新时代乡村发展嬗变与后乡村治理

马德富

摘 要：经历40年的改革发展，农村生产力和生产关系在“决定、反作用和不断适应”的矛盾统一运动中不断向前发展，推动我国现代乡村发展进入乡村振兴的新时代，实施乡村振兴战略成为新时代做好“三农”工作的总抓手，将进一步加快乡村发展速度，努力缩小乡村与城市发展差距，谱写我国“三农”发展的新篇章。乡村发展嬗变的同时，也推动乡村治理迎来“后乡村”时代。

关键词： 新时代;乡村发展;后乡村;乡村振兴;课题

中图分类号：D035.5文献标识码：A文章编号：1003-1502（2018）04-0034-06

乡村是人们居住生活和劳动生产的重要场域。乡村治理则是伴随人类生活、生产历史过程的永恒话题，是农村生产力发展、农村社会生产关系演变，以及生产关系不断适应生产力发展的必然产物和推动力量。经历40年的改革发展，农村生产力和生产关系在“决定、反作用和不断适应”的矛盾统一运动中不断向前发展，推动我国现代乡村发展进入乡村振兴的新时代。在新的历史阶段，发展与治理将成为乡村振兴的时代主题，并开始出现“后乡村”特征，从而对构建乡村治理新体系提出了新的要求。

一、乡村嬗变：实施乡村振兴战略让“三农”渐入佳境

党的十九大报告首提“实施乡村振兴战略”，20字乡村振兴方针，预示着新时代乡村发展嬗变。2018年4月，习近平总书记考察湖北时进一步强调指出，“实施乡村振兴战略是新时代做好‘三农工作的总抓手。”这表明，实施乡村振兴战略将成为未来一个时期党和国家统领全国“三农”工作的总纲领。按照“实施乡村振兴战略”所提出的新的、更高的标准，应全面提升乡村建设水平，进一步加快乡村发展速度，努力缩小乡村与城市的发展差距。

（一）实施乡村振兴战略，提出了新时代推动我国“三农”发展的新目标

习近平总书记在党的十九大报告中强调，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。乡村发展不充分、城乡发展不平衡仍是制约满足广大农民群众日益增长的美好生活需要的瓶颈，是新时代我国“三农”全面发展面临的主要矛盾。对此，实施乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”新20字总要求，相对党的十六届五中全会所提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”旧20字总体要求，意味着我们将以更丰富的内涵、更高的标准来推进乡村建设，最终实现城乡融合发展。这是基于对新时代“三农”发展所面临主要矛盾的准确把握，着眼于在“三农”领域全面深入落实经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”总体布局，对标决胜全面建成小康社会，补“三农”发展短板、强“三农”发展弱项而提出的重大战略部署。

（二）实施乡村振兴战略，强化了新时代推动我国“三农”发展的持久动力

改革开放以来农村改革发展的实践充分证明，农村基本经营制度的相对稳定和适时创新，是我国“三农”不断向前发展的根本动力。1978年，针对人民公社存在的弊端，实施了以“两权分离”为核心的家庭联产承包责任制改革，调动了广大农民的生产经营积极性，极大地解放了农村生产力。之后，家庭联产承包责任制不断巩固和创新发展。2005年，适应科学种田和生产社会化的需要，农业部颁布实施了《农村土地承包经营权流转管理办法》，农业适度规模经营蓬勃发展，有力地促进了农业增效和农民增收。2013年，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，启动了“三权分置”改革。 2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。党的十九大报告提出的“实施乡村振兴战略”，围绕巩固农村基本经营制度，明确了保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年;围绕完善农村基本经营制度，进一步强调了深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。在“乡村双创”成时代潮流大趋势下，无论是农村土地承包者还是经营者，均因此获得了更加明确和长远的政策预期，是未来一个时期推动我国“三农”发展的持久动力。

