农村公共物品供给七十年：国家与农民关系的视角

田 孟

一、导 言

党的十九大报告明确提出“实施乡村振兴战略”。毋庸置疑，确保农村公共物品能够得到充分、有效的供给是实现乡村振兴的一项基础性工程。(1)马晓河：《准确把握农业农村基础设施和公共服务供给方向》，《农村工作通讯》2018年第21期。农村公共物品，从狭义的学理层面上说，主要指具有非竞争性和非排他性的物品(2)萨缪尔森，诺德豪斯：《经济学》(第18版)，人民邮电出版社，2008年，第32-33页。；而从广义的政策层面上说，凡是农民单家独户办不好不好办，或办起来很不经济的物品，客观上都属于农村公共物品。(3)孟昭智：《对农村“一事一议”制度的反思》，《中州学刊》2007年第3期。实际上，不管是基于狭义还是广义的角度，农村公共物品的概念都是一个历史范畴：它并非一成不变之物，其内涵与外延会随着外在环境和约束条件的变化而变化；外在环境或约束条件改变了，原本公认的公共物品便可能变成私人物品，抑或出现相反、甚至更复杂的情况(4)罗森，盖亚：《财政学》(第八版)，中国人民大学出版社，2009年，第53-55页。。

通常来说，农村公共物品主要有国家、农户和市场三大供给主体。在此基础之上，还衍生出了农民集体组织、社会组织等其他类型的供给主体。然而，从我国绝大多数农村地区的历史和现实来看，在人均一亩三分地、户均不超过十亩并且地块十分分散细碎、农业剩余极为有限等基本农情的客观约束下，市场机构和社会组织作为我国农村公共物品的主要供给主体的基本条件并不具备(5)温铁军：《市场化改革与小农经济的矛盾》，《读书》2004年第5期。，由此形成了我国一直以来的以国家、农民及其衍生的农民集体组织等作为主要供给主体的农村公共品供给模式。也正是从这个角度来看，考察我国的农村公共品供给体制，可以作为观察我国国家与农民关系及其变迁的一个很好的窗口。

在新中国成立后70年的发展历程中，我国农村公共物品供给的体制机制发生了巨大的变化，其中也蕴藏着国家与农民关系所发生的深刻变革(6)程又中，陈伟东：《国家与农民:公共产品供给角色与功能定位》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2006年第2期。。笔者认为，农村公共物品供给兼具经济和政治的双重属性：一方面，农村公共品供给是一个经济过程，它需要建立在一定的物质基础之上，涉及融资，亦即资金、劳动力和土地等资源的筹措问题；另一方面，农村公共物品供给也是一个政治过程，属于农村的公共事务，是农村的众人之事，涉及决策，亦即组织、权力和责任等的配置问题(7)史卓顿，奥查德：《公共物品、公共企业和公共选择：对政府功能的批评与反批评的理论纷争》，经济科学出版社，2000年，第67-68页。。显然，融资方式和决策模式构成了农村公共物品供给体制的两个基本支柱，两者分别从不同的方面制约着农村公共物品供给体制的具体运作和实际效能。因此，在考察农村公共物品供给体制及其变迁时，通过对其中的融资方式和决策模式及其变迁的分析，将能管窥不同时期国家与农民关系的特征及其变迁规律。

二、农村公共物品供给的模型建构

决策和融资方式是村级公益事业建设的两个基本要素。这两个要素相互影响，同时又具有相对的独立性。本文以决策模式和融资方式作为基本的划分依据，将村级公益事业供给分为了四种理想类型。一般情况下，融资主体与决策主体重叠，简单来说即是“谁出钱、谁决策”的模式，从而构成了村级公益事业建设的两种理想类型；然而，在此之外，还存在着融资主体与决策主体并不重叠的现象，从而构成了村级公益事业建设的另外两种理想类型。笔者曾利用这个框架分析了改革开放以来农村公共品供给模式的变迁及其逻辑机制(8)田孟：《发挥民主的民生绩效:村级公共品供给的制度选择》，《中国农村经济》2019年第7期。，基于更为纵深的历史考察，发现这个框架也可以用来解释新中国成立70年来的整个历程。

目前，学界关于村级公益事业建设模式的研究集中关注了融资方面(9)葛深渭：《我国村级公益事业建设与投入机制创新问题研究》，中国文史出版社，2014年，第30页。。根据村级公益事业建设所需资源是否来自公共财政体制，叶兴庆提出了体制外和体制内两种基本类型(10)叶兴庆：《论农村公共产品供给体制的改革》，《经济研究》1997年第6期。。其中，体制内融资指的是通过税收等统一、规范的公共收支制度筹措资源和分摊成本，而体制外融资则指的是采取游离于上述公共收支制度范畴之外的方式筹集资源和分摊成本。从国家与农民关系的角度来看，即是村级公益事业建设所需的资源或成本，主要是由农民还是国家来承担的问题。其中，体制外融资对应着由农民承担，而体制内融资对应着由国家承担。

在关于村级公益事业建设的研究中，与融资视角主要关注资源从哪里来、成本如何分摊等经济方面的问题不同，决策视角主要关注议程如何开展、权力如何配置以及组织如何运转等政治方面的问题。(11)胡洪曙：《农村社区的村民自治与公共选择——兼论农村公共产品供给的决策机制》，《财政研究》2007年第2期。实际上，村级公益事业建设的过程也是国家与农民互动的过程，其中的权力配置既深深嵌入在国家与农民关系之中，同时也是这种关系的体现。从决策权的行使主体来看，可分为国家自上而下的集中式决策和农民自主协商的民主式决策两种模式。

由此，通过将融资方式分为体制外和体制内两种类型，并将决策方式分为集中式和民主式两种类型，可以得到关于村级公益事业建设的四个基本的理想模式。具体如表1所示。

表1 村级公益事业建设的四种理想类型

在上表中，模式A表示的是村级公益事业建设采取国家自上而下的行政指令进行集中决策，但却从国家公共财政体制外(即农民)筹集资源，为了表述方便，可以称之为村级公益事业的“体制外集中式供给模式”。模式B表示的是村级公益事业建设采取国家自上而下的指令进行集中决策，并在国家公共财政体制内筹集资源，可以称之为村级公益事业的“体制内集中式供给模式”。模式C表示的是村级公益事业建设通过村民自主协商的方式进行民主决策，并从国家公共财政体制外(即农民)筹集资源，可以称之为村级公益事业的“体制外民主式供给模式”。模式D表示的是村级公益事业建设采取农民自主协商的方式民主决策，但建设所需的资源却是由国家公共财政体制提供，可以称之为村级公益事业的“体制内民主式供给模式”。

显然，从决策主体与融资主体之间关系的角度来看，在A、D两种模式，即体制外集中式供给模式和体制内民主式供给模式中，决策主体和融资主体是分离的；而在B、C两种模式，即体制内集中式供给模式和体制外民主式供给模式中，决策主体和融资主体则是重叠的。众所周知，国家与农民是我国村级公益事业建设中的两个最主要的供给主体，因此，我们也可以从以上的四个理想模式中，揭示出国家与农民在不同的模式中的具体关系状况。其中，模式A的基本特征是“国家点菜、农民买单”，可以称之为“强制消费模式”；模式B的基本特征是国家以一种“父爱主义”的姿态或心理给农民强制性地提供纯粹的公共福利，可以称之为“国家福利主义模式”；模式C的基本特征是“农民的事业农民办”，可以称之为“村民自治模式”；模式D的基本特征是“国家搭台、农民唱戏”，可以称之为“民办公助模式”。

客观来说，以上四种村级公益事业供给的模式并无优劣之分，因为效率从本质上说也是一个历史范畴。也即是说，同一模式的效率会随着客观条件或外在环境的改变而改变。然而，这并不意味着不同的模式之间便不具有效率上的可比性。当我们给定一些约束条件之后，便不难发现其中的优劣顺序和转变规律。一般来说，一个好的村级公益事业供给体制需要具有供给的可持续性和有效性两个基本条件。其中，将村级公益事业的筹资纳入国家公共财政体制的范围之内，无疑对于确保供给的可持续性具有十分重要的意义，这也是社会进步的体现。而供给的有效性则需要建立在供给方与需求方之间畅通衔接的基础上，以克服其中的信息不对称问题。客观上说，作为需求方的农民最清楚自己需要什么样的村级公益事业，故而如果将供需双方合二为一的话，将能够最大程度地降低供给和需求间的信息不对称性，亦即在供给与需求之间形成高度的契合，从而实现供给的最大程度的有效性。这就是说，模式D，即以“民办公助”为主要特征的体制内民主式供给模式在确保供给的可持续性和有效性方面，构成了理论上的一个最优解，应当是村级公益事业体制机制创新的一个大方向。实际上，早在1990年，Gorter和Zilberman便已经在稳态环境和完全竞争市场的前提下，通过综合比较农业领域中最为常见的三种公共物品供给模式的效率，得出了政府出资、农民决策的供给模式是最优的，政府出资并决定的供给模式次之，而农民集体出资并决定的模式最差的结论。(12)Harry de Gorter, David Zilberman,On the Political Economy of Public Good Inputs in Agriculture. American Journal of Agricultural Economics, Volume 72,Issue 1,1 February 1990,pp.131-137.

