乡村民宿政府监管的法治路径

曾志华

（衡阳师范学院法学院， 湖南衡阳421002）

乡村民宿作为共享经济发展中的新生事物，近年来已经逐渐成为乡村旅游发展的重要内容。国家信息中心分享经济研究中心发布的《中国共享住宿发展报告2019》 显示，2018 年我国共享住宿市场交易额约165 亿元、房客数约为7 945 万人、主要的共享住宿平台房源量约350 万个；预计2020 年，我国乡村民宿消费将达363 亿元，年均增长16%，远高于同期国内旅游消费年均8%的预计增速[1]。乡村民宿的高速发展态势，与政府监管力度存在明显的不对称性。相比传统旅馆业，受乡村民宿经营模式差异的影响，原旅馆业的法律规范以及行业标准对乡村民宿不完全适用，政府无法依照原来对旅馆业的监管制度来对乡村民宿进行统一的规范管理。这也导致目前存在比例极高的不符合规范的乡村民宿场所，这些住所只是将自有住宅通过网络平台等经营方式提供给游客住宿。此种经营模式不仅冲击了传统旅馆业以及房屋租赁市场，而且存在是否符合公共安全、卫生安全、消防安全等标准，是否为预防犯罪采取了相应的管理措施，是否对周边居民的生活造成困扰，以及当交易双方发生争议时责任承担等法律问题。根据笔者在北大法宝等法律法规数据库的检索，目前仅有极少数地方就乡村民宿管理问题进行了地方立法。因此，本文将着重从国内仅有的几个涉乡村民宿的法律法规出发，探讨当前我国立法规范乡村民宿的基本情况以及乡村民宿的风险隐患及成因，在此基础上提出规范乡村民宿的法治化路径，以供我国有关部门参考。

一、风险隐患：乡村民宿政府规制的现实需求

（一） 乡村民宿的规范定义

尽管乡村民宿发展迅猛，但是关于 “乡村民宿”的概念并无统一的界定。目前国内关于乡村民宿的规范界定主要有国家旅游局（现为文化和旅游部）发布的《旅游民宿基本要求与评价》、大理市人民政府制定的《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》、上海市旅游局和农发委下发的《关于促进本市乡村民宿发展的指导意见》、海南省人民政府的《关于促进乡村民宿发展的指导意见》、南京市人民政府办公厅印发的《关于促进乡村民宿业规范发展实施办法的通知》。以上规范性文件对乡村民宿内涵的界定（具体见表1），主要有以下共性：第一，地理位置位于乡（农） 村；第二，利用当地闲置资源；第三，经营范围包括住宿、餐饮、农副产品展销等；第四，消费者可以借此更好地认识当地的自然人文景观，体验当地的风俗文化。乡村民宿一方面满足了当代旅游市场的新需求，另一方面通过利用大量被闲置的农房、农地促进乡村经济发展，从而传承乡村文化、延续乡村生活。因此，民宿对于一个乡村来说，不仅仅是为游客提供住宿、餐饮的地方，从某种意义上讲，更是一座文化的桥梁，让更多的人更好地了解当地的风俗文化。

表1 乡村民宿内涵的规范界定

（二） 监管必要性：乡村民宿风险隐患的主要表现

市场失灵是政府规制产生的直接原因[2]。乡村民宿作为伴随共享经济发展的新生事物，它在诞生和快速发展的过程中逐步折射出市场失灵，导致客观上要求政府必须将乡村民宿纳入规制范围，以实现资源的更有效配置和社会福利的改进。随着2017 年国家旅游局《旅游民宿基本要求与评价》 的颁布，民宿行业的发展逐渐向标准化转变，但是目前乡村民宿大多数都不符合当地法令的规范，多未获得相关许可，在服务保障、卫生安全、消防安全以及人身财产安全等方面普遍存在风险隐患。这主要体现在：

