Park-PFI制度在日本都市公园建设管理中的应用——以南池袋公园为例

宗 敏 彭利达 孙旻恺 张建林 杜文武

随着城市建设的快速发展，中国城市公园的数量日益增加，公园绿地的面积也逐年上升。据住房和城乡建设部统计，我国人均公园绿地面积由1981年的1.6m2上升至2017年的14.01m2[1]。大规模的公园建设、管理与维护伴随着大量资金的持续投入，如何确保公园品质、提升公园活力、减轻政府管养的财政负担，成为当前及未来亟待解决的重要问题。

日本城市公园发展过程中也面临着类似问题。为解决该问题，从1956年颁布《都市公园法》，到1999年颁布《PFI法》[2]，再到2017年修订《都市公园法》，其公园制度体系进行了持续的更新和完善。然而，我国第一个公园管理相关法律文件《城市绿化条例》于1992年才正式颁布[3]，同时在其后近30年的快速发展中公园管理制度未能有效更新。在我国“自上而下，政府主导”的建设管理形势下，积极创新城市公园多元主体管理模式，有效更新公园管理制度迫在眉睫。

本文介绍了日本新型公园管理制度——Park-PFI。该制度是“自上而下”与“自下而上”管理相结合的典范，在鼓励私人资本参与公园运营，充分发挥当地企业经营优势，带动区域经济发展等方面进行了积极探索并取得了显著成果。本文选取其中最具代表性的案例——南池袋公园为研究对象，该公园以其设计、建设、管理、经营的综合协调对园林学的进步和发展作出了显著贡献，于2017年获日本造园学会奖[4]，具有相当高的人气。本文希望通过审视Park-PFI制度在日本都市公园建设管理中的应用，启示我国城市公园管理运营制度探索，推动实现公园活化。

1 Park-PFI的提出背景

1.1 日本城市公园管理面临的问题

截至2017年，日本人均公园绿地面积达10.5m2，城市发展进入后建设时期[5]。一方面，公园设施老化，吸引力不足等问题普遍存在；另一方面，公园管理部门的维护管理费有限，在公园更新建设方面的投资也有一定的局限性。因此，为了推进公园设施的更新，提高城市公园的魅力，日本提出一种新型的城市公园建设管理制度——Park-PFI制度[6]。并于2017年都市公园法的修订中正式出台相应文件，确定其具体实施办法。

1.2 城市公园相关管理制度的发展

1.2.1 设置管理许可制度

该制度创设于1969年，根据日本都市公园法第五条，允许公园管理者以外的人向公园管理者提出申请，在公园内设置收费设施并对其进行运营[7]。这是一种“自上而下”的管理制度，由公园管理者进行决策。且按照该制度的规定，公园内收费设施的使用期限不超过10年，该制度运行机制如图1所示。

1.2.2 PFI制度

PFI(Private Finance Initiative)制度是依据1999年设立的PFI法，选定特殊目的公司(SPC)与金融机关等，运用私人资本，由私人企业对公园进行设计、建设、运营管理的手法[8]。私人企业与第三方签订合同，负责公园的建设与运营管理，为市民提供公共服务，具体运行机制如图2所示。

与传统的公园建设与管理方式相比，PFI制度有利于分担政府的公共事务与财政负担。但该制度的实施手续相对复杂，从申请到许可再到设计、建设、管理、运营各个环节都涉及多方协调，适用于投资需求较大的大型公共建设项目(如道路、医院等)[9]，对于小型城市公园而言程序过于冗杂，实施进展较慢。

1.3 Park-PFI的诞生

面对政府财政负担加重、公园设施老化、公园服务质量亟待提升的现状，作为对前述制度的改良，Park-PFI应运而生。一方面，Park-PFI制度在设置管理许可制度的基础上增加了公众参与，形成了“自下而上”与“自上而下”相结合的管理特点，还提出了延长设施使用时间至20年的鼓励措施。另一方面，Park-PFI制度融合了PFI制度允许私人资本参与到公园设计、建设、管理维持的特点，并在此基础上简化了操作流程(图3)。总体而言，Park-PFI制度的创设为日本公园管理制度体系注入了新的血液。