当然，以上关于四种供给模式的效率评价是建立在理想的条件和环境基础上的，在现实生活中，受到各种主客观因素的影响和约束，并不存在一个放之于四海皆是最优的模式。在新中国成立以来的70年历史进程中，我国村级公益事业供给制度发生了巨大的变迁。其中，有些变迁是这一制度自身的自然演进，而更多的则是因应外在环境的变化而引致的变革。接下来，笔者将通过对新中国成立以来各个历史时期的村级公益事业建设模式的基本内容、特征、功能及其局限性进行梳理和分析，呈现70年来我国国家与农民关系的演变规律和基本逻辑，并就当前我国村级公益事业建设方面出现的新情况和新问题提供一些方向性的政策建议。

三、“体制内”集中式的供给模式：人民公社时期

学界普遍认为，在传统中国的基层社会，“国责不下县”(13)秦晖：《权力、责任与宪政：关于政府“大小”问题的理论与历史考察》，《社会科学论坛》2005年第2期。，县以下的公共物品供给不被认为是国家的责任，主要依靠包括宗族和会社在内的乡村社会传统结构性力量进行决策和融资，以确保基层社会的基本生产生活秩序和社会稳定。这是一种非常传统的农村公共物品供给模式，本质上是一种“无政府”状态，这便与新中国成立后的各种供给模式都形成了质的区别。虽然在新中国成立后的70年发展历程中，政府在农村公共物品供给中的介入方式和程度都发生了巨大的改变，但即使是在政府从中大步撤退的时候，本质上也是一种“政府在场”的状态。也就是说，新中国成立后的村级公益事业供给，因为现代政府力量或积极或消极地介入而具有了现代性，从而与传统时期的农村公共物品供给具有了本质的区别。

尽管传统的农村公益事业供给模式在漫长的传统时期发挥了重要作用，但随着社会的发展，这种模式的局限性也日益凸显出来，尤其是难以满足近代以来农村日益增长的公共物品需要。到了国民政府时期，为了满足现代国家政权建设的需要，当局在从农村大量汲取资源的同时并没有能够及时有效地回应农村的公共物品需求，从而导致农村公益事业停滞不前，甚至不进反退，最终引致国家政权的合法性危机(14)杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社，2003年，第211-215页。。新中国成立以后，先后通过土地改革和农业合作化运动，并最终确立了“三级所有、队为基础”的人民公社体制，使“农村公共产品的供给水平在解放后30年持续上升”(15)张军，何寒熙：《中国农村的公共产品供给：改革后的变迁》，《改革》1996年第5期。，农村公益事业发生了翻天覆地的变化。

学术界关于人民公社时期的农村公共物品供给模式的研究，主要强调了这种模式具有的自上而下决策和主要向农民融资两个基本特征(16)林万龙：《乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革》，《中国农村经济》2002年第7期。。由此来看，此时的供给模式当属于表1中的模式A，亦即“体制外集中式供给模式”。但笔者认为，这个判断是值得商榷的。笔者虽然认同其中关于决策所具有的自上而下的强制性特征，但却认为体制外的说法并不足以概括此时的融资特征。在这里，学界主流关于“体制外融资”特征的论断，主要来源于两个理由：一个是此时的村级公益事业建设成本主要是由农民承担，而不是主要由国家现代公共财政来承担；另一个是国家现代公共财政当时承担了城市基层的公益事业供给，表现出典型的城乡二元特征(17)邹农俭，吴业苗：《税费改革：农村治理模式的跃迁》，社会科学文献出版社，2007年，第12页。。然而，需要注意的是，这里的“体制”主要指的是在市场经济体制下的现代公共财政体制，而这个体制在人民公社时期根本并不存在；即使是城市基层，也主要依靠“单位体制”来供给城市社区内的公益事业，而非依靠公共财政体制(18)路风：《单位：一种特殊的社会组织形式》，《中国社会科学》1989年第1期。。因此，笔者认为，并不是任何向农民融资建设公益事业的模式都属于“体制外融资”。在人民公社时期，农村基层组织具有向农民筹集资源建设农村公益事业的体制性权力。因此，从本质上说，这也是一种“体制内融资”。只是这里的“体制”不是市场经济体制下的现代公共财政体制，而是在计划经济体制下具有典型“政社合一”特征的人民公社体制，可视为一种“准公共财政体制”。

通过农业合作化运动，我国村级公益事业的供给主体悄然发生了由私到公的深刻转型。如果说在传统时代，主导农村公共物品供给的乡村自生自发的草根组织具有相对于农户个体的公共性的话，那么，随着现代国家这个代表了全社会公共性的现代组织的出现，这种草根组织已经由传统的公共组织变成了一个现代的私人组织。但由于这个私人组织包含了大量私的个体，故而属于“大私”；而国家在农村基层设立的行政机构则构成了现代意义上的“小公”(19)赵晓峰：《公私定律：村庄视域中的国家政权建设》，社会科学文献出版社，2013年，第37-68页。。在农业合作化运动早期，即互助组和初级社阶段，尽管农村公共物品的供给主体仍是“大私”，即是由一个个相对独立的私的个体组成的集合，但由于当时政府的积极引导和强制介入，这些“大私”在进行农村公共物品的供给过程中，逐渐也形成了一些公共资产，并培育了农民的现代公共意识，为此后不久“小公”的出现准备了经济和思想基础。到了高级社时期，土地、大型农具、耕畜等个人私有的主要生产资料转为合作社集体所有。自此以后，村级公益事业建设的职责和权力也逐渐被国家以法律法规的形式正式确立和固定了下来。

在1956年6月30日召开的第一届全国人民代表大会第三次会议上通过的《高级农业生产合作社示范章程》中，国家明确了农业生产合作社在农村公共物品的决策和融资等重要方面的主体责任。其中，关于农村公共物品决策权的配置和安排问题，主要集中在第26、29、52条等条款之中(20)其中，第29条明确提出，“农业生产合作社应该制定全面的生产计划，有计划地进行生产……在每一年生产年度开始以前，合作社应该定出年度的生产计划”，社内的基本建设计划是年度生产计划的重要组成部分。第26条明确提出，“农业生产合作社应该根据本身的经济条件和当地的自然条件，积极地采取以下的各种措施”，包括：提高农业生产的水平；兴修水利，保持水土；采用新式农具，逐步地实现农业机械化；积极地利用一切可能的条件开辟肥料来源，改进使用肥料的方法；采用优良品种；适当地和有计划地发展高产作物；改良土壤，修整耕地；合理地使用耕地，扩大复种面积；改进耕作方法，实行精耕细作；防治和消灭虫害、病害和其他灾害；保护和繁殖牲畜，改良牲畜品种；在不妨碍水土保持的条件下，有计划地开垦荒地，扩大耕地面积。第52条明确提出，“农业生产合作社应该在生产发展的基础上，随着合作社收入和社员个人收入的增加，根据社员的需要，逐步地举办以下各种文化、福利事业”，包括：组织社员在业余时间学习文化和科学知识，在若干年内分批扫除文盲；利用业余时间和农闲季节，开展文化、娱乐和体育活动；开发公共卫生工作和社员家庭卫生保健工作；提倡家庭分工、邻里互助、成立托儿组织，来解决女社员参加劳动的困难，保护儿童的安全；女社员生孩子的时候，酌量给以物质的帮助；在可能的条件下，帮助社员改善居住条件。参见毛泽东：《高级农业生产合作社示范章程》，法律出版社，1956年。。这些条款的内容充分体现了高级社作为农村公共物品供给决策主体的国家意志。而关于农村公共物品的融资主体及其方式的内容则主要集中在第22、35、43条等条款之中(21)其中，第22条明确提出，“农业生产合作社应该从每年的收入当中留出一定数量的公积金和公益金。公积金用作扩大生产所需要的生产费用、储备种籽、饲料和增添合作社固定财产的费用，不能挪作他用。公益金用来发展合作社的文化、福利事业，不能挪作他用”。第43条明确规定，“农业生产合作社全年收入的实物和现金，在依照国家的规定纳税以后，应该根据既能使社员的个人收入逐年有所增加、又能增加合作社的公共积累的原则，按以下的项目进行分配”，具体包括：把本年度消耗的生产费扣除出来，留作下年度的生产费和归还本年度生产周转的贷款和投资；从扣除消耗以后所留下的收入当中，留出一定比例的公积金和公益金。公积金一般地不超过8%，包括归还到期的基本建设的贷款和投资在内。公益金不超过2%。经营经济作物的合作社，公积金可以增加到12%；其余的全部实物和现金，按照全部劳动日(包括农业生产、副业生产、社务工作的劳动日和奖励给生产队或者个人的劳动日)，进行分配。第35条明确提出，对于农业生产合作社中经常不能直接参加生产劳动的管理人员，可以根据其社务量的多少和繁简程度，在社内民主讨论的前提下，给予适量的劳动日作为报酬；而对于用一部分时间参加社务工作的管理人员和参加临时性社务工作的社员，亦酌情给予适量的劳动日作为补贴。参见毛泽东：《高级农业生产合作社示范章程》，法律出版社，1956年。。这些条款的内容充分体现了高级社作为农村公共物品供给融资主体的国家意志。

