新型冠状病毒肺炎疫情下我国医疗器械应急审批情况分析

韩 丹，储文功，任 磊，章逸倩，舒丽芯

（海军军医大学药学院军队药材供应管理教研室，上海 200433）

0 引言

随着医药产业和经济社会的不断发展，我国从无到有逐步构建了防控医疗器械的监督管理体系，建立了应急审批制度，以保障突发公共卫生事件下医疗器械的及时性。2020年1月20日，国家卫生健康委员会发布公告，将新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病中，并参照甲类传染病进行管理[1]。新冠肺炎疫情发生后，保障疫情防控急需医疗器械的供应和上市成为重中之重。为及时满足疫情防控工作需要，国家药品监督管理局及各省级药品监督管理局迅速启动医疗器械应急审批程序，开辟应急审批绿色通道，鼓励医疗器械生产企业紧急安排相关产品的生产并扩大产能。目前，应急审批程序在抗击新冠肺炎疫情中发挥了积极作用，但也暴露出一些问题和不足。现结合新冠肺炎疫情期间国家及各省发布的医疗器械应急审批相关政策文件[1-7]，分析新冠肺炎疫情所需重点医疗器械应急审批的实践运行情况，提出完善我国医疗器械应急审批制度的建议。

1 应急审批概述

1.1 背景

2003年严重急性呼吸综合征（severe acute respiratory syndromes，SARS）疫情暴发时，我国建立了所需医疗器械的快速审批通道[8]。2009年甲型H1N1流感流行期间，我国制定了保障疫情防治急需的防控医疗器械快速上市的应急预案。同年，国家食品药品监督管理局出台了《医疗器械应急审批程序》[8]（以下简称《应急审批程序》），这是国内医疗器械领域中首次提及“应急审批”的文件，是我国医疗器械应急审批的主要依据。此后，应急审批程序在H7N9禽流感、登革热疫情暴发期间均有应用，发挥了重要作用，如2014年埃博拉疫情防控中国家启动了应急审批程序，快速批准了5个埃博拉病毒检测试剂产品[9]。2020年1月25日，国家药品监督管理局发布了《进一步部署落实新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作》，要求对新冠肺炎疫情防控所需医疗器械实行应急审批，确保以最快的速度投入使用[3]。

1.2 应急审批程序

按照《应急审批程序》，第一类医疗器械实行应急备案制，向所在地市级药品监督管理局申报。第二类医疗器械向医疗器械生产企业所在地省级药品监督管理局申报，以各省发布的应急审批文件为准。浙江省医疗器械应急审批流程如图1所示。第三类医疗器械的应急审批需向国家药品监督管理局申报，审批流程如图2所示。

图1 浙江省药品监督管理局第二类医疗器械应急审批流程图

1.3 应急审批与常规审批的流程对比

以新型冠状病毒检测试剂的应急审批为例，医疗器械应急审批和常规审批的流程对比见表1。由表1可以看出，与常规审批的流程相比，应急审批的流程并没有减少，而是采取了一系列措施有效缩短了注册时长。

图2 国家药品监督管理局第三类医疗器械应急审批流程图

表1 应急审批与常规审批的流程对比（以新型冠状病毒检测试剂为例）

2 应急审批情况

2.1 各省市应急审批情况

为保障应急医疗器械的及时供应，各省市药品监督管理局相继制定并发布了相应的医疗器械应急审批程序。但在应急审批的适用范围、申报资料、注册证的延续等方面，各省市有所不同。

2.1.1 适用范围

目前，大部分省市应急审批的产品主要集中于医用口罩、医用防护服等。北京市、山西省、甘肃省、天津市等省市的医疗器械应急审批范围中还包括红外体温计、呼吸机等仪器类医疗器械；上海市、江西省等省市通过公布新冠肺炎疫情防控急需医疗器械目录或品种清单的方式确定可用于应急审批的医疗器械范围，且该目录或清单可随新冠肺炎疫情防控需要的变化而更新[4-5]。浙江省的应急审批规定中指出，对于不在规定范围内但申请人认为属于防控疫情所需应予应急审批的医疗器械也可按应急审批程序申请[6]。

2.1.2 申报资料

在应急审批申报资料方面，各省市均采取了容缺受理。一般情况下，医疗器械安全有效基本要求清单、临床评价资料和产品风险分析资料这3份资料可以不用提交，其余资料因省市不同而有所差异。例如江苏省要求提交注册质量管理体系核查申请表。

