基于大数据的民族地区地方政府管理

2020-09-17任文琴

学理论·下 2020年8期

任文琴

摘要：大数据时代的到来不仅影响人们的生活方式，也为政府管理带来了诸多的机遇。适应时代发展趋势和要求，民族地区地方政府通过数据应用开发在不同层面推动了政府管理革新，但其过程存在着数据管理理念不足、数据资源内部共享程度偏低，以及数据安全、专业人才短缺等问题。对此，提升民族地区地方政府数据应用开发能力、培养政府数据管理思维、搭建数据共享平台、加快数据立法和政策吸引专业人才等是实现地方政府管理现代化的必然选择。

关键词：民族地区地方政府;大数据;政府管理;数据应用

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2020）08-0039-04

当前，随着互联网技术的高速发展和大范围应用，数据以指数级增长，大数据（Big Data）时代已然到来，数据的潜在价值被不断挖掘并广泛应用于社会生活、经济发展和国家治理等诸多方面。在公共管理领域，大数据凭借携带的数据信息和先进的数据处理技术对传统的地方政府“经验管理”提出了挑战和要求，但也为地方政府管理提供了新的改革方向和开拓路径。民族地区是我国疆域的重要组成部分，民族地区地方政府管理质量的优劣直接影响到民族地区经济社会的发展。如何在大数据背景下创新民族地区地方政府管理，适应国家治理能力现代化的要求是现下国家行政和学术课题研究的重点。

大数据引发的公共管理领域的深刻变革，不仅在于大数据对社会治理领域的辐射作用，改变政府处理公共事务的方式及回应民众需求的途径，还表现在大数据引发的政府管理本身的深刻变革。政府是国家治理的主体，通过大数据再造政府具有划时代的意义。近年来，关于大数据背景下的政府管理，除国家政策层面的高度关注外，学术界也有诸多相关探讨，成果丰硕。一是将大数据视为推动政府治理变革的工具，利用大数据转变政府职能、推动机构改革以构建政府治理新模式[1-3];二是分析政府治理在大数据背景下的机遇、挑战，并寻求合适的治理之道[4-6];三是提出政府治理应转变为数据治理，解决政府治理面临的数据问题[7-8]。可见，如何发挥大数据的作用，提升政府管理能力，仍有广阔的研究空间。

一、大数据为民族地区地方政府管理带来的机遇

与东部发达地区相比，民族地区在经济社会方面仍处于“追赶”状态，但民族地区资源丰富，发展潜力较大。大数据时代的到来，为民族地区“赶超”东部提供了契机，也为地方政府发挥主导作用、提升地方政府数据应用开发能力、推动政府管理革新提供了条件。

1.大数据充实民族地区地方政府数据资源。客观海量的数据资源是政府数据管理的前提，大数据充盈了地方政府的数据库。目前，地方政府占有的数据主要分为存量数据和增量数据[9]。存量数据是传统政府管理对政府活动的记录，通过行政窗口借助初阶互联网对行政审批、财务记录、采购活动及其他活动等静态数据的存储;增量数据是政府借助各种联网设备收集的数据，高阶互联网时期主要是收集民众通过微博、微信等自媒体制造的数据，以及物联网阶段仪器设备的智能化操作所产生的数据。大数据为民族地区政府数据应用提供了数据契机。

2.大数据改善民族地区地方政府数据管理技术。大数据推动地方政府数据管理革新，在于大数据为政府管理带来的技术优势，即利用大数据技术对政府数据进行分析，掌握关键性指标和临界点数据，对社会管理做出动态反应，对政府内部管理及时调整。传统政府数据存储与处理方式再難满足日益增长的海量数据资源的处理要求，即时产生的数据需要更专业的收集、存储以及处理，这就从侧面推动了地方政府数据管理技术的革新，从硬件设备的更新换代，到软件、技术上的推陈出新，再到大数据专业人才的配备，逐步实现民族地区地方政府数据应用的全面升级。