以上关于农村公共物品供给决策和融资方式的国家意志贯穿了整个人民公社时期。一方面，在“三级所有、队为基础”的制度框架下，农村公共物品供给的决策是整个农村发展计划的一个组成部分。尽管从央地关系和府际关系的角度来看，此时的农村公共物品供给决策权高度分散在一个个“政社合一”的人民公社组织手中，故而应当是分权和分散式供给的模式。但从国家与农民关系的角度来说，对于农民而言，此时的人民公社即代表了国家，并且包含了公社、大队和小队三级组织，农村公共物品供给的决策是自上而下地做出的，决策权高度集中在国家(人民公社)手中，因而是一种由基层组织统一安排和运作的集中式决策模式。另一方面，此时农村公共物品供给的融资方式则高度依赖人民公社的分配制度。按照“先国家、再集体、后个人”的基本原则，农村公共物品供给的融资过程尽管发生在国家自上而下的汲取过程之后，但却处在农民按人口和工分进行内部再分配的过程之前，从而具有了相对于农民个体的优先性。由此来看，农村公益事业建设的融资主体并不是分散的农民，而是人民公社体制下的农民集体组织。上述相关的制度设计，“使得集体可以在认为需要时，决定提取较高的公积金和公益金比例用于农村公益事业建设，政府也可以依靠行政命令的方式组织农村劳动力承担土壤改造、农田水利、修筑道路等公共项目”(22)农业部经管司(站)，村级公益事业建设投入机制研究课题组：《创新村级公益事业建设投入机制研究》(上)，《农村经营管理》2009年第3期。。

从国家与农民关系的角度来看，对于农业剩余，不管是国家进行的汲取，还是具有准国家性质的集体进行的预留，都发生在农民个人的分配之前，而且都具有相应的制度规定和约束，故而二者分别构成了计划经济体下的公共财政和准公共财政体制。因此，此时的农村公共物品供给模式，应当属于“体制内”集中式供给的模式，而非体制外集中式供给的模式。值得一提的是，与农村基层相对的城市基层，其公共物品供给决策和融资也并非主要依靠国家的税收，而主要依靠“单位体制”下的集体积累，这是另一种形式的准公共财政体制。这就意味着，此时我国城市基层的公共物品供给模式也是一种“体制内”集中式供给模式。

综上所述，在改革开放以前，我国城乡公共物品的供给都具有“体制内”集中式供给的基本特征。当然，这里所说的“体制”并非在市场经济环境下的公共财政体制，而是在我国独特的计划经济环境下的两种非常特殊的公共财政体制，可称之为“准公共财政体制”。另外，城乡之间的“体制”也存在某些区别。具体来说：城市基层公共物品供给的体制指的是单位体制，而农村中的体制则是指人民公社体制。不过，对于人民公社体制下的农民和单位体制下的职工来说，人民公社和单位都是国家。人民公社体制的农民集体和单位体制下的职工集体都属于公有制的基本范畴，不同于建立在私有制基础上的众多私人的简单集合。

实践证明，人民公社时期的“体制内”集中式供给模式的效力十分显著，极大地改善了农村的生产生活状况和总体面貌。其中的原因主要有两个：一个是在决策方面，集体组织可以绕开农民个体做出决策，有效降低了向一家一户的农民征求意见的组织费用；另一个是在融资方面，此时的分配制度是先国家再集体后个人的基本原则，尽管集体居于国家之后，但却优先于农民个人。这一方面为农村公共物品供给的筹资提供了一个相对稳定的筹资渠道，使之可以在必要的时候通过这一分配制度向农民个人转移成本；另一方面，由于农民此时也高度依附于集体，通过工分制制度，集体能够比较自然、有效地调配农民个人的劳力资源(23)孙敏：《集体经济时期的“工分制”及其效率产生机制——基于J小队“工分制”的历史考察》，《湖南农业大学学报(社会科学版)》2016年第2期。。

当然，这种模式的缺陷也有两个：一个是由于决策主体与受益主体并不完全一致，或者说供给者和需求者并不完全一致，导致集体组织自上而下的供给与农民个体自下而上的需求偏好之间不可避免地会存在不匹配、不对接的情况，但由于农民此时依附于集体，故而只能由他们不断地调整自己的需求偏好，去适应集体自上而下供给的公共物品。显然，这是一种供给主导而非需求主导的模式，供需之间的衔接机制存在明显的颠倒。另一个缺陷是由于融资高度依靠农业生产剩余，受我国人多地少的基本农情约束，即使是以生产小队作为基本的农业经营单位，农业产出往往也是十分有限的，在优先保障了国家汲取所需之外，能够剩下来的农业资源余量十分有限，故而即使是在集体优先于个人的基本原则下，农村公共物品的融资也仍然具有较大的不稳定性。也正是这个原因，在人民公社时期农村公共物品供给的融资结构(筹资筹劳)中，筹劳的作用十分突出，劳动力替代资本的现象和逻辑十分普遍。在1979年7月11日全国农田基本建设会议上，李先念曾说道：“我国农村有3亿劳动力，我们应该在正确的政策指导下，充分发挥人力资源的巨大潜力，尽可能多办一些事情。江苏的同志算了一笔账，建国30年来，全省的农田基本建设大约花了150亿元。其中，国家投资36亿元，社队自筹38亿元，还有70多亿元是靠农民的劳动积累。如果没有这种劳动积累，江苏的农田基本建设成果不会有现在这么大，农业就不会有现在这样的好局面”(24)李先念：《不能放松农田基本建设》，本书编辑组编：《李先念论财政金融贸易：1950—1991》(下)，中国财政经济出版社，1992年，第429-430页。。

四、体制外集中式的供给模式：农业税费时期

改革开放以后，市场经济逐渐取代了计划经济，单位体制和人民公社体制也随之成为历史。在农村基层，通过实行党政分开、政社分离和家庭联产承包责任制等等，人民公社体制被彻底废除，“乡政村治”体制逐步建立起来：“乡政指的是乡一级政权(包括镇政权)，是国家依法设在农村最基层一级的政权组织；村治指村民委员会，是农村最基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合，就形成了当今由中国特色的农村政治模式”(25)张厚安：《乡政村治：中国特色的农村政治模式》，《政策》1996年第8期。。

在1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1983年10月12日颁布的《中共中央、国务院关于实行政社分开，建立乡政府的通知》 (中发〔1983〕35号)、1985年4月12日财政部下发的《关于乡(镇)财政管理试行办法的通知》 (〔85〕财预字第55号)和1988年6月1日试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》以及包括1983年和1984年的中央1号文件等在内的相关的规章制度和法律文件之中，作为基层行政组织的乡镇政府和作为群众性组织的村民委员会被分别赋予了提供不同层次和不同类型的农村公共物品的权力和责任，同时也获得了向一家一户分散的农民筹集相应资源的合法权力，此时农村公共物品供给的融资方式具有了典型的“体制外”特征，即农民在国家税收负担之外，还要额外承担乡级和村级范围内的公共物品供给的融资责任。

与在人民公社体制下农村公共物品供给的决策和融资主体高度重叠(均为集体组织)不同的是，在“乡政村治”体制下，决策主体和融资主体发生了分离：尽管农村公共物品供给的决策权仍然掌握在国家手中，但所需的成本是由农民分担，基层组织则主要通过强制或半强制的方式进行筹资。这与人民公社时期由集体在分配之前便预留农村公共物品所需资源的方式有了很大差别。从在农村改革中最常见的“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”的名言中便不难看到，农民个体已经逐渐从依附于集体的状态中解放出来，获得了农业剩余和劳动力的自主权。此时，不管是交给国家的还是留给集体的，都不再先于农民个人享有的，不管是国家还是集体的，都需要基层组织从一家一户分散农民的手中征缴上来。