2.1.3 注册证的延续

《应急审批程序》未明确规定核发的注册证的有效期时限。由于应急审批的特殊性，通过应急审批获批的医疗器械注册证有效期通常是3个月、6个月或1 a。注册证到期后，续证方式主要有延续注册和重新注册2种方式，部分省市原则上会给予优先审评审批。部分省市关于应急审批产品注册证延续的说明见表2。

表2 部分省市关于应急审批产品注册证延续的说明

2.2 重点医疗物资应急审批情况

我国发布的《政府兜底采购收储的产品目录（第一批）》中所列新冠肺炎疫情防控重点医疗物资包括医用口罩、医用防护服、新型冠状病毒核酸检测试剂等，鼓励企业扩大重点医疗防护物资生产供应，增加产量，尽快实现满负荷复工复产[7]。

2.2.1 医用口罩

医用口罩按照防护等级依次递增分为一次性使用医用口罩、医用外科口罩和医用防护口罩，包括无菌型与非无菌型2种，均为第二类医疗器械。国家药品监督管理局对于转产医用口罩的企业，简化了生产资质的审批程序，合并了产品注册证和生产许可证的检查流程，启动了加急检验检测程序；同时也认可企业的部分自检报告，对符合许可条件的企业经现场确认后，立即办理产品注册。许多非医用口罩生产企业在地方政府的支持帮助下迅速转产，例如一些汽车制造商及纺织服装类企业等纷纷转产生产口罩。

根据国家药品监督管理局数据，截止到2020年4月20日，全国共有一次性使用医用口罩注册证1 210个，应急审批877个；医用外科口罩注册证843个，应急审批670个；医用防护口罩注册证197个，应急审批128个[10]，如图3所示。工业和信息化部数据显示，2020年1月底，我国医用防护口罩日产能仅约11万只；截至2020年4月5日，医用防护口罩最大日产能超过340万只[11]。全国除西藏自治区外，其余省市均有新的医用口罩生产线投入生产，医用口罩产能已基本满足国内需求。

图3 疫情期间重点医疗物资应急审批情况（截至2020年4月20日）

2.2.2 医用防护服

医用防护服是一线医务人员上战场的“盔甲”。国家药品监督管理局对有能力转产医用防护服的企业实行“一对一”服务，符合条件的立即同步办理产品注册证和生产许可证，同时还制定了医用防护服辐照灭菌应急规范，指导企业在应急条件下采用辐照灭菌作为环氧乙烷灭菌的替代方法，将灭菌时间由7～14 d缩短至1～2 d[12]。根据国家药品监督管理局数据，截止到2020年4月20日，全国共有医用防护服注册证356个，其中应急审批310个[10]。工业和信息化部数据显示，2020年1月底，我国医用防护服的日产量不到1万套，生产企业不到20家；截至2020年4月5日，医用防护服日产能已达到150万件以上[11]。从供需情况看，医用防护服产能已基本满足国内需求。

2.2.3 新型冠状病毒核酸检测试剂

重大传染病疫情防控的第一步是早诊断，新型冠状病毒检测试剂需求最紧迫。针对新冠肺炎疫情防控所需，国家药品监督管理局组织相关专家开展检测试剂标准品论证研究，2 d形成了注册检验操作技术指南，4 d完成了标准品的标定、制备和分装，并快速制定了新型冠状病毒检测试剂注册技术审评要点，明确了应急审批产品筛选原则，对进入应急审批通道的企业进行精准指导，全力以赴加快相关产品的审批上市速度，确保及早、充分筛查新冠肺炎患者[13]。截止到2020年4月20日，国家药品监督管理局按照医疗器械应急审批程序共批准30个新型冠状病毒检测试剂，其中核酸类检测试剂19个、抗体类检测试剂11个，日产能已达902.5万人份[14]。根据报道，某企业研发的新型冠状病毒检测试剂于2020年1月22日进入国家药品监督管理局应急审批通道，于1月26日正式获准上市，用时仅4 d[15]。

3 讨论

在新冠肺炎疫情中，应急审批有效保障了所需医疗器械的审批需求，但也暴露出应对新冠肺炎疫情工作中的一些问题和不足。

3.1 完善和细化《应急审批程序》，提高可操作性

我国现有《应急审批程序》于2009年开始实施，已逾10 a，内容概括性强，而国家关于医疗器械审评审批事权等内容已在2014年做了改革调整[16]，但《应急审批程序》尚未按照新规定进行修订，在产品审批事权、审批要求等方面仍然滞后，且仅对产品上市前的审批方面进行了规定，对上市后的监管没有进行特别规定。