图1 设置管理许可制度运行机制图

图2 PFI制度运行机制图

图3 Park-PFI制度运行机制图

图4 Park-PFI制度实施示意图

2 Park-PFI概述

2.1 Park-PFI的定义

Park-PFI是指在城市公园中设置提升服务品质、扩展服务内容的付费设施，采取公开优选、严格准入的方式，对其进行市场化经营，并通过该设施产生的收益，反哺公园设计、建设、改造及持续管理的“收益还原型”公园运营制度[6](图4)。

2.2 Park-PFI的特征

Park-PFI制度的主要特征体现在3个方面。

1)私人融资与公共属性的兼备。通过公开优选的方式对私人企业进行筛选并签署长效合作协议(一般10年以上)[6]，整个过程涉及多方参与，在市场化经营的同时确保公园使用者对该设施需求的必要性，以及设施服务对象的大众性。

2)设计、建设、管理运营一体化。通过在设计之初考虑收益设施的建设并提前签署协议，规定运营商向公园管理者缴纳部分收益用于公园维护管理[10]。使得公园的设计、建设和管理运营在协议下一体化开展，为公园建成后的可持续性管理提供长效资金与制度保障。

3)鼓励区域协同。一方面，将区域贡献作为选取优质运营商的重要指标。另一方面，公园管理部门与城市其他管理部门相互合作，以公园带动周边地区的经济发展。

2.3 Park-PFI的实施过程

私人企业根据公园管理者公布的运营商招募信息，提交申请计划，由公园管理者对商家及企业进行筛选，过程规范严谨。为建立长效合作机制，保护本地文化及社区传承，优先考虑本地商家及特色商家，为公园后期运营及地域活化建立良好的基础。选定之后，私人企业与公园管理者签订包括设施管理运营在内的有关条件的协议。私人企业根据相应的计划及协议，统一设计建设公园收费服务设施及园内基础设施。由公园管理者向私人企业提供一定的建设费支持，私人企业向公园使用者提供服务，并获得该服务所产生的收益[10]。

2.4 Park-PFI的应用价值

对公园管理方而言，有利于减轻管理者财政负担并分担其管理维护事务；对私人企业而言，有利于经营业务拓展和收益增加；对公园使用者而言，有利于增强其使用便利性、舒适性和安全性，以及获得更优质的服务。总体而言，Park-PFI是一种集政企合作与公众参与于一体的城市公园建设管理制度，该制度有利于协调公园管理者、私人企业、公园使用者等多方利益，提升公园设施品质及服务质量，对于公园活力的提升和区域经济的发展具有较高的应用价值。

3 Park-PFI理念在南池袋公园建设管理中的应用

3.1 南池袋公园简介

南池袋公园是位于东京都丰岛区南池袋的区立公园，于2016年更新建设完成，面积7 811.5m2。在日本城市公园分类中属于近邻公园。公园位于JR池袋站和区政府大楼之间，周边紧邻商业办公楼与文化建筑。更新后的南池袋公园集休闲娱乐、聚会餐饮、儿童游戏、防灾等功能于一体，主要由草坪、樱花露台、儿童活动场地和一栋收益型服务建筑组成(图5)。

在Park-PFI理念的指导下，南池袋公园在充分调动本地居民参与公园管理运营方面取得了显著成果。公园采取公开招募的方式选取私人企业并与之签订协议，其设计、建设、管理运营在协议指导下一体化进行，建设和运营管理阶段均有私人资本的加入，同时私人企业的部分收益还原于公园管理。此外，丰岛区公园管理部门与其他部门合作，以南池袋公园的管理运营带动区域经济的发展和活力的提升。