（三）实施乡村振兴战略，指明了新时代夯实“三农”发展经济基石的产业路径

乡村产业是推动“三农”发展的经济基石。从党的十六届五中全会的“生产发展”（农业生产）到党的十九大的“产业兴旺”（农村产业），新阶段乡村产业发展的要求发生了根本改变，更具活力的乡村产业体系将逐步形成。如何推动产业兴旺？实施乡村振兴战略提出：构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接;同时提出，促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。上述产业发展路径的提出，有其特定的背景：近年来，随着我国经济实力和综合国力显著增强，以乡村休闲旅游、避暑养老、创新创业、就业居住等为目的，城镇人口、资本、物资、技术和管理等要素开始向农村回流，城乡融合发展趋势越来越明显，多功能种养殖业、新型农业服务体系、乡村旅游、农产品加工业等农村一二三产业融合发展的新业态及其新型经营主体快速发展，在推动将土地流转、适度规模经营量的积累转化为质效的飞跃，以及重构农村集体经济实体，建立新的“统、分”结合的現代农业产业体系、现代农业生产体系和现代农业经营体系方面发挥着不可替代的作用。因此，农村一二三产业融合发展将成为未来农村经济发展新常态。对此，要着力探索农业内部融合、产业链延伸融合、功能拓展融合、新技术渗透融合、产城融合、多业态融合等多种类型的农村三产融合发展模式，以此来实现产业兴旺发展的目标。

（四）实施乡村振兴战略，提出了新时代破解制约“三农”发展治理难题的新思路

在乡村发展中，乡村治理发挥着润滑剂、调节阀和稳压器的作用，同时，乡村治理也是国家治理体系的重要组成内容，有效的乡村治理是国家治理能力现代化的重要标志。但长期以来，乡村治理滞后于乡村经济的发展，是制约我国“三农”发展的重要因素之一。新时代做好“三农”工作，尤其需要重视乡村治理。随着农村一、二、三产业和城乡融合发展步伐加快，原本封闭的乡村快速、全面走向开放，乡村治理面临新的挑战和要求：乡村治理对象从原来封闭、静止、单一的乡村一元主体转向城乡互动的开放、动态、多元的城乡公民混合主体，需要建立维护城乡公民在乡村共生、和谐相处的社会治理体系;乡村治理的农村经济制度基础从两权分离变为三权分置，需要建立维护农村土地集体所有者、农户承包经营者和非村籍土地实际经营者共生并存的权益维护制度体系;治理的经济物质基础从一产主打到三产融合发展，需要建立维护城乡多元主体参与、共建共享的经济社会场域的利益调节体系。因此，着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十九大报告在“实施乡村振兴战略”中首次提出了“治理有效”的目标，并相应提出了加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的具体任务，对于构建新型乡村社会秩序，促进乡村经济社会持续健康发展，维护广大乡村居民利益具有重大现实意义。

二、发展与治理：实施乡村振兴战略提出的时代课题

在党的十九大报告提出的“实施乡村振兴战略”中，关于发展的论述主要涉及两个方面：一是城乡融合发展。报告提出“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。二是农村产业融合发展。报告提出“促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道”。这两个发展，均是新时代党的“三农”理论的重大创新成果，将深刻地影响着我乡村发展及治理体系创新与重构。

（一）城乡关系的新境界：城乡发展步入渐进式的中国特色逆城镇化阶段

城乡融合发展的显著表现就是逆城镇化。关于中国是否真的存在逆城镇化？是否已经进入逆城镇化发展阶段？过去理论界一直争议。例如，中国社会科学院副院长李培林认为，我国“逆城镇化”现象已经开始大量产生，并预示着未来的发展潮流;与之形成鲜明对比的是，更多的学者则认为，逆城镇化在中国不会成为主流，更有甚者则认为，中国不存在所谓的特殊逆城镇化。对此，笔者两年前就提出，中国特色的逆城镇化不但存在，而且在乡村旅游等产业发展的推动下，我国已经进入新型城镇化持续、稳步推进和中国特色逆城镇化同步发展的阶段。

首先，从世界范围看，逆城镇化是城镇化发展到一定阶段后的必然产物。因此，中国逆城镇化现象的出现，符合城镇化发展规律，只是基于人多地少的特殊国情，不能走国外城市人口到农村买地建房的“居住导向型”的逆城镇化道路，需要探索符合中国国情的中国特色逆城镇化道路。

其次，中国逆城镇化现象的出现，符合城镇居民对更加美好生活的期待。与大量农业人口因城镇更多的就业机会，更优质的教育医疗资源、更便捷的生活、更丰富的文化生活而向往城镇并成为城镇化的推动者一样，一些城镇人口因越来越严重的人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等城市病，开始向往农村良好的生态、舒适安逸的生活和看重农村一、二、三产业融合发展带来的创新创业机会，而成为逆城镇化的推动者。尤为重要的是，制约逆城镇化的交通、信息瓶颈制约已经得到基本解决。