一是乡村民宿住房本身存在先天性的安全隐患。在我国，民宿尤其是乡村民宿大部分是由当地农户利用自家的具有一定地方特色的年代久远的土木结构的住房来经营的。这些建筑大都设施简陋，而民宿经营者为了利益最大化，很少为了安全因素进行改造扩建。二是乡村民宿存在极大的消防安全隐患。很多乡村民宿在建筑内部和周边私接电源、乱拉电线、不规范地增加大功率电器设备，同时为了尽可能地扩大经营，消防通道狭窄有些甚至没有消防通道，更遑论配备专业的消防器材，比如监控设备和报警装置等设施，导致其存在重大的消防安全隐患。三是乡村民宿入住手续过于简单。很多时候不需要身份证登记就可以入住，更不用说类似酒店行业所具备的相应的核查程序，这就导致大量的乡村民宿住宿不用身份证登记，或者进行了身份证登记，实际入住情况和登记情况也不一致，由此导致社会治安风险隐患骤增。四是消费者权益难以得到保障。乡村民宿作为一种新的经济形态，良莠不齐。依据消费者在各大民宿网络平台上的反馈来看，差评多集中于图片与实物不符、商家虚假宣传、卫生状况非常差、消防设施缺位等方面，这些无不对消费者的人身财产安全造成极大的威胁。在实务运作中，面对国内迅猛发展的乡村民宿连带产生的消费纠纷，消费者权益很难得到保障，很多时候消费者只能自求多福。

二、监管难题：乡村民宿风险隐患的防范困境

乡村民宿作为乡村旅游发展中的一种新业态，它与其他共享经济新业态一样存在用老办法管理新事物的问题，行业监管模式亟待创新，以适应乡村民宿新业态的特点与发展要求。追根溯源，当前乡村民宿政府监管不到位的原因，主要包括以下几个方面：

（一） 系统化、高层级监管立法规范缺位

目前乡村民宿监管缺乏相应的较高级别的法律法规支持，关于乡村民宿的监管大都出现在政府文件中，并没有专门的针对性立法，地方立法也只有零星几个，无法形成体系。

在中央立法层面，目前只有国务院批准的《旅馆业治安管理办法》 第二条和第三条，给出了乡村民宿作为接待旅客住宿的场所需遵循的规定，同时其房屋建筑、消防设备、出入口和通道等还必须符合《中华人民共和国消防法》 的有关规定，并且要具备必要的防盗设施。2017 年国家旅游局发布的《旅游民宿基本要求与评价》 是针对民宿这一新业态的行业标准，其要求民宿经营者符合十二项基本要求，并对民宿的安全管理、环境和设施以及卫生和服务做了具体规定。但是文件仅对该行业提出技术要求，并未涵盖执行机构、执行程序、法律后果以及救济措施等，这就使得《旅游民宿基本要求与评价》 对于民宿的监管缺乏强制性。除此之外，诸如《中华人民共和国治安管理处罚法》 《租赁房屋治安管理规定》 《中华人民共和国食品安全法》 《食品安全法实施条例》 《餐饮服务食品安全监督管理办法》 等法律、行政法规，均只属于间接规范。

在地方立法层面，仅有个别省份或者城市就乡村民宿问题进行了地方立法。根据笔者的检索，当前我国各地出台的专门针对乡村民宿的地方立法仅有2018 年云南大理市制定的《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》 和2019 年广东省制定的《广东省民宿管理暂行办法》 以及17 个地方规范性文件。从整体上看，既有的这些法律规范并不能够完全适应对乡村民宿业的监管。而乡村民宿自身发展的特点和迅猛趋势又使得对该行业的监管极其重要，如何制定与之相适应的配套的、统一的法律规范体系，使得对乡村民宿的监管有法可依，从而保障乡村民宿安全和可持续发展就显得尤为重要。