在1983年的中央1号文件《中共中央印发关于当前农村经济政策的若干问题的通知》(中发〔1983〕1号)中，国家明确规定：政社分设以后，乡镇一级开始建立政府，但由于当时的条件所限和财政困难，乡镇政府只有为数不多的预算内资金和一些法定的农村税收附加，只能满足乡镇政府实现其职能基本需要的一部分，其余部分则需要由乡镇政府自行筹措资金来满足。当时，乡镇政府普遍采取了以下两种方式自行筹集资金：一个是平调集体内提留，将农民向集体经济组织缴纳的部分提留转而由乡镇政府支配；另一个是采取“一事一收费”的办法集资，通过向农民征收一部分收入，以供乡镇政府举办农村公益事业之需(26)王彩明：《提留统筹费的历史变迁》，《农村经营管理》2007年第5期。。而在1984年的中央1号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》(中发〔1984〕1号)中，国家首次明确规定允许乡镇政府通过向农民收取乡统筹的方式举办农村公益事业：“中央、国务院各有关部门部属的农村教育、计划生育、民兵训练、优抚和交通等各项民办公助事业”建设所需经费，“各地可根据农民的经济状况，由乡人民代表大会定向限额提出预算，报县人民政府批准，由基层统筹使用，一年定一次，中间不得任意追加，也不再从集体提留内开支……合作经济组织内部各项费用的提留，也要根据经济条件，民主商定，量力而行”。此后，农村公共物品供给的决策主要由乡村两级基层组织做出，所需资金主要是向农民征缴村提留和乡统筹(“三提五统”)，而所需劳力则主要是由农民出义务工和积累工(“两工”)。此后，1990年2月国务院出台《关于切实减轻农民负担的通知》(国发〔1990〕12号)和1991年国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》(国务院令〔1991〕92号)及其他相关文件对农民向乡村集体上交的提留统筹、承担的劳务及其他费用的性质、范围、原则和方式等方面都做了更具体的规定，标志着农业税费时期农村公益事业供给模式的最终确立。

就本文所关心的村级公益事业建设模式来说，其决策权主要掌握在乡村两级组织手中，村级公益事业建设是自上而下地做出决策，而融资则主要是以村提留和两工的方式由村集体向农民筹集。由于村集体此时也承担了征收农业税和乡统筹的任务，故而村提留和两工的筹集工作一般是搭载在农业税和乡统筹的征缴过程之中的，从而使其具有了一定程度的强制性。对于基层组织而言，在农业税、乡统筹和村提留中，农业税作为国家任务，属于政治任务，必须优先保障，足额征缴到位；乡统筹属于乡镇政府安排下来的任务，处于次要地位，重要性居于农业税之后；而村提留则属于村级组织内部的集体收入，居于最为末端的地位。在此顺序下，当村集体从农民手上汲取到了资源之后，首先保障农业税，其次完成乡统筹，最后剩下的才是村提留。这种状况导致了以下两个结果：首先，由于村集体并不能完全彻底地向农民征缴足额的收入，村提留时常出现实际征缴额低于预算的情况，导致农村公益事业融资的相对不足；其次，为了应对上述问题，乡村组织在制定提留统筹费预算时便有可能会扩大预算，以满足实际需要，但这样一来，农民负担的口子也因此而被打开了(27)贺雪峰：《乡村治理40年》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第6期。。

显然，改革开放以后，一直到农村税费取消以前，在整个农业税费时期，正如当时最常见的标语：“农民的××农民办，办好××为农民”(这其中的××可以表示这一时期绝大多数的农村公益事业和基础设施建设，其中主要有教育、卫生、治安、社保、道路、水利等)所揭示出的那样，我国农村公共物品供给模式是一种典型的体制外集中式供给模式。而在此时，市场经济已经开始取代计划经济，公共财政体制逐步统一健全；与此同时，随着城市单位体制的逐步瓦解，城市基层公共物品供给的成本主要是由公共财政体制承担，故而属于一种典型的体制内集中式供给模式。由此，城乡之间的基层公共物品供给模式产生了显著差别。这种供给模式的差别当然也是此后城乡之间总体面貌出现了巨大差别的重要原因。客观来说，这种城乡基层公共物品供给模式的差别具有某种必然性：一方面，因为国家的财政能力的问题，由于此时国家的财政收入十分有限，只能将有限的资源首先投入城市；另一方面，因为城市和农村的资源禀赋不同，农村尚具有一定程度的自我供给能力，而城市基层则在单位体制瓦解之后，除了依赖公共财政体制以外，几乎没有其他办法解决公益事业问题。由此来看，以提留统筹费和两工作为主要的融资方式，在执行国家自上而下汲取政策的同时也自上而下地做出决策，此时形成的体制外集中式供给农村公共物品的模式是一种不得已的选择。然而，也正是这种不得已的选择，为此后我国农村公共物品供给体制的创新埋下了重要伏笔：由于需要在体制外筹资，资金和劳动力等资源主要掌握在农民而非集体手中，基层干部只有通过向农民做群众工作，才能尽可能地减少体制外筹资的组织成本。这便给农民自下而上表达自身对于农村公共物品的需求偏好提供了一个意料之外的契机。也就是说，体制外集中式供给模式要想能够持续有效地运转下去，必须要兼具国家自上而下的动员过程和农民自下而上的参与过程，并且这两个双向的过程必须要有良性互动，以确保供给与需求的有效衔接。

尽管如此，体制外集中式供给模式也存在明显的缺陷。具体来说，从决策上看，由于此时仍是一种自上而下的模式，与人民公社时期的情况一样，集体组织原则上仍然可以自主地做出决策，而无需考虑农民的需求偏好。这有助于降低决策的成本，降低与一家一户农民打交道的组织费用。但从融资上看，由于不管是农业税还是三提五统及两工，都需要基层组织从一家一户的农民手中征收上来，在此过程中，尽管有国家强制力作保障，但农民个体仍然具有向上表达自身需求偏好的空间。此时，集体组织自上而下的决策仍占据着主导地位，但在决策的过程中，农民个体自下而上的需求偏好也开始变得不容忽视了，供需之间的衔接机制逐渐开始建立起来。尽管集体组织在农村公共物品供给的决策上受到了农民个体自下而上日益严格的约束，但来自集体组织之上的行政系统做出的决策则仍然处于一种绝对主导的地位。此时的难点在于，集体组织之上的政府和部门通过下达行政指令，强制性地要求基层完成各种升级达标之类的任务，从而造成农民负担的急剧增长。这个问题在1994年的分税制改革以后更加凸显。实际上，早已有学者指出，对于农业税费时期农民负担的顽疾，虽然问题出现在基层，但根子却在上面(28)叶兴庆：《论农村公共物品供给体制的改革》，《经济研究》1997年第6期。。也就是说，由于农村公共物品供给模式具有体制外集中式供给的特征，供给决策的依据主要不是根据乡村社区和农民内部需求，而是社区外的行政指令，比如乡镇及以上级政府和部门下达的各种收费任务，布置的各种升级活动和达标要求等。在压力型体制下，强制性的供给和强制性的消费造成了农村公共物品的过度供给和供需错配，加重了农民负担，影响了基层干群关系。

五、体制外民主式的供给模式：后农业税费时期

到了1990年代中后期，既有的体制外集中式的农村公共物品供给体制的弊病开始凸现出来，尤其是农民负担日益加重及其治理的频频失效，引起了国家和社会各界的高度关注。从本质上说，农民负担问题是农村公共物品供给困境的外在表现形式，而后者则是前者的内在根源。在既有的农村公共物品供给体制之下，农村公共物品的过度供给和供给不足现象并存。之所以会出现这种现象，从融资方式的角度来看，由于国家公共财政力量的缺位，导致农村日益增长的公共物品供给需要与农民有限的农业剩余之间形成了巨大的张力，转化成了农民的压力；而从决策方式的角度来看，因为是自上而下的强制供给和强制消费，使供给与需求之间缺乏有效的衔接机制，导致国家自上而下的供给与农民自下而上的需求偏好出现错位，使原本就十分有限的资源出现了严重的配置扭曲，无端地加重了农民负担。

针对上述问题，国家基于“减轻农民负担”的角度对农村税费制度进行了改革，最终取消了农业税，标志着国家向农村汲取资源的时代变成了历史，工业反哺农业、城市支援农村的时代序幕正式开启。而在农村公共物品供给领域，国家主要从决策和融资两个方面进行了改革：一方面，强化了政府对农村公共物品供给的责任，加大了对农村地区的公共财政投入，财政开始大规模下乡，公共财政体制逐步广泛延伸到了农村基层；另一方面，逐渐将农村公共物品中的村级公共物品的决策权下放，推动村级公共物品供给的决策方式从自上而下的集中式决策模式向以农民自主协商、民主讨论为主要特征的民主式决策模式的转变。