另外，中国逆城镇化现象的出现，乡村旅游等新型业态是重要推动力量。如前所述，中国逆城镇化不能走“居住导向型”的发展模式，但中国乡村旅游市场广阔、消费需求旺盛、综合带动效果显著，除了游客逐年增加外，还带动了大量城镇人口到农村租赁农村空闲农房从事季节性避暑养老，带动了越来越多的城镇人口加入到与农村一二三产业融合发展相关的创新创业活动中来：一条乡村旅游、乡村“双创”等新型业态驱动型的城镇人口下乡（休闲旅游等）、要素下乡（创新创业投资等）、季节性居住下乡（挖掘大量农村空闲农房存量资源，发展避暑、养老等），乡村就业和居住常态化（产业发展创造大量新的就业岗位，带动就业和居住常态化）的渐进式中国特色逆城镇化道路初现雏形。

基于此，中央审时度势，与时俱进地首次明确提出了逆城镇化。2018年3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时强调指出：“一方面要继续推动城镇化建设。另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。”由此可见，逆城镇化是中国城镇化发展到一定阶段的必然结果，是推动市民下乡、能人回乡、企业兴乡，重塑城乡关系，走城乡融合发展之路，推动乡村振兴的现实选择。

（二）经济发展的新常态：农村一二三产业融合发展推动中国农村改革发展步入“第三个飞跃”的新阶段

1990年3月3日，邓小平明确指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”邓小平当时提出的“两个飞跃”思想，既高度总结了我国农业改革发展已经经历的重要历史阶段，也为今后解决我国“三农”问题必将经历的发展阶段指明了方向。这一思想至今仍然具有重大现实和理论指导意义，但当前我国农业改革和发展所面临的新形势、新要求和新挑战与20世纪90年代有着极大的差别，新阶段必须要有新的发展。

近年来，蓬勃发展的乡村旅游等农村新业态有力地推动了农村一二三产业融合发展，所以农村三产融合发展开始受到了国家的重视。2015年中央一号文件首次明确提出“推进农村一二三产业融合发展”;2015年12月30日，国务院出台了《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》;2017年8月，国家发展改革委等七部委联合印发了《关于印发国家农村产业融合发展示范园創建工作方案的通知》。上述举措全面拉开了我国农村一二三产业融合发展的序幕。在党的十九大报告中，进一步提出促进农村一二三产业融合发展，农村三产融合发展在乡村振兴战略中的基础、基石作用进一步凸显出来，也标志着我国农业改革发展步入第三次飞跃的新阶段，即适应城乡融合发展、农村业态和经营主体多元化趋势，推进农村一二三产业融合发展。

首先，“两个飞跃”思想已经提出近三十年，其间，我国农业发展所面临的宏观环境、市场条件和物质基础等均发生了深刻的变化，“第二个飞跃”已经基本实现。从适度规模经营发展情况看，目前全国土地流转率已经达到30%，上海等发达地区土地流转率已经超过50%，中国特色的农业适度规模经营已基本完成量的积累，需要在新的飞跃阶段实现质的提升;从农村集体经济发展看，在“分”有余而“统”不足的情况下，“第二个飞跃”阶段要实现农村集体经济大发展显得有些乏力，只能依靠新的飞跃来接续和助推，才能实现更高水平的发展。

其次，近年来，多功能种养殖业、新型农业服务体系、乡村旅游、农产品加工业等农村三产融合发展新业态及其新型经营主体如雨后春笋般涌现出来，在深入推进农业改革和发展中，助力乡村振兴中的巨大作用已经开始显现。作为一种新的农业生产组织方式，农村三产融合发展以价值链、附加值为追求目标，有助于培育新型农业经营主体和多功能农业业态;有助于挖潜统分结合家庭联产承包责任制的制度动能优势;有助于将土地流转、适度规模经营量的积累转化为质效的飞跃;有助于重构农村集体经济实体，建立新的“统、分”结合的现代农业产业体系、现代农业生产体系和现代农业经营体系。

另外，党的十九大报告强调促进农村一二三产业融合发展，是新时代党的“三农”理论的重大创新和发展的体现。中国共产党是高度重视理论建设和理论指导的党，在历代中央领导集体的正确领导下，党已经建立起了具有中国特色的“三农”理论体系。这些理论指引我国农业改革和发展不断迈向新境界、取得新成就。以习近平同志为核心的党中央在科学把握我国工农、城乡经济社会发展新常态而形成的农村三产融合发展思想，把对“两个飞跃”等农业改革和发展规律的认识提升到了一个新的高度，创新、发展和丰富了党的农业改革和发展理论，是对党的“三农”理论创新发展的重大贡献。在新的时代條件下，仍然需要保持和发扬与时俱进的理论品格，推进实践基础上的理论创新，在理论上不断拓展新视野、作出新概括。这既是增强解决“三农”问题的理论自信和战略定力的需要，也是中国特色社会主义理论体系建设的应有之义。