（二） 市场准入条件和手续烦琐导致经营者规避登记直接经营

市场准入机制欠科学，是引发政府对乡村民宿监管不力的重要外部原因。乡村民宿作为乡村旅游开发的衍生产品，在对其进行性质归类时，多数意见认为其属于广义旅馆业范畴。因此，从事乡村民宿经营活动，应当依法办理商事登记手续，并且民宿本身的选址、建筑等还需要符合一定的要求。对此，各地方因为国家尚未制定统一的准入条件和程序，所以尝试设置了地方标准。根据笔者的调查研究，各地方对于乡村民宿的准入条件虽然相较于城市旅店、宾馆等有些宽松，但在设置思路与宾馆等并无本质差异。本来发展乡村民宿主要是为了盘活乡村闲置资源，推动乡村振兴，但程序设置的复杂性和高标准性，显然与乡村民宿及其经营者的实际情况不相协调。以上海市人民政府办公厅转发市旅游局、市农委《关于促进本市乡村民宿发展的指导意见》 的规定（见表2） 为例，对于经营者而言，如果想经营乡村民宿，申办流程并不简单，耗时长，而且成本也不低。申请经营乡村民宿，首先要提出申请，并先到其所在村里签署意见，随后由乡镇进行实地查看，接着再由县市组织相关小组实地核验等，最后，还要申办公安、消防、食药监、工商、税务等相关职能部门的证照，要获得这些许可证照需要配备相应的硬件设施。而在现阶段的众多乡村民宿中，大多是依托原有闲置建筑物改造而来，这些民宿原有的设计和布局并不符合民宿租赁所需要达到的房屋质量安全标准，也缺乏所需的排污纳管、污水处理等配套设施。此时，要想申办成功就必须承担高额的改造和建设成本。为降低成本，很多乡村民宿经营者会选择不办理相关手续，直接经营，这给乡村民宿业的规范监管带来了较大的困难，也不利于行业的长期有序发展。

表2 上海市《关于促进本市乡村民宿发展的指导意见》 设定的乡村民宿经营条件

（三） 条块式监管模式难以形成监管合力

当前我国政府对乡村民宿的监管并不严格，多数采取条块分割的多头监管模式。例如， 《广东省民宿管理暂行办法》 第四条规定，旅游、治安、消防、市场监督、城乡建设、规划、卫生行政、生态环境等主管部门在各自的职责范围内负责民宿经营的监管工作。 《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》 第六条规定，市旅游、市场监管、规划、国土、住建、环保、卫计、公安、税务、商务等相关部门应当按照职责分工，做好乡村民宿客栈的监督管理和服务指导。从以上地方立法实行的条块监管模式来看，它们至少存在以下弊端：

第一，主导性监管主体缺失或者不明确。从行政监管的便利性、实效性角度看，对被监管对象或事项划定明确的主导性监管部门，对于防止部门执法推诿等具有非常重要的现实作用。然而纵观当前各地有关乡村民宿监管主体的规定，他们多数采取“九龙治水” 的分割式监管模式，且未明确负主导监管责任的具体部门，这是当前乡村民宿政府监管不力的重要原因。第二，各监管部门之间缺乏有效的联动机制。虽然有关地方立法或文件对乡村民宿的监管部门进行了列举规定，但各部门之间通常为平级，没有隶属关系，加上各立法文件对部门职责的表述多为 “依照职责分工” 做好监督管理和服务指导工作的概括式表述，使得在实践中即便地方政府规定了乡村民宿监督管理办公室等议事协调机构，也无法对民宿的监督管理形成有效的联动机制，最终导致谁都能管而谁都没有管的尴尬局面。第三，监督职责不明确、不统一导致乡村民宿监管多处于被动监管的处境。在现实中，经营乡村民宿的经营者多数文化层次不高，法律意识比较匮乏，大部分经营者因为法律对乡村民宿经营的准入条件、房屋产权及安全性能等规定不明确，外加各部门对乡村民宿监管部门职责的认识不一致，导致乡村民宿经营者通常很少履行事前的审批手续即开展营业活动，等到出现相关投诉、举报或安全问题时，才被纳入监管部门的视野。有时即便纳入监管部门的视野，也还存在部门间的相互推诿。这不仅严重影响了乡村民宿行业的有序发展，同时也阻碍了政府管理工作的顺利开展。

（四） 违法成本低廉导致政府监管成效虚化

从各地出台的乡村民宿规范文件来看，虽然也有不少规定了乡村民宿违法经营者的法律责任，但总体来说，一方面，相关法律责任的设置强度普遍较低，难以形成有效的威慑力。以经济发达省份广东省为例， 《广东省民宿管理暂行办法》 对民宿违法经营者（自然人） 违法行为的最大处罚幅度也只是1 000 元以下。这相对于民宿经营者获得的经济利益显然是不相协调的。另一方面，如前文所述，因乡村民宿准入程序烦琐，不少乡村民宿经营者根本没有进行准入登记即实施经营，这给政府事中、事后监管造成了很大的困难。此后，即便经营活动因侵犯了旅客以及相邻权人的合法权益，进而遭到他们的投诉举报，这时政府有关部门的处置也多是集中在对纠纷的调处。对于经营者的违法行为，即便附带进行了处理，但由于违法成本过低和缺乏长效性的监管机制，处理过后，这些违法经营者又可以重操旧业。所以，在某种程度上可以说，违法成本的低廉加剧了乡村民宿市场的乱象。