不过，到目前为止，我国公共财政体制的覆盖范围也主要是在乡镇以内、行政村以外(乡内村外)；而对于行政村以内、农户以外(村内户外)的那一片广阔天地，由于受到各种主客观因素的限制和约束，公共财政体制的力量尚没有深度地介入，主要是作为村民自治的领域。由此，以行政村边界为界，我国农村基层公共物品供给体制形成了两套不同的模式。在行政村以外的农村公共物品供给方面，决策权集中在政府和部门手中，融资也是由公共财政负责，决策主体和融资主体是重叠的，均为政府，从而形成了体制内集中式供给村外公共物品的新模式。而对于村内户外的公共物品供给，决策主体和融资主体也是重叠的，但却不是政府而是农民，从而形成了体制外民主式供给村级公共物品的新模式。

在农业税费改革以后，我国行政村以外的农村公共物品供给逐步被纳入正式体制之内，这无疑是一个巨大的历史进步。就本文所关心的村级公益事业来说，从制度上看，自税费改革以来，我国绝大多数地区的村级公益事业建设仍然是在体制外融资，但却不再是延续农业税费时期的村提留和两工制度，而是改为村民一事一议筹资筹劳制度。2000年3月，中共中央、国务院颁布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发〔2000〕7号)，村民一事一议制度首次被写入中央文件。其中与村级公益事业相关的条款主要有两个：一是“取消统一规定的劳动积累工和义务工。为了减轻农民的劳务负担，防止强行以资代劳，农村税费改革后取消统一规定的劳动积累工和义务工。村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定。村内用工实行上限控制”；二是“改革村提留征收使用办法。村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、村民监督和上级审计。对村内一事一议的集体生产公益事业筹资，实行上限控制”。为了贯彻落实上述精神，农业部于2000年7月出台《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》(农经发〔2000〕5号)，明确了村民一事一议制度的基本原则、具体内容、适用范围和操作程序等。显然，与改革前相比，村级公益事业的决策方式和融资方式都发生了明显的改变：一是不再固定融资额度，由农民在国家上限控制的前提下自主议定额度；二是不再强制收取，由农民在自愿的基础上通过协商和说服的方式收取；三是不再由政府统筹决策和使用，由农民群众自主决策和使用。由此可见，作为取消农业税以后我国村级公益事业建设领域最主要的制度安排，一事一议筹资筹劳制度是一种非常典型的体制外民主式农村公共物品供给模式。

早期的制度实践显示，村民一事一议制度在动员农民投入其时间、精力和物力参与到村级公益事业建设上的能力严重不足，这一制度对此前的“村提留+两工”制度的替代效应很不明显，从而使村级公益事业建设面临严峻的财源危机(29)林万龙：《中国农村公共服务供求的结构性失衡：表现及成因》，《管理世界》2007年第9期。。农业部发布的《中国农业发展报告》(2003年)显示：2002年，我国乡村提留统筹总额为293亿元，比上年(552亿元)减少了259亿元；而同年，我国村民一事一议筹资筹劳总金额却只有30.26亿元(30)黄坚：《村级“一事一议”：目标冲突与政策定位》，《调研世界》2006年第2期。(其中，筹资额为18.2亿元(31)郑文凯，陈凤荣，袁志军：《标本兼治，规范管理，深入做好新阶段减轻农民负担工作》，《农村经营管理》2007年第12期。)，约占提留统筹减少量的11.7%，余下了近230亿元的亏空。显然，在公共财政的支持还相对有限的情况下，如此巨额的亏空必然会引发村级公益事业的倒退。

尽管在村级公益事业建设方面，村民一事一议制度对“村统筹+两工”制度的替代效果并不明显，但在农民负担治理方面却表现良好。2006年，国家全面取消了农业税，村提留和两工制度也随之成为了历史。自此以后，村民一事一议制度也彻底取代“村统筹+两工”制度，成为了我国村级公益事业建设的主体制度。而这个制度的主要使命也从控制和减轻农民负担转变成村级公益事业建设。2007年1月，国务院办公厅转发了农业部制定的《村民一事一议筹资筹劳管理办法》(国办发〔2007〕4号)，标志着村民一事一议制度的正式确立。自此以后，村民一事一议制度在各级政府的积极倡导下，较之以往有了显著的改善(32)周密，张广胜：《“一事一议”制度与村级公共投资：基于118位村书记调查的经验分析》，《农业技术经济》2009年第1期；周密，刘华，屈小博，等：《一事一议财政奖补制度对村级公共投资项目的影响》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2017年第5期。。但从总体上看，这一制度在上一阶段面临的“事难议、议难决、决难行”的困境仍然没有得到解决，从而导致村民一事一议制度开展不平衡，整体覆盖面较小，远远不能满足农村和农民对于村级公益事业的需求，使全国的村级公益事业建设呈现出继续下滑的趋势。早在2004年，农村税费尚未全面取消之际，时任中农办主任的陈锡文便已指出：过去我国农田水利基础设施建设基本靠农村两工，农村税费改革后，各地相继取消了两工；“90年代中后期，每年用于投工投劳在100亿个劳动日以上，去冬今春只有47亿个，少了53%……大概算一下，如果100亿个劳动日，按10元钱一个工计算，你要去买的话，就是1000个亿，中央和地方政府都出不起，如果任由其自由发展，3～5年后中国的农田水利系统可能崩溃”(33)陈锡文：《我国农田水利建设形势严峻》，《中国农机》2004年第12期。。与之相应，国家统计局农村社会经济调查总队在2004年对全国(不含港澳台)31个省、区、市6.8万个农村住户的抽样调查显示：全国“一事一议”人均筹资仅为1.6元，若按人均筹资15元的控制性上限进行推算，全国真正开展了一事一议的行政村仅占全国总村数的10%多一点(34)黄坚：《论“一事一议”的制度困境及其重构》，《农村经济》2006年第11期。。2006年和2007年，全国农民筹资筹劳的总额分别为87.06亿元和148.4亿元，人均分别为9.5元和16.2元。而在农村税费改革前的2000年，也即村民一事一议制度出台的前夕，在“村提留和两工”制度下，全国村提留的总额为326亿元，人均为40.33元；农民“两工”共计735298万个，如果每个工按照10元的标准折算，共约折合735.3亿元，人均为90.96元；以上两项相加，总金额为1061.3亿元，人均为131.29元(35)刘强：《村民一事一议筹资筹劳制度——情况、问题与对策》， “三农”中国网，http://www.snzg.net/article/2017/1123/article_41995.html，2020年7月1日访问。。显然，若从减轻农民负担的角度来看，改革效果十分明显——2006年和2007年确实比2000年的负担要轻得多，但若从村级公益事业建设的角度来看，则无疑说明，村民一事一议制度在动员农民参与建设村级公益事业方面的能力远远不如“村提留+两工”制度，使村级公益事业建设面临严峻危机，从而倒逼着政府做出制度创新。

2008年2月，国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部出台《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补工作的通知》(国农改〔2008〕2号)，试图通过政府财政奖补的方式，破解村民一事一议制度在农民自主筹资筹劳方面的困局，从而激发出村民一事一议制度的制度活力，扭转我国村级公益事业建设和发展上的不良态势。从2008年到2012年，全国开展村民一事一议的行政村占全国行政村总数的比重从14%提高至37.2%，农民筹资筹劳从102.99亿元提高到了397.43亿元，人均筹资筹劳从11.2元提高到了41.7元(36)刘强：《一事一议筹资筹劳与财政奖补：历史回顾与政策建议》，《农村经营管理》2017年第11期。；全国各级财政累计投入一事一议财政奖补资金1697.8亿元，带动农民和社会投入4165.3亿元(37)胡静林：《加快一事一议财政奖补政策转型升级，推动美丽乡村建设》，《中国财政》2013年第13期。。显然，在财政奖补的作用下，村民一事一议制度有效地动员了农民参与村级公益事业的建设。

当然，国家层面的制度创新也并非无源之水、无本之木。实际上，类似创新此前便已经在地方上开始探索和试验了，并取得了比较好的成效。众所周知，黑龙江省是比较早地全面取消了农业税的省份，故而该省的村级公益事业建设也比较早地交给了村民一事一议制度担纲。因此，村民一事一议制度在实践过程中的问题也比较早地浮现了出来。面对村民一事一议筹资筹劳进展缓慢的总体局势，该省决定从2004年起，每年安排1.1亿元左右的财政资金，专项用于扶持农村的集体公益事业建设，并出台《黑龙江省村级范围内集体公益事业筹资“以奖代补”管理暂行办法(试行)》(黑农改办〔2004〕33号)，明确对村民一事一议筹资完成的村级公益事业，在年人均筹资12元限额内，省级财政给予50%的资金作为奖励补助。此举一出，极大地调动了农民自主开展村民一事一议的积极性，显著扭转了村级公益事业的发展态势，当年便共议成了7756项村级公益事业，全省村民一事一议制度的覆盖面从2003年的29.4%骤升至67.4%，农民筹资总额达1.4亿元，是上年筹资总额的4.3倍。