（三）治理创新的新契机：城乡融合、产业融合发展给乡村经济社会发展提供了系统性的解决路径

目前乡村治理研究成果所聚焦的研究对象和具体任务，主要包括三个层面：一是社会转型中的乡村，即指城镇化、工业化背景下农村青壮年劳动力、资金等发展要素长期、单向流向城镇后而出现的空心村，以及空心村状态下的农业劳动力老龄化、农村荒芜、传统农业衰落以及乡土文化断层等社会转型现象。二是经济转型中的乡村，即指适应不断深化的农村经营体制改革、土地资源非农化、村庄社区化等，如何提高农民参与乡村发展的组织化程度、协调不同利益诉求主体的关系、降低集体经济发展运营成本、保障村民利益和增强获得感等;三是统筹城乡发展中的乡村，即指如何破除城乡二元结构，缩小城乡差距，加快推动建立城乡一体的乡村公共服务体系等。

上述三个层面的研究，已经把当前乡村治理问题都覆盖到了，但多停留在直接、静止和就事论事的研究上，对于有效破解相关问题仍旧是理论意义大于实践意义、发挥政策作用大于发挥市场作用。相反，快速发展的乡村旅游等农村新型业态，在推动农村一二三产业融合发展的同时，进一步推动了“产业导向型”的渐进式中国特色逆城镇化的发展，从而为跳出乡村、依靠市场力量解决乡村问题提供了现实可行路径：高效吸引城镇人员、资金、科技、文化等发展要素下乡，有助于乡村新型业态和多元化新型经营主体的培育，从而形成农村经济社会转型发展的新动能;有助于盘活农村空闲农房、山水林田等闲置资源，既满足城里人到农村休闲、养老、创业的需求，又增加村集体和农民的产业经济和财产性收入;有助于乡土文化的传承创新，让广大农村焕发新的生机与活力。

因此，随着乡村旅游等促进农村三次产业融合发展的农村新型业态的快速涌现，呈现在我们面前的将是一个城乡要素快速流动、农村居住生活和生产经营主体更加多元化、农业业态和功能更加多样化、农村资源得以高效配置和充分利用、农村精神文化生活更加丰富多彩的“后乡村”时代。“后乡村”时代的到来，无疑给乡村转型发展提出了新契机，即通过完善建立适应城乡要素高效流动、农村业态和主体更加多元、农村经济社会全面发展的新型治理体系，系统地解决乡村发展与善治所面临的问题。

三、后乡村治理：构建乡村治理新体系的几点思考

近年来，在乡村旅游等乡村新业态的推动下，城乡融合和一二三产业融合度不断提高，城镇化、工业化浪潮下的农村青壮年劳动力、资金等发展要素长期、单向流向城镇的趋势开始出现逆转：以旅游休闲、避暑养老、创新创业、就业居住等为目的，城镇人口、资本、物资、技术和管理等要素开始向农村回流——中国特色逆城镇化悄然出现。这标志我国城乡关系、农村经济社会结构转型升级开始进入新的历史阶段，与之相适应的乡村治理也必将同步进入新的阶段，笔者谓之“后乡村治理”。

从本质上讲，“后乡村治理”是我国城乡关系进入新时代后的乡村治理时态，是实施乡村振兴战略大背景下乡村治理将要面对的一种新趋势。有三层含义：其一，是指因乡村旅游产业等农村新业态而实现“先”发展的村，在乡村经济社会转型中出现了一些具有代表性的新的发展趋势;其二，是指在这些村出现了一系列与这种发展趋势对应的“新”的发展特征，而这些特征与过去有着质的差别，标志率先进入新的发展阶段，也是未来广大农村发展的必由之路;其三，是指这些村在新阶段同时也面临一系列新的契机，需要超越现有的治理思路，推进治理体系的创新与重构。

