁公司与需要融资的企业订立合同，再将标的以债权转让的形式在网络平台销售，投资者通过平台了解项目并支付资金，融资完成后项目公司向融资租赁公司支付租金，租赁公司盈利后向投资者偿还本金和利息。在确保融租项目真实可靠的情况下，该模式并没有很大的风险。但“e租宝”平台之后开始以高额利益为诱饵，虚构融资租赁项目，持续采取借旧还新、自我担保等方式大量吸收公众资金。同时，由于钰城融资租赁公司是跨地区注册的，分属不同金融监管机构管理，且通过互联网平台销售理财产品，又打破了地域的局限性。地方政府秉持“先发展、后规范”的路径，忽视了长期风险管理。在风险演变过程中，地方政府虽然掌握了“假项目、假担保”等问题，但都以“风险不在本地爆发”的策略，要求平台外迁、切割国有担保公司风险，而并没有在风险增长期采取彻底的处理措施，为日后“e租宝”更大危机的形成埋下的一颗炸弹。

三、地方金融监管存在的主要问题分析

（一）金融稳定与金融发展的矛盾导致监管缺位

从目标上看，地方金融办既要履行金融监管职责以实现中央政府维护金融稳定的要求，又要负责地方金融发展规划以配合地方政府的施政目标，地方金融机构成为夹在中央金融监管机构与当地政府之间的“夹心饼干”，二者容易产生矛盾和冲突。2在这种情况下，地方金融办始终面临金融稳定与金融发展的权衡。由于目前我国对于地方金融监管尚无明确的法律规定或统一要求，地方政府开展金融监管工作往往从自身实际出发，各自为纲;金融稳定目标容易服从于地方政府的施政目标，将吸引资本流入、提高融资规模等能够带来短期经济利益的事项作为优先任务，而将防范金融风险维护金融稳定等职责置于次要地位。地方金融办通过鼓励金融创新来谋求金融发展，而金融科技的发展及其在非传统金融业态中的广泛应用为其提供了便利。但是，我国针对金融科技相关的金融监管体系尚不健全，没有独立适用的法律体系与监管规则。特别是针对金融科技在非传统金融业态中应用的监管规则多为摩擦性的、适应性的，大多是在传统金融监管体系上衍生形成的，这使得监管的各个环节连接不够紧密，容易形成重准入、轻监管的局面，导致大量金融科技在非传统金融领域的应用面临监管缺位。

（二）属地监管与全国经营的矛盾导致风险处置责任难以压实

地方金融办对“7+4”类机构实施属地监管，负责批准设立与风险处置，但金融科技的发展对属地监管带来了挑战。随着互联网金融的发展，这些机构在去实体化经营和依托于互联网的销售渠道中摆脱了对物理网点的依赖，很多线下业务转移至线上，推出P2P网络借贷、股权众筹等互联网金融产品。它们虽然设立于某一地区，但是经营范围却是在全国，地方金融办难以对其实施属地监管。互联网金融收益本地化、风险外部化的特性极易诱发地方政府恶性竞争，并降低互联网金融的准入门槛。属地监管与全国经营之间的矛盾易诱发地方政府的“监管竞次”，使得金融风险的高发区域在一定程度上向省级以下行政单元和监管较为薄弱的互联网金融领域集聚，地方风险处置的责任难以压实。

（三）审慎监管与行为监管之间的矛盾弱化金融消费者的权益保护

审慎监管的目标是保护金融机构的健康发展，行为监管的目标是保护金融消费者和投资者，两者存在一定的内在冲突。一些金融机构偏好风险客户非理性地追逐高额回报，比如一些小贷机构收取高额利息，增加了利润从而强化自身的资本，其行为从金融机构角度看是审慎的，但却严重侵害了金融消费者的利益。地方金融办既负责审慎监管，又负责行为监管，当遇到二者矛盾时，有可能从金融机构审慎角度出发忽视对金融消费者的保护。1特别是在金融科技时代，随着移动支付和互联网平台的应用，金融消费者的普及程度更高、范围更广，但投资的准入门槛却更低，因而忽视行为监管对金融消费者造成的损失会更大。