显然，一事一议财政奖补制度作为一项主要致力于引导和激励农民群众自主开展一事一议筹资筹劳的政策性安排，有效拓展和丰富了村民一事一议制度的制度内涵，使得这一制度在朝着改善民生和促进民主的目标上迈出了更加坚实的一步，标志着村民一事一议制度进入了一个新的发展阶段(38)农业部经管司(站)，村级公益事业建设投入机制研究课题组：《创新村级公益事业建设投入机制研究(下)》，《农村经营管理》2009年第4期。。自此以后，村民一事一议制度开始“以农民筹资投劳为主、政府财政奖补为辅”，形成了“多方投入”(农民、政府、社会等)和“筹补结合”(农民自主筹资投劳和各级政府财政奖补相结合)为主要内容和特征的村级公共物品供给新机制(39)项继权，李晓鹏：《“一事一议筹资奖补”：我国农村公共物品供给的新机制》，《江苏行政学院学报》2014年第2期；徐琰超，尹恒：《村民自愿与财政补助:中国村庄公共物品配置的新模式》，《经济学动态》2017年第11期。。

在一事一议的制度结构中，农民筹资筹劳和国家财政奖补之间既有联系又有区别。从原则上说，筹资筹劳是主导性制度，而财政奖补是配套型制度：开展筹资筹劳是获得财政奖补的前提；财政奖补是对筹资筹劳的奖补，主要目的是为了引导和鼓励农民参与一事一议筹劳筹劳(40)王卫星，黄维健：《一事一议财政奖补与农村公益事业建设机制研究》，《农村财政与财务》2012年第7期。。但随着财政奖补力度的不断加大，而筹资筹劳自身又存在严格的上限控制和复杂的群众工作等困难，在大量公共财政以项目的方式向农村涌入的背景下，基层在建设村级公益事业的过程中，逐渐“虚化”了一事一议筹资筹劳制度，绕开农民民主协商的环节，转而通过积极向上争取一事一议财政奖补项目和其他相关项目的方式提供村级公共物品(41)王维友：《充分调动农民参与基础设施建设积极性》，《农村经营管理》2017年第5期。。显然，随着制度环境的变迁，我国村级公益事业建设的基本模式也随之出现了新变化。

六、新的模式：从村民一事一议制度到项目制？

2012年以来，我国村级公益事业建设的制度环境发生了新的变化。早在2013年的中央1号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(中发〔2013〕1号)中，便已经明确提出：要“按照提高水平、完善机制、逐步并轨的要求，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，努力缩小城乡差距，加快实现城乡基本公共式服务均等化”。而在党的十八大报告中，更是明确提出：要“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”，要“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件”。自此，国家进一步加大了对农村地区的公共财政投入力度，大量国家公共财政资金主要通过项目制的方式输入到了农村地区(42)耿羽：《“输入式供给”：当前农村公共物品的运作模式》，《经济与管理研究》2011年第12期。。在村级公益事业建设领域，村民一事一议制度和项目制度两套制度并存的局面凸现出来。

在2013年5月召开的全国一事一议财政奖补工作现场会上，国家有关部门明确提出：为了严守不加重农民负担的底线，“一事一议财政奖补资金分配不与农民筹资筹劳挂钩”(43)胡静林：《加快一事一议财政奖补政策转型升级，推动美丽乡村建设》，《中国财政》2013年第13期。。此后，各地均出台了相关政策，明确财政奖补金额不再与农村实际的筹资筹劳金额挂钩。结果，这样一个原本主要是以严格控制农民负担增长为主要目标的政策，在农村基层不少干部和农民群众看来，却成为了一个对村级公益事业建设的投入责任进行重新配置的信号，使他们误以为村级公益事业也将由政府和集体包办了，不再需要农民自主进行筹资筹劳。此后，农村基层中有不少地方便不再开展筹资筹劳工作，转而主要以申报国家财政奖补和其他项目的方式建设村级公益事业，导致筹资筹劳数量出现了大幅度的下滑。从2013年到2015年，全国农民筹资筹劳分别是302.57亿元、164.84亿元、186.74亿元，农民人均筹资筹劳分别是31.2元、16.8元、19.2元，与改革前(2012年)人均41.7元的筹资筹劳金额相比，分别下降了25.2%、59.7%、54.1%(44)刘强：《一事一议筹资筹劳与财政奖补：历史回顾与政策建议》，《农村经营管理》2017年第11期。。显然，新政策对农民筹资筹劳的调动作用急剧下降。这也意味着，我国村级公益事业建设的融资方式逐渐发生了从以农民筹资筹劳为主、国家财政奖补为辅向以国家财政奖补和其他相关项目资金为主、农民筹资筹劳为辅的转变。自此以后，项目制度逐渐有取代村民一事一议制度，成为我国村级公益事业建设主要制度的趋势。

项目制度与村民一事一议制度最大的区别是决策权的配置不同，从而对供给与需求的关系产生了不同的影响。项目制是自上而下由各级政府和部门做出决策，自然携带着项目发包方的意图、意志和偏好，由供给主导需求(45)王海娟：《项目制与农村公共品供给“最后一公里”难题》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2015年第4期。；而村民一事一议制度则是由农民自主决策、自我管理、自我监督，属于村民自治的基本范畴，由需求主导供给。本来这两种模式并不是对立的关系，而是分工协作的关系。其中，对于那些覆盖范围较大的、大型或中型的、容易标准化的、相对稳定的并且民众需求偏好的同质性较高的公共事务，比较适合采取项目制的方式进行供给；而对于那些覆盖范围较小的、细小琐碎的、标准化程度较低的、变动不居的并且民众需求偏好的差异性较大的小型公共事务，尤其是那些在熟人社会或半熟人社会范围内的公共事务，则比较适合采取村民一事一议制度的方式进行供给。但由于村民一事一议制度受到了国家出于防止农民负担无端增加的政治考虑而做出的上限控制的严格约束，结果导致单靠筹资筹劳所能筹集的资源十分有限，严重削弱了这一制度的供给能力，于是，便需要通过国家公共财政以奖补项目的方式，提高这一制度的供给能力。在这里，财政奖补资金本质上也属于项目资金，专项用于奖励和补助筹资筹劳。其中的主次关系原本是十分明确的，筹资筹劳是主，财政奖补是次。但在现实中，财政奖补却逐渐“喧宾夺主”，不仅在筹资结构中的占比越来越高，而且逐渐把村民一事一议制度也项目制化了。

由此可见，尽管当前我国村级公益事业从制度规定上看仍然是体制外民主式的供给模式，但若是从这一制度目前的实际运作过程来看，以项目制度为主要形式的体制内融资方式正在逐渐取代以村民一事一议筹资筹劳制度为主要形式的体制外融资方式。对此，不管是从减轻农民负担的角度，还是从确保村级公益事业能够有一个更加稳定可靠的财源进而促进城乡公共服务均等化的角度，都是一个巨大的进步。然而，在公共财政之光照耀到村内户外的公共事务或准公共事务的过程中，这些事务的性质和决策方式也出现了从原来的作为“村务”从而主要是由农民通过民主协商的方式自主决策，转变为“政务”(公共行政事务)从而由行政机构自上而下地为农民做出决策。由于既有的民主式决策越来越被虚化，农民的需求偏好在新体制中缺乏充分、有效的表达，导致供需之间的衔接机制形成较大阻碍。学界早已有不少研究指出：在项目制背景下，农民参与感明显不足，主体性和积极性严重缺乏，需求偏好的显化机制和发声空间极为欠缺，导致供需之间错位颠倒，资源配置十分扭曲(46)桂华：《项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例》，《政治学研究》2014年第4期；何文盛，姜雅婷，王焱：《村级公益事业建设一事一议财政奖补政策绩效评价——以甘肃省6县(区)为例》，《中国农村观察》2015年3期；何文盛，何志才，唐序康，等：《“一事一议”财政奖补绩效偏差及影响因素——基于甘肃省10个县(区)的质化研究》，《公共管理学报》2018年第2期。。由此可见，项目制替代村民一事一议制度并不是村级公益事业建设的福音，难以在此担纲。村级公共物品供给的发展方向不是用项目制代替一事一议制度，而是要完善一事一议制度。这不仅是为了民主的需要，更是由村内户外的公共事务本身具有的性质和特征决定了的。项目制比较适合办那些标准化程度较高的“大事”，而村内户外的公共事务显然是细小琐碎的“小事”，与正式化程度很高的项目制并不匹配，反而比较适合由农民直接参与、自主决策(47)王蕾，方玉媚：《从系统观看“一事一议”制度在村民自治中的作用》，《系统科学学报》2011年第2期。。