为更好地发挥《应急审批程序》的效能，需要在法律法规层面对《应急审批程序》予以完善和细化，提高可操作性。《医疗器械监督管理条例》及其配套规章在新一轮修订时，应在法规层面对《应急审批程序》予以确认，对其适用范围、申报资料、技术审评标准、临床试验要求、批准后的追踪监管、撤市机制等做出详细的规定，同时还应制定应急审批规范性文件或指导原则以规范或指导审批行为。可在权衡风险与收益的基础上，适当扩大医疗器械应急审批的适用范围，如将应急审批扩大到医疗器械全生命周期的监管中。

3.2 加强上市后的追踪监管，保障应急审批产品安全有效

疫情防控所需医疗器械的质量安全关系到医务工作人员和患者的身体健康和生命安全。疫情防控医疗器械多为中高风险的二类和三类医疗器械，随着应急审批产品的增加，如何在兼顾速度的同时确保产品安全性、有效性和质量可控性，平衡日常救治工作和临床试验工作，是应急审批后续需要解决的重要问题。

医疗器械上市后的追踪监管与应急审批同样重要。当应急审批产品的安全性和有效性无法完全通过注册审批程序验证时，需要及时加强应急审批产品的上市后监管。一是建立安全性、有效性的动态评估机制，跟踪产品使用效果，分阶段动态评估；二是建立撤市机制，通过上市后医疗器械不良事件或损害事件监测发现不能达到目的或不能改善效果的产品及时退出市场；三是加强对应急审批产品生产企业的监督检查，落实企业的主体责任，严格按照产品技术要求组织生产，保证质量管理体系有效运行[17]。

3.3 统筹规划审评审批能力建设，加强机构和人员配置

高素质的审评人才队伍是提升医疗器械应急审批质量和效率的关键。目前，全国具备资质的专职审评人员相对较少，省级医疗器械审评审批能力难以满足突发疫情应急审批需求。例如江西省药品审评审批中心编制较少，人员严重短缺，且审评队伍中医疗器械高风险产品、创新产品审评人才严重紧缺[18]。

应推动审评审批人才队伍建设，科学研究省级审评审批中心人员和专业配置标准，补充医疗器械紧缺专业审评人才，强化与科研机构的合作及国际交流，努力打造一支与国际接轨、适合我国医药产业创新发展的审评审批人才队伍。同时，可以常设应对突发公共卫生事件的应急医疗器械工作组，由医疗器械专家、审评专家和卫生政策专家等人员组成。但相关人员必须提前经过培训，以保证在突发公共卫生事件时，可根据分工立即、有序地开展技术审评工作。

3.4 信息公开透明，及时回应社会关切

及时、准确的应急审批信息公开对于全民心理健康、提升公众疫情防控意识具有重要作用。由于医疗器械的专业性特征，非专业人士无法较快获得准确的官方信息。我国目前没有便于普通公众查询的应急审评情况公开平台，相关注册流程、结果信息不易获得。信息公开透明有利于推进应急审批的实施，有关部门可以考虑开设专门的公开渠道，全面公开应急审批的技术审评、产品检验和现场检查标准与相关技术要求，公开受理和审批的相关信息，主动回应社会关注热点问题，引导申请人有序研发[19]。

4 结语

新冠肺炎疫情发生以来，药品监督管理局努力发挥国家新冠肺炎药品医疗器械应急平台作用，加快医疗器械应急审评审批，为做好疫情防控工作提供保障。《应急审批程序》是特殊时期的特殊政策，在已有数据研究能够保证医疗器械基本安全有效性的前提下，可缩短注册周期，以迅速满足疫情的防控需要。事实证明，在疫情防控的关键时刻，《应急审批程序》有效保障了疫情防控急需医疗器械的高效审批，但也暴露出我国在重大疫情防控体制、机制方面存在的短板和不足，这对药品监督管理局应急审批、检验检测、信息化水平等提出了更高要求。目前，国内新冠肺炎疫情已得到明显控制，生产生活秩序基本恢复，但是新冠肺炎疫情在全球出现大流行，防控形势依然严峻复杂。因此，必须及时总结新冠肺炎疫情防控经验，结合法律法规修订《应急审批程序》，完善医疗器械应急审评审批机制，以提升应对重大突发公共卫生事件的医疗器械应急审批能力及水平。