四、地方金融监管问题成因之探析

地方金融监管面临三大矛盾是表象，背后的体制机制缺陷才是地方金融监管低效的根源所在。

（一）央地行为边界尚不够清晰

我国金融管理体制从中央单一监管模式逐渐过渡到中央为主地方为辅的双层监管模式是自下而上演化的，中央与地方之间的监管职能分工和监管对象分类缺乏统一的制度安排。2017年全国金融工作会议明确地方金融办负责“7+4”类机构监管后，仍有一些地区存在监管职能分散、监管边界不清和多头监管等问题，民间金融等领域则处于监管盲区。虽然在中央层面设立了国务院金融稳定发展委员会从而将发展规划职能从监管机构剥离，但在地方层面并无类似安排，地方金融办还兼具发展和稳定的双重职能，比如地方金融辦往往负责申请区域金融改革试验区，其注重发展职能则容易引发主观和客观上的监管缺位。

（二）中央对地方的激励约束机制未能充分发挥作用

在中央与地方的博弈中，我国大致形成了财政分权与金融集权的体制搭配，中央一方面通过财政分权激励地方为经济增长而竞争，另一方面在金融体制上仍维持相对集权以限制地方竞争引发的经济过热和金融风险。在此背景下，地方政府由于财权、事权不匹配，希望通过金融手段来分担事权，在金融集权的制度安排下容易出现中央与地方之间的激励不相容，两者的矛盾显现。2纵向上，在银行、证券、保险等传统金融机构属于中央垂直监管的情况下，地方政府倾向于鼓励金融组织形式创新来反向推动中央放权，推动了小额贷款公司、融资担保公司和商业保理公司等逐渐发展壮大，中央金融监管机构的分支和派出机构力量愈显不足，不得不放弃部分监管权。横向上，地方政府倾向于降低金融监管标准来获得竞争优势，形成监管洼地，引发区域间的监管套利。金融科技的应用与发展使得传统金融业态与非传统金融业态之间的界限趋于模糊，如一些融资担保公司和区域性金融资产交易中心都利用互联网金融平台发售类理财产品、非法吸纳资金，在垂直监管体系与属地监管体系之间缺乏协调的情况下容易产生监管空白。

（三）监管资源分配不均

长期以来，基于规模、成本、有限监管资源使用效率等方面的限制，我国对少量的大型、公众类和系统性传统金融机构的监管投入了大量资源，而对为数众多但小型分散的地方非传统金融机构却长期疏于监管。这种监管资源的非均衡配置导致金融监管体系难以与多层次的金融供给相匹配。在地方金融监管的制度安排上，不仅缺少顶层政策设计，还缺乏合理授权和有效激励，导致大量非传统金融机构长期游离于监管体系之外，成为监管套利的重灾区。3在经济下行期，传统金融机构的顺周期性导致常规的融资渠道受阻，上述缺陷表现更为明显，导致我国金融风险高发区域也在一定程度上逐渐由传统金融机构向非传统金融机构转移、由中央向地方转移、由线下向线上转移。目前大部分的平台注册地都在省级以下，地方已经成为金融风险防控的主战场。在此背景下，如果不能充分调动地方金融监管机构的主观能动性、有效利用地方金融监管资源，就会导致地方金融监管能力相对不足，积累金融风险隐患。

五、完善我国地方金融监管体制的路径

制约我国地方金融监管作用发挥的体制机制依然存在，这些制约因素归根结底在于央地之间关系的协调。但改革央地之间的金融监管职权的配置涉及重大的行政体制调整，改革成本过大且不切实际，应立足我国当前的金融监管权力的配置情况，提出完善我国地方金融监管体制的路径选择，更为妥当。我国目前可以从以下方面进行完善。

（一）完善地方金融监管的协调机制

鉴于我国金融科技监管具有一定的特殊性，金融科技在银行、保险、证券等传统金融业态中应由中央监管机构实施，属于中央集权监管模式，但金融科技在非传统金融业态中的应用则可由各地区金融办实施一定的属地监管，属于中央与地方合作监管模式。在中央集权监管模式中自然不存在协调的问题，但在中央与地方合作监管模式之下，两者之间的协调问题便显得尤为重要，协调的内容包括央地监管体系的协调、地方金融监管机构之间的协调以及金融科技监管与传统金融监管之间的协调。