那么，在村级公共物品供给的融资方式逐渐由体制外融资转变成体制内融资的过程中，决策方式是否也应该随之由民主式决策向集中式决策转型呢？实际上，在村民一事一议制度的具体实践中，确实也存在因制度缺乏足够强制力作后盾，导致基层在开展一事一议筹资筹劳的过程中，出现了“搭便车”行为等集体行动的困境。众所周知，农村是一个熟人社会，这本来可以作为制约“搭便车”行为的一个地方性资源。然而，随着当前农村经济社会的日益开放，农村人口流动性加剧，个人在村庄中的行为预期明显缩短，少数村民的“搭便车”行为也越来越难以受到村内伦理规范和公共舆论的制约，这无疑给一事一议筹资筹劳带来了巨大的挑战。不过，从防止基层干部滥用手中权力向农民过度摊派、集资，从而无端加重农民负担的角度上说，国家对一事一议筹资筹劳进行严格的上限控制是非常有必要的，而且是非常有效的。

对于那些农民群众通过民主协商之后，绝大多数人已经同意的村内户外公共事务，少数人的不参与、不配合甚至拒绝出资出力，国家也仅仅是要求通过教育说服的方式，而不是诉诸强制性措施(48)危朝安主编：《村民一事一议筹资筹劳问答50题》，中国农业科技出版社，2007年版，第33-34页。。有学者指出，为了确保村民自治制度的有序运转，促进农村公共物品的有效供给，克服“搭便车”行为，有必要在少数服从多数的基本原则之下，赋予基层组织一定的强制力，而这种强制力本身也是以《村民委员会组织法》作为法律依据的(49)王振标：《论村内公共权力的强制性——从一事一议的制度困境谈起》，《中国农村观察》2018年第6期。。但笔者认为，在现代社会，即使是《村民委员会组织法》也应以不违背《宪法》为基本前提。对于少数人的“搭便车”行为，国家严禁使用强制力的规定虽然在一定程度上确实干涉了村民自治制度，但从保障私人财产和个人自由的角度上看，也是具有进步意义的。因为对于私人财产和个人自由，原则上不应纳入“少数服从多数”的原则中进行支配。我们不能以村民自治为由来决定任何人的婚姻和生死，同样也不能以村民自治为由来支配任何人私有财产、体力和时间等。在村民一事一议制度缺乏强制力的情况下，农民在进行自主决策的过程中，为了能够最终开展这项工作，便必须要尽可能地考虑、平衡和吸纳各种各样的异质性意见，并通过广泛地、创造性地开展群众工作，反复地走群众路线，以争取绝大多数人的支持和理解。

笔者认为，提高村民一事一议制度的吸引力和制度能力要跳出强制力不足的传统视角，转而在当前我国有大量的公共财政资源输入农村地区这个大的背景之下进行新的考虑。如果村级公益事业建设的融资来源仍是村民出资出力的话，那么赋予这个制度一定的强制力是有一定的必要性的(50)贺雪峰，罗兴佐：《论农村公共物品供给中的均衡》，《经济学家》2006年第1期。。然而，在目前村级公益事业建设的资金构成中，财政奖补在很多地区已经超过了筹资筹劳，也就是说，村级公益事业的资源来源逐渐从内生资源(体制外)向外来资源(体制内)转变。在这样的背景下，通过赋予这一制度以强制力，去筹集已经不是主要构成部分的内生资源，显然是弊大于利的。笔者认为，与之相应，更好的办法是要通过一定的体制机制创新，将这些自上而下的外来资源(公共财政)有效地转变成内生资源，从而引起农民群众对于村级公益事业建设的关注，调动他们的积极性(51)贺雪峰：《农民公共品需求偏好的表达与供给》，《学习月刊》2008年第15期。。

目前，全国有些地区已开始试验以人口和土地等为指标，从公共财政中固定提取一部分资源，并以“为民服务资金”(52)朱战辉：《从管理到服务:乡村治理转型实践与治理机制分析——以南京市“为民服务资金”为例》，《中共宁波市委党校学报》2018年第5期。“公共服务资金”(53)王海娟：《化解“最后一公里”难题的路径与机制——成都市农村公共品供给制度创新的实践与意义》，《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2016年第2期。的名义用于开展村级公益事业建设，同时配套进行组织上的创新，如成立村议事会、村监事会、乡贤理事会(54)孙敏：《乡贤理事会的组织特征及其治理机制——基于清远市农村乡贤理事会的考察》，《湖南农业大学学报》(社会科学版)2016年第6期。等。也就是说，此时村级公益事业的融资主要依靠公共财政，但决策却仍是村民自主。值得注意的是，公共财政的供给也不再是以项目制的形式进行竞争式的供给，而是普惠的，从而形成了稳定的村级公共财政。由于村委会并非一级政府，故而严格来说，只能算是准公共财政。为了与人民公社时期的“准公共财政”区别开来，可以称之为新的准公共财政。这有效破解了自农业税全面取消以后，村级组织缺乏与履行其基本职能相适应的经济基础的难题(55)马宝成：《税费改革、“一事一议”与村级治理的困境》，《中国行政管理》2003年第9期。。新准公共财政与旧的准公共财政有不同性质。旧的准公共财政来源于农业剩余，而新的准公共财政则来源于国家公共财政(基于现代工商业)。由此来看，这种建立在新的准公共财政基础上的村级公益事业建设模式是一种真正意义上的体制内民主式供给模式。由于它嵌套在了村民自治制度框架之中，故而也构成了一种有中国特色的村级公共品供给体制，应是未来的方向。

七、小结与政策建议

决策和融资是农村公共物品供给的两大支柱。本文基于国家与农民关系的视角，通过将决策方式分为民主式决策和集中式决策两种类型，将融资方式分为体制内融资和体制外融资两种类型，建构出了一个理解农村公共物品供给模式的基本框架，最终形成了农村公共物品供给的四种基本模式：体制内集中式供给模式、体制外集中式供给模式、体制外民主式供给模式和体制内民主式供给模式。通过分析和对照我国70年的农村——尤其是村内户外这个最能彰显国家与农民关系性质和特征的关键环节的公共物品供给模式的发展历程，笔者发现，自新中国成立以来，我国农村公共物品供给的模式发生了多次变化，出现了多轮的制度创新，目前又走到了一个发生新的制度变迁并面临新的制度选择的十字路口(56)范方志，汤玉刚：《农村公共品供给制度：公共财政还是公共选择？》，《复旦学报(社会科学版)》2007年第3期。。

从新中国成立后到改革开放以前的近30年时间里，是我国农村公益事业建设的第一阶段。在这个阶段，农村公共物品供给的基本模式是“体制内”集中式供给模式。当然，这里的体制指的是人民公社体制，属于一种准公共财政体制。这个体制的基本特征是“政社合一”，是在计划经济背景下的特殊组织。与之相应的是城市基层的单位体制，也是一种准公共财政体制，依靠这个体制由单位集中决策，构成了这一时期城市基层公共物品供给的基本模式。显然，在人民公社时期，农村公共物品供给的决策主体和融资主体是重叠的，决策的高度集中有利于减少与一家一户分散农民打交道的组织费用，降低决策成本；而准公共财政体制虽然不及公共财政体制稳定，但由于处在农民个人分配之前，从而具有相对的稳定性。因此，这一时期的农村公共物品供给模式具有较高的制度能力，并使我国农村生产生活条件和总体面貌发生了巨大的改变。然而，这种模式下农民个体高度依附于集体，农民个体的需求偏好在这种模式下难以得到有效表达，供给决定了需求，这就要求供给者必须具有高度的道德品质、思想觉悟、科学决策的能力、充分及时的信息，等等。显然，这是一种非常理想化的状况，故而也不可避免出现了一些无效工程。