（一）树立新的治理理念

乡村旅游等农村新业态的蓬勃兴起，让原本封闭的乡村快速、全面走向开放，乡村与城镇成为一条脐带上的生命共同体。因此，要探索从传统的村民治理向现代乡村公民治理转型：治理对象从原来封闭、静止、单一的乡村一元主体转向城乡互动的开放、动态、多元的城乡公民混合主体，要建立维护城乡公民在乡村共生、和谐相处的社会结构维护体系;治理的经济制度基础从两权分离到三权分置，要建立维护农村土地集体所有者、农户承包经营权者和非村籍土地实际经营者共生并存制度环境的权益维护体系;治理的经济物质基础从一产主打到三产融合发展，要建立维护城乡多元主体参与、共建共享的经济社会场域的利益调节体系。

（二）建立新的治理结构

要按照党的十八大提出的社会治理总目标，尤其是党的十九大提出实施乡村振兴战略所提出“治理有效”要求，积极探索建立与“后乡村”经济社会结构相适应的政府、市场与基层“分工合理、权责明确、多元共治”的乡村治理新格局。其中，政府要加快完善建立城镇化、逆城镇化协调一致的城乡融合发展体制机制，更好地发挥政府作用，为城乡要素流动、多元主体培育、产业融合发展等营造良好的市场环境，以充分发挥市场在“后乡村”经济社会发展中优化配置资源的决定性作用。同时，要在政府的主导下，积极探索乡村生产、生活的城乡多元主体共建、共享、多元共治的新型乡村基层治理机制。此外，要在乡村社会治理中广泛引入社会力量，鼓励和引导各类社会组织和团体参与乡村社会治理。

（三）找准有效治理路径

要适应治理结构、治理主体、治理对象的新变化，探索推进有效治理的突破口。一是自上而下的政府引导。在整个社会治理结构中，政府发挥着组织主导作用，尤其是在社会公共事务中更离不开政府的参与。因此，要建立和畅通政府发挥相应作用的渠道。二是市场主体和社会组织的横向参与。“后乡村”经济社会发展显著特点之一，就是市场的充分参与，因此，要为市场包括社会组织的参与提供便捷渠道，尤其是为参与社会公共事务提供可能 。三是村級组织自治体系的再构。“后乡村”阶段，由于乡村经济社会体系结构更加复杂，生产生活的组织程度更高，村级组织在整个治理体系中的重要性愈显突出。因此，要围绕村民“自治”这个核心，推动村级组织自治体系再造，以畅通村级组织参与后乡村治理的渠道。

（四）丰富治理手段

主要包括四个方面：一是政策手段。“后乡村”阶段，跨越城乡区域的业态更加丰富、主体更加多元、生产生活活动更加活跃，因此，需要站在城乡融合发展的高度，进一步建立完善的政策体系，夯实治理的制度基石，并通过基层政府保障政策的落实实施。例如三权分置的利益保障、纠纷调处机制等。二是经济手段。由于“后乡村”阶段，乡村经济的市场化程度越来越高，因此，在治理实践中，要充分尊重市场对优化资源配置的决定性作用，通过培育市场契约精神，来引导和规范多元主体的行为。三是礼法手段。从乡村发展的历史看，“礼俗”力量在维系村落秩序方面具有不可替代的功能;同时，随着城乡一体化发展，法制观念会更深更广地融入乡村生产生活。因此，建立“法礼秩序”是“后乡村”治理的有效方式和方法。四是信息技术手段。随着信息技术的发展，一村一微信群等新的治理信息技术平台，使跨越城乡区域的治理行为更加方便快捷和实用高效;提高了治理的透明度，便于适时监督、检验和纠正治理行为，提升治理的有效性;打破了原来治理中的等级化隔膜，民主、平等、对话、协商的气氛加速形成。因此，信息技术是“后乡村”治理的重要手段之一。

The Transmutation of Rural Development in the New Era and Post Rural Governance

——The Issues of the Era Put Forward in the Implementation of the Rural Revitalization Strategy

MA Defu

Abstract： After 40 years of reform and development， the rural productive forces and productive relations are constantly advancing in the contradictory and unified movement of "decision， reaction and constant adaptation"， and are promoting the development of modern rural areas in China into a new era of rural revitalization. The implementation of the rural revitalization strategy has become the key of the work of the "three peasants" in the new era. It will further accelerate the speed of rural development， narrow the gap between rural and urban development， and write a new chapter of China's "three peasants" development. While rural development changes， it also promotes rural governance to usher in the "post-rural" era.

Key words： new era; rural development; post-village; rural revitalization; issues.

责任编辑：王之刚