（五） 政府有限监管力量难以覆盖分散性布局的乡村民宿

农村地区的广袤，导致乡村民宿具有分散性、远离城镇的特点。对于基层政府及有关部门而言，其本身的执法力量就是有限的。所以，一方面政府有限的监管力量本身就难以有效深入到农村地区，很难形成对乡村民宿的实际管控；另一方面，乡村民宿作为搞活乡村经济的新业态和重要载体，其健康、可持续发展既离不开政府监管，也离不开政府的积极引导，以及政府与相关行业协会、村民自治组织等的协作。其他行业的相关经验表明，行业协会在提供政府决策咨询、服务行业发展、推进行业自律、维护合法权益等诸多方面发挥着重要作用[3]。目前，我国乡村民宿行业发展时间不长，相关治理机制尚不健全。在此背景下，大力研究和有效发挥行业协会、村民自治组织在乡村民宿行业发展中的作用，并将其与政府监管形成合力，是未来促进乡村民宿有序发展的重要路径。

三、强政府监管：乡村民宿规范发展的路径选择

（一） 健全乡村民宿监管法律体系

当下，仅有的一部统一性标准《旅游民宿基本要求与评价》，其 “不论是在权威性还是在完整性都存在着一定的缺陷，不具备强制性”[3]，且可操作性较弱。虽然有地方政府已经结合自身所在区域乡村民宿业发展的特色制定了相应的地方规范，但地方局限性强，且数量极少。为保障乡村民宿行业健康发展，亟待建立全国统一的法律法规，明确乡村民宿的性质，让其不再徘徊于旅馆业和短期房屋租赁之间。同时，需要完善地方立法，结合乡村民宿的特点，制定出适应本区域乡村民宿市场发展的管理办法，真正解决乡村民宿管理中无法可依的问题。

（二） 以备案制为基础规范乡村民宿准入机制

科学设置乡村民宿准入程序标准和机制，是实现乡村民宿健康、可持续发展的前提。长期以来，乡村民宿被视为是广义上的旅馆业，在准入条件和方式上，多数观点认为乡村民宿也应当采取许可制准入形式。但事实证明，乡村民宿具有自身的特殊性，一方面民宿的建筑结构等与城市宾馆、旅社等有很大区别，另一方面，乡村民宿的经营者多为农民，文化程度普遍不高，要求其履行烦琐的申请手续很不现实。考虑到加强对乡村民宿的监管主要是为了保证民宿消费者的人身和财产安全，定位好乡村民宿的这一主要政府监管目标后，笔者认为乡村民宿开业经营，其实只需采取备案登记方式即可。因为，通过备案，政府监管部门不仅可以直接掌握区域范围内乡村民宿的具体数量和位置，进而为事中、事后的精确监管做准备，而且不会给乡村民宿经营者带来不必要的负担。

在明确对乡村民宿经营实行备案制后，我们需要重点解决以下两个准入机制问题：第一，向谁备案的问题。笔者认为乡村民宿主要是因乡村开发旅游而兴起，所以作为乡村旅游的衍生项目，宜由民宿业主或经营者向旅游行政主管部门申请备案。旅游行政主管部门获得备案信息后，应当向其他有关主管部门共享相关备案信息。第二，备案与乡村民宿开办条件的关系问题。在逻辑上，备案与要求乡村民宿开办必须具备的条件并行不悖。从市场准入角度来说，乡村民宿不需要以获得行政机关行政许可为前提，但这并不意味着任何乡村民宿都可以直接投入市场进行经营。合法的乡村民宿，至少应当满足法律规定的最低兴办要求，比如，保证住宿条件的安全性、住宿垃圾处理的环保性等。对此，笔者建议可以由国家制定一个最低的量化指标和标准，在此基础上各地方可以结合实际对诸如规模大小、消防设施、卫生环保设施等要求进行更加细致的规定。