改革开放以后，农村公共物品供给的制度环境发生了巨变，主要包括：计划经济被市场经济取代，以生产队为基本经营单位的农业集体经营体制被以农民家庭为基本经营单位的统分结合的双层经营体制取代，政社合一的人民公社体制被政社分离的“乡政村治”体制取代等。自此以后，经历了农村税费改革，直到最后取消农业税，这是我国农村公益事业建设的第二阶段。在这个阶段，我国农村公共物品供给的基本模式变成了体制外集中式供给模式。具体而言，决策权仍然集中在基层组织，而融资则主要依靠农民，属于农业税外负担，包括乡统筹、村提留和两工，主要是由基层组织在征收农业税的同时进行征缴，在确保完成国家农业税任务之后，作为农村公共物品供给的主要筹资渠道。由于这种模式具有典型的强制供给和强制消费的基本特征，农民的需求偏好仍然难以有效表达出来，从而造成了农村公共物品供给过度和供给不足并存，资源错配的现象十分严重。其中，对来自乡村以上的政府和部门通过行政指令和压力型体制机制向基层下达的各种达标任务，农民和基层组织都缺乏讨价还价的能力。而对于那些主要由基层组织决策的公共事务，则由于需要向农民额外筹资筹劳，而农民则可以在基层组织征缴农业税费和其他资源的过程中，向基层组织表达自身的意见、建议、不满和需求偏好，客观上形成了一定程度的供需衔接和制衡的机制，使得这一时期的基层内部公共事务总体上具有较好的成效。但由于此时来自乡村以外的行政指令性任务过于密集和沉重，严重挤占了乡村内部事务的空间。过度供给显然会无端加重农民负担，而供给不足则导致农民的生产生活状况难以得到改善，甚至反而更加恶化。更严重的是，这些不良现象还会导致基层干群关系的恶化。

到了农村税费改革时期，中央政府以行政村作为边界，对农村公益事业建设的权责在国家与农民间进行了重新分配。其中，乡内村外的公共物品被认为是地方性的公共产品，由政府承担供给责任，并主要采取体制内集中式的供给模式；而村内户外的农村公共物品则被认为是社区内的公共物品，即准公共产品，由农民承担主要的融资责任。不过，与农村税费改革以前主要是由基层政府自上而下集中式地做出决策的模式不同，国家赋予了农民对村级公益事业建设的决策权。作为村提留和两工制度的替代性制度安排，村民一事一议筹资筹劳制度登上了历史舞台。等到农业税被全面取消后，村民一事一议制度彻底取代村提留和两工，成为了农村(主要是村级)公共物品供给的基本制度。自此以后，我国村级公益事业建设进入了第三阶段。在这个阶段，我国村级公共物品供给的基本模式是体制外民主式供给模式。由农民自主协商进行民主式决策的方式进一步畅通了村级公益事业建设的供需衔接机制，能够比较有效地确保农民需求偏好的表达；但体制外融资却由于村民一事一议筹资筹劳制度时间缺乏强制力作后盾，从而难以克服以“搭便车”行为为主要表现形式的农民集体行动困境。“事难议、议难决、决难行”，严重制约了村民一事一议制度的开展，进而也影响到了村级公益事业的发展状况和农村生产生活的基本秩序。为此，国家出台村级公益事业一事一议财政奖补政策，试图通过财政奖补的杠杆作用，引导和激励农民参与村级公益事业建设的积极性。实践证明，财政奖补制度十分有效地调动了农民开展一事一议筹资筹劳工作的积极性，村级公益事业得到了快速发展。由此形成了我国村级公共物品供给的决策主要由农民按照村民自治的原则自主协商的民主式决策，而融资则经历了从“筹资筹劳(无财政奖补)”到“以筹资筹劳为主、财政奖补为辅”再到“财政奖补和筹资筹劳并重”的多元化融资模式转变。也正是在这个时候，随着国家进一步加大了对农村地区的公共财政转移支付力度，尤其是通过各个职能部门、主要以项目制的方式，在农村地区开展了大量的基础设施和公共服务项目。自此，村级公益事业建设出现了村民一事一议制度和项目制两种供给模式并存的新现象。

目前，村级公益事业建设的体制机制面临新的道路选择。究竟是取消村民一事一议制度，彻底推行项目制？还是改革项目制，完善村民一事一议制度？学界和政策部门讨论热烈(57)彭长生：《“一事一议”将何去何从：后农业税时代村级公共品供给的制度变迁与机制创新》，《农村经济》2011年第10期。。笔者认为，从决策和融资这两个角度来看，项目制属于典型的体制内集中式供给模式，主要是由公共财政体制承担融资责任，而决策权则高度集中在政府和部门。项目制的优点是筹资的稳定性较高，并且决策的专业性和正式化程度也较高，比较适合标准化程度较高、需求的同质化程度高、覆盖范围较广、资金量较大的大型和中型公益事业和基础设施建设。而项目制的缺点则主要表现在农民缺乏有效地表达自身需求偏好的空间和条件，并且由于项目制的灵活性严重不足，使得其在面对小型和微型公共物品供给之时，显得十分笨重和低效。

与项目制不同，村民一事一议制度历来都被视为农村基层民主制度体系的一个重要组成部分，是落实民主决策、民主管理和民主监督的重要制度平台。因此，民主式决策构成了村民一事一议制度最为鲜明的特色。民主式决策让村级公益事业的需求者和供给者合二为一，最大程度地克服了公共物品供给中的信息不对称问题，从制度上充分保障了农民的需求偏好，这是村一事一议制度最大的优点。而在融资方面，在没有一事一议财政奖补之前，这是一种典型的体制外筹资模式；与体制内筹资相比，这种筹资模式的稳定性较差，融资能力不高，并且在缺乏强制性地执行公共决议的背景下，难以克服“搭便车”等机会主义行为，故而此时全国村级公益事业都陷入了集体行动的困境。不过，随着一事一议财政奖补制度的开展，农村公共物品供给的融资结构更加多元，筹资筹劳和财政奖补共同发力，形成了国家与农民合作、共同建设村级公益事业的新模式。显然，这是一种过渡性的融资方式，其过渡的大体方向基本是从体制外融资向体制内融资转变。但转变的结果，到底是体制内民主式供给模式，还是体制内集中式供给模式，目前还没有明确的答案。其中，体制内民主式供给模式，因为坚持了村民自治的基本原则，故而从本质上说是对村民一事一议制度的完善；而体制内集中式供给模式，从本质上说就是项目制了。

学术研究和实践都证明：项目制并不适合村内户外的小型和微型公益事业建设。因为这些公共事务具有高度的不确定性、不规则性，并且细小琐碎、农民需求偏好的差异性极大。在项目制供给的模式下，从理论上说，供给和需求的衔接机制不畅具有结构性和必然性，因为其本质上是高度分散的需求方(小农)与高度组织化的供给方(政府部门和专家等)之间的不匹配(58)郑风田，董筱丹，温铁军：《农村基础设施投资体制改革的“双重两难”》，《贵州社会科学》2010年第7期。；而从实践上说，进村以后的公共项目，往往难以获得农民的积极配合，甚至还可能形成“分利秩序”(59)贺雪峰：《小农立场》，中国政法大学出版社，2013年，第213-216页。，招致各种各样有理无理的阻拦，财政资源的利用效率十分低下。而完善了的村民一事一议制度，亦即真正意义上的体制内民主式供给模式作为我国村级公益事业建设的主要制度，则可以较好地避免项目实施过程中出现的问题和困境。

体制内民主式供给模式的最大优势在于为发挥“民主的民生绩效”提供现实的制度平台。民主可以提高资源的利用效率，动员更多的人力和物力参与进来，从而改善民生，提高社会福利，这个观点在学术界已经是个共识。更重要的是，对于村内户外这些小型和微型的公益事业，从克服信息不对称的角度上说，作为需求方的农民最知道自己需要什么，而由他们自己做出供给决策，将能够最大程度地克服信息不对称问题，从而提高公共资源的利用效率。实际上，这些公共事务并非诸如举办奥运会、发射卫星、修建高铁等个体很难直接参与其中的“国家大事”，均属于发生在他们身边并与其利益紧密相关的鸡毛蒜皮的“小事”。按照潘维的说法，虽然这些“小事”对于国家来说属于“小事”，但对于农民而言，却属于“大事”；而由于这是农民的“大事”，故而这些“小事”同时也是关系到民心向背的大事，需要引起高度重视(60)潘维：《信仰人民：中国共产党与中国政治传统》，中国人民大学出版社，2017年，第151-160页。。如果连这些农民有能力做主的“小事”农民自己都不能做主，那么即使这些事务被包办得再好，也将很难获得农民的认可，同时也难以发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，并且也与调动和激发亿万农民的积极性、主动性和创造性，激活内生动力，以形成巨大的发展动能的要求背道而驰。除此之外，由于村内户外的公益事业原本就是村务的主体内容，故而若将村内户外的公益事业交给村民一事一议制度，则对于落实村民自治制度、夯实农村基层民主等也具有重要的意义(61)杨弘，郭雨佳：《农村基层协商民主制度化发展的困境与对策——以农村一事一议制度完善为视角》，《政治学研究》2015年第6期。。由此来看，健全体制内民主式供给模式，应是接下来我国村级公共物品供给制度变革的方向。