3.2 P-PFI①理念在南池袋公园建设中的应用

3.2.1 南池袋公园建设过程的多方参与

南池袋公园诞生于二战后的日本区划整理事业，初次开园可追溯到1951年，其后逐渐成为流浪汉聚居的场所，居民不敢靠近。直至2007年，东京电力公司计划在公园地下设置变电所，成为南池袋公园更新的契机。在东京电力向丰岛区提出申请后，公园关闭了近4年[11]。直到2013年9月，该区召开研究会，听取公园周边的土地管理者和居民的意见，提出在公园内设置咖啡餐厅。为丰富使用体验，咖啡餐厅综合了书吧阅读及临时办公等功能。

公园一期建设于2014年10月开始实施，以建筑工程为主，建筑物由区建设、持有、楼层出租，内部装修委托给经营者。公园内咖啡餐厅经营者的选定通过公开招募的方式，由申请者提出申请后，2015年3月，区内召开研究会最终确定由区内经验丰富的私人企业接管[12]。2015年4月开始咖啡餐厅向周边市民开放，随后开始了二期工程(即广场、草坪等园林工程)的建设，于2016年完成建设并全面开园。公园建设流程如图6所示。

图5 南池袋公园平面图(作者改绘自https://www.landscapeplus.co.jp/minamiikebukuro)

图6 南池袋公园建设流程图(黄色部分涉及多方参与)

图7 南池袋公园管理运营机制图

3.2.2 南池袋公园建设中的私人融资

南池袋公园的建设费用主要来源为东京电力地下变电所修复费，此外还包括咖啡餐厅经营者和政府出资，具体建设收入与支出费用情况如表1所示②。私人资本(咖啡餐厅)的加入减轻了丰岛区财政负担，在设计建设之初除考虑环境与社会效益外，充分考虑其经济效益，为公园的可持续管理奠定基础。

3.3 P-PFI理念在南池袋公园管理运营中的应用

3.3.1 南池袋公园的协同管理机制

公园的维持管理由丰岛区公园管理部门外包给西武造园公司，主要负责清扫、植栽管理、儿童活动区的木屑更换等。同时，成立地区组织“南池袋公园促进会”协助公园管理。其管理运营机制如图7所示。“南池袋公园促进会”由政府、市民、社区代表等利益相关者合作成立，具体组织架构如图8所示。主要职能是讨论公园使用准则、为提升公园魅力定期举办研讨会，以及审议公园活动申请等。

表1 南池袋公园建设费用明细表

3.3.2 南池袋公园的运营收入反哺公园管理

南池袋公园的运营以私人资本(咖啡店运营商)为主导，通过租用公园内的建筑，拥有其使用权，咖啡厅经营者每年需缴纳约1 930万日元的租金，占管理总收入的一半以上。此外，东京电力和东京地铁每年需向公园缴纳一定的占用费。南池袋公园的具体管理运营费用如表2所示。总体而言，南池袋公园在P-PFI模式下的管理运营每年收益约1 000万日元，这部分收入为地区协会“南池袋公园促进会”提供资金支持。

图9 南池袋公园管理运营现状图

图10 南池袋公园活动照片(引自https://www.facebook.com/Minamiikebukuropark/)

3.4 P-PFI理念在南池袋公园的应用效果

3.4.1 南池袋公园利用率显著提高

在私人企业、“南池袋公园促进会”和公园管理者的共同努力下, 南池袋公园从居民不敢靠近的黑暗场所成为丰岛区人气公园，公园环境与服务质量均得到了显著的提升，吸引了大量周边市民及游客。据了解，公园平日人流量约1 000人/d，休息日平均2 000人/d，约30%游客在此消费③，公园的建设与管理运营取得了良好的效果(图9)。

3.4.2 公园活化运营带动区域协同发展

在公园管理者和“南池袋公园促进会”的协同合作下，周边道路管理者也参与其中，由Nest公司定期开展活动，一方面为市民提供更为优质的服务，另一方面为“南池袋公园促进会”的管理提供资金支持[13]。此外，Nest公司还定期在官网上发布相关活动信息，如美食活动、音乐节等，为南池袋公园进行宣传，进一步吸引游客，相关活动照片如图10所示。丰富的运营活动为公园带来活力的同时推动了周边区域的经济发展。