（三） 以联席联动促进政府监管工作齐头并进

解决当前乡村民宿条块分割监管模式的弊端，应当大力推进政府各部门间的联席联动工作。具体来说，可以从以下方面花工夫：第一，以政府旅游行政主管部门为牵头单位，建立乡村民宿政府监管联席会议制度，用于讨论、协调和处置民宿发展及管理过程中涉及全局性、政策性的问题。第二，加强监管数据信息化建设与管理，实现部门间监管信息互通共享。在乡村民宿兴办者备案信息后，备案登记机关应当主动和其他行政主管部门进行信息共享和互通，其他行政主管机关在收到备案登记信息后，应当根据其职责分工组织对乡村民宿的经营条件、安全性能等进行监督检查。当乡村民宿经营者存在违法经营行为时，有关部门在依法做出行政处罚后，应当将处罚信息在部门间进行共享，促使其他部门加强对问题民宿的监管力度。第三，鼓励部门联动监管。考虑到分散监管不仅可能造成相互推诿的情况发生，而且多头执法容易加重乡村民宿经营的负担，所以，在对乡村民宿经营活动等进行监管时，鼓励多部门联合行动，全方位监督乡村民宿经营活动的安全性、规范性问题。发现违法行为，即时要求整改。

（四） 以提高违法成本反向激励业主守法经营

守住监管底线，不让违法违规者有利可图，是矫正乡村民宿经营 “乱象” 的重要法宝。在乡村民宿经营者作为理性经济人的思维中，经济利益是其经营决策的重要因素有时甚至是唯一考量因素。因而，加重对乡村民宿违法经营的制裁力度，对于规范乡村民宿经营活动具有重要作用。纵观各地方制定的乡村民宿违法行为责任追究规范，发现多数限定在较小数额罚款的行政处罚范围内。对此，笔者建议从整体上提高罚款的基本额度，对于较严重的违法行为，还应当采取更严厉的制裁措施，如责令停产停业、将违法行为纳入信用信息登记平台等。

除在立法上整体提高违法成本外，还应当根据乡村民宿违法问题的主要情形，进行重点规范。具体来说，第一，要敦促乡村民宿经营者贯彻落实实名登记制度。目前，绝大部分民宿尤其乡村民宿经营虽已要求 “实名登记”，但在实际执行和监管上仍然不够重视。由于乡村民宿经营人员并没有专业系统的培训且没有安装相应的硬件设施，很多都没有做到实名登记，这是治安管理的一大隐患。因此，公安机关应当加大对乡村民宿实名登记情况的核查，重点抽查入住人是否跟所登记的信息一致，对长期未上报的民宿，调查原因并根据相关法律进行相应的处罚[4]。第二，要敦促乡村民宿经营者时刻保持安全警惕，加强消防等安全设施的配备和更新。对违反安全管理规定的，应当及时予以处罚并整改到位。

（五） 发挥行业协会等社会组织的协同监管作用

在乡村民宿的管理中，除了积极发挥行政主体的监管职能之外，还应当充分发挥行业协会、村民自治组织、媒体以及消费者的监督作用。第一，行业协会在行业发展过程中的重要性已经不言而喻。因此，在乡村民宿行业管理的法制化进程中，有必要组建行业协会，充分发挥行业协会的桥梁纽带作用和自律作用，为乡村民宿提供经营指导，日常监督检查服务质量，调解各种矛盾纠纷，建立起一个低成本、高效率的行业监督体系。第二，乡村民宿地处乡村，村民自治组织通过制定村规民约将乡村民宿纳入规范管理中，在现实中会产生良好的效果。第三，自媒体时代，在传统的行政监督、行业自律之外应当充分考虑将舆论监督以及消费者监督纳入乡村民宿监管体系中，打造对乡村民宿的全方位监督，及时解决出现的各种问题，促进乡村民宿的科学健康发展。

四、结语

在乡村振兴战略大背景下，乡村旅游越发成为国民休闲旅游的一种重要方式。乡村民宿作为乡村旅游的重要组成部分，它是时代发展的新鲜事物，前景广阔，但潜在的风险也不容忽视。政府必须加强对乡村民宿的监管，做到乡村民宿 “逢建必管”[5]，通过中央和地方立法双管齐下，在坚持强政府监管的基础上探索多元化监管方式并举，以将乡村民宿监管纳入法治化轨道。