日本的监管思路值得借鉴。日本实施的是集中单一的监管模式，经过数次金融监管体制改革之后，于2001年正式确立了一个以金融厅为核心、独立的中央银行和存款保险机构共同参与、地方财务局等受托监管的新的金融监管体制。金融厅是日本最高金融监管机构，负责对传统金融行业的垂直监管，而对地方的中小机构的监管则交由财务省下属的地方财务厅负责，财务省与财务厅负责协商监管事务，从而形成了以财务厅为纽带的协调机制。1

我国各地虽然已成立了金融监管局，但在中央却缺乏对应的职能部门与其直接对接，我国中央层面设置了金融稳定发展委员会，是否赋予金融稳定发展委员会以协调央地监管的机能是一个值得思考的问题。

（二）明确地方金融监管机构之间的职责分工与定位

不同监管机构之间职能的分工明确是实施有效监管的前提和基础，特别是在金融科技广泛应用的非传统金融业态中的分工与定位，防止监管重叠与监管空白。

美国金融监管模式中的双元多头模式和功能性监管的监管理念便值得学习。美国自2010年颁布《多德—弗兰克法案》后对金融监管体制进行了系统性的改革。美国在联邦层面设立了金融稳定委员会（FSOC）负责协调各监管机制之间的合作，而美联储（FED）、货币管理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、证券交易委员会（SEC）、美国商品期货交易委员会（CFTC）等不同机构负责各金融业务的监管。而州层面，每个州都有银行、证券、保险监管机构，各自制定并执行本州的金融管理法规。2以美国的证券监管为例，联邦层面由美国证券交易委员会、美国商品期货交易委员会与美国投资者保护公司共同负责对证券期货市场的垂直监管，负责市场主体的准入、业务范围和日常监管。但在地方层面，由各州政府负责实施本州的《公司法》，在上市公司治理、兼并收购等方面具有重要影响。3美国在《1999年金融服务现代化法案》中确立的功能性监管理念，注重以金融行业的基本功能实现跨市场、跨产品、跨行业的协调监管体制也进一步确保了不同层级、不同类型的金融监管机构能够各司其职。4

我国传统金融业态的监管经过数十年的发展与实践，已形成基本的监管思路。但随着金融科技的发展，非传统金融业态逐步扩大，大多数互联网金融的恶性事件中均可以找到监管机构监管重叠或者监管空白的影子。我国金融监管机构也是种类繁多，功能性监管在减少监管重叠和防止监管空白上具有重要意义，该理念在非传统金融业态中的运用和发展值得重视。

（三）压实地方金融办的责任

将地方金融办的责任落到实处，强化对金融科技应用带来金融风险的监管和处置防止收益本地化、风险外部化的倾向，切实保护投资者利益。属地监管和全国经营的矛盾將会持续存在，地方事权与财权的不对等性也会加重这一矛盾，金融稳定的目标让位于金融发展的现实也便具有了其产生的根源依据。地方金融监管虽然已经确定了“7+4”类机构和“两非”领域的监管，但也应区分不同的具体部门，分管对应的业务，并在此基础上实施对应的绩效惩奖机制。监管权限虽然有地域之分，但投资者利益的保护不应因地域之隔而有差别。对投资者的保护工作也应成为衡量各地金融监管效果的重要标准之一。

（四）充实基层监管力量，提升地方金融监管能力

在我国目前“一行两会”的监管模式之下，地方政府在整个金融体系中只起到辅助作用，及时在新型金融业态中一直强调中央和地方合作监管，在鉴于现实的监管能力而言，地方政府依然属于从属地位。地方政府的金融监管能力受限、手段阙如，尤其是县域级金融监管尚存在明显空缺。应更加注重提升基层金融监管人员的监管能力，加强基层人员配置，建立人才交流和能力提升机制，不断充实地方监管力量。当然，由于各地的经济发展水平不一，基层金融监管的需求也有较大差异，区县一级是否需要金融监管也应由省级监管部门统一设定安排，并根据经济发展水平进行动态调整，做到金融监管能力与经济发展水平相适应。

责任编辑：彭银春