4 对我国城市公园建设管理的启示

由于国情的不同和土地权属的差异，“Park-PFI”制度不一定适用于中国，但对于目前中国普遍“自上而下、政府主导”的公园建设管理模式，Park-PFI可以给我们如下启示。

1)对管理者的启示。

(1)与时俱进更新管理思维。管理不等于维护，不只是公园建设完成后的一个环节，而是公园生命力的开始，且公园会随着自身的发展和每一代人需求的变化而变化。

表2 南池袋公园管理运营费用明细表

(2)多方协作促进多元管理。在以政府为主导的管理基础上，鼓励多方参与公园管理，如本地居民、本地经营者、专业人员等，建立合作管理组织，协助政府进行公园管理。

(3)多维角度贯彻管理目标。管理者应从公园满意度评价、活动组织、管理机制、财务经费等多方面进行整体考虑，确保公园管理的可持续性。

2)对管理方法的启示。

(1)采用设计、建设、管理运营一体化模式和思维。传统的EPC(设计+采购+施工)模式于管养期后便移交政府管理，政府多采用购买服务模式。服务费用仅包含绿化养护及维护费用，而社会服务、设施更新等费用几乎空白[14]。将设施运营纳入一体化实施范围，使EPC模式逐步向EPC-O(Operation)模式发展，真正做到“以设施养设施”，建立长效管理机制，加强城市公园建设管理的可持续性。

(2)通过“管理+运营”实现公园活化[15]与区域协同发展。城市公园具备“准公共产品”与“公共资产”的双重属性，在城市公园体系中，对于投资成本较低、具备区位优势和经营潜力的公园(尤其是中小公园)，可通过设置收费服务设施，公开优选运营商并签订服务合同的方式实现这类公园的可持续管理；对于不具备上述条件的公园，也可设置收费服务设施，由广告收益或政府拨款对私人企业进行补贴。整体而言，将“某些公园是‘赚钱’的，某些公园是要‘补钱’的，但总体是‘省钱’的”作为公园可持续管理目标，带动城市协同发展。

3)对管理制度的启示。

(1)构建多方合作的公园管理制度体系。日本根据实际需要不断创新公园管理制度，先后提出了指定管理者、设置管理许可制度、PFI、P-PFI等一系列多方合作管理制度。并在具体公园管理中通过评估手段导入适合的管理制度，增加了公园管理的灵活性，对我国单一的“自上而下”管理制度提供了良好的借鉴。

(2)加强协同管理的制度保障，确保公园的“公共服务”属性和多方合作的稳定性。多方参与的管理方式面临着一些深层问题，如公园纳入社会及私人合作后服务是否变味，公园管理主体、执法主体及责任主体边界模糊，法定责任不清、合同约定期限得不到保障等[16]。因此，坚持“多方参与”与“政府主导”相结合，强化政府监管职能，以签订合同等法定方式明确各方责任，平衡各方利益，通过在服务合同中对回报率和使用费做出明确规定，对管理和维护提出明确要求，对实施过程进行严格监管，对合同履行进行严格保障等手段保证公园管理与运营质量十分重要。

由于Park-PFI制度的提出时间较短，目前建设完成并投入使用的公园案例数量较少，且南池袋公园的改造具有一定的特殊性(与城市地下交通与电力工程密切相关)，因此，该制度在城市公园建设管理中的应用研究是未来需要继续努力探索的方向。

注：文中图片除注明外，均由作者绘制或拍摄。

致谢：感谢日本一般社团法人地域绿化技术普及协会代表理事西野哲央先生对本研究访谈的帮助与数据的提供。

注释：

① 本文中“P-PFI”均为“Park-PFI”的简称。

② 表格数据来源均为笔者访谈。第1次访谈，被访谈者：细野哲央.访谈者：作者.2019-01-09；第2次访谈，被访谈者：细野哲央，访谈者：作者.2019-04-03.

③ 公园使用者数量及消费情况数据来源为笔者访谈。第1次访谈，被访谈者：细野哲央.访谈者：作者.2019-01-09；第2次访谈，被访谈者：细野哲央，访谈者：作者.2019-04-03.