3.大数据为民族地区地方政府带来数据管理思维。传统地方政府多是凭借既有经验和知识进行决策的定性管理，缺乏科学性和前瞻性，部分原因是地方政府在管理过程中受数据量和数据处理技术的限制，对管理对象认知不到位，分析的精准性较差[10]。大数据时代的海量数据和精准的数据处理技术推动地方政府管理从定性向定量转变，依靠数据关联分析，数据建模及虚拟仿真等技术，构建政府数据管理模式，强化数据应用。同时，地方政府管理突破了以往的样本数据，而是大数据，全量数据。对大数据进行“模块化分析和政策模拟”，不仅可以实现地方政府管理的精确化、预测未来的有效化，更可将数据管理思维贯彻到政府管理全过程，从意识形态的角度满足民族地区地方政府管理革新的要求。

二、民族地区地方政府大数据开发应用基本状况

大数据战略实施以来，全国各地均结合本地发展状况有针对性地制定大数据发展规划，探索大数据发展之路。民族地区在地方政府的主导下，按照政府促进数据应用开发的程度，由浅到深可分为大数据借鉴阶段（基础应用）、大数据融合阶段（大数据平台、技术融入公共治理）、数据开放共享阶段和数据立法规范阶段[11]。通过收集汇总中国政府网提供的关于民族地区大数据应用开发的相关资料（如表1所示）得出，民族地区大数据应用开发总体向好，以贵州大数据发展一枝独秀，不仅在数据开放共享层面取得发展成果，数据立法也走在全国前列。但依旧存在发展不平衡问题。首先是在大数据基础应用阶段开发较浅、涉及领域较窄、功能短缺;其次是大数据平台建设，宁夏和新疆未建设适应本地区发展特色的大数据平台，融合创新能力有待提升;此外，数据应用方面衍生的数据安全问题，只贵阳市出台了安全条例，地方政府大数据安全立法任重道远。值得注意的是政府数据应用方向更倾向于政府利用大数据实现社会治理现代化，对应用大数据优化政府自身的涉及较少。而精准决策、高效运转的地方政府是实现民族地区经济社会腾飞的前提。因此，在大数据背景下提升地方政府数据应用开发能力，实现政府管理数据化是民族地区发展的当务之急。

三、民族地区地方政府管理数据应用开发存在的问题

1.地方政府数据思维尚待提升。大数据时代的政府管理，数据是决策依据，拿数据说话，只有重视数据的价值，让数据发挥行政作用，才能更好地实现政府数据管理。然而，当下部分民族地区地方政府仍面临数据管理思维不足的问题，这主要表现在两个方面。首先是政府领导干部数据决策理念有待强化。传统政府决策受数据存量和数据处理技术限制，领导在决策过程中往往存在决策信息不足的窘境，因而多以经验决策为主，主观影响较大。但在大数据时代，面对丰富的数据资源和高端的数据处理技术，全样本的数据分析可以获得更精确的决策信息。但部分领导干部在决策过程中对数据分析结果只做参考，仍会依赖过往经验对事实做出判断。其次是普通公务员利用数据处理技术让工作减压的意识较弱。公务员是政府服务社会的直接受理人，通常处理的公共事务琐碎且繁杂。大数据时代利用互联网和数据处理技术实现网上办公是对公务员的基本要求，但是部分公务员因信息化处理能力不足，也弱化了数据管理思维，仍无法实现公共事务处理的数据化操作。

2.政府内部数据资源共享程度偏低。政务信息资源是国家信息资源的主要组成部分，“目前我国数据信息资源80%以上掌握在各级政府部门手里”，这些数据是政府管理的重要参考依据。大数据时代背景下，利用数据提升政府管理能力，应重点考虑数据共享的问题。由于大数据和数据处理技术还未从根源上改变地方政府的运行体制，垂直的层级分布和独立的部门设置，造成较多的部门和层级壁垒，限制了信息时代数据在政府内部的快速流通，阻碍了数据共享价值的发挥。此外，数据共享意识缺乏也是造成政府内部数据共享不足的诱因。政府收集到的数据资源本应是政府的公有财产，但是部门利益和竞争心理的存在，使得大量数据资源被不同部门所垄断，共享的数据多是基础数据，价值较低且未涉及关键、核心数据，这种“有所保留”的数据共享也是信息孤岛产生的根源。

3.数据资源存在安全隐患。大数据背景下，除政府日常运转产生的数据外，其他领域的数据也会汇聚到政府部门。因此政府可通过对收集到的数据进行关联分析，提取价值量高的信息作为政府管理的依据。但是，从数据的产生到流通，每一环节都面临着安全风险。首先是数据的产生，就政府内部数据而言，不少政府部门都曾出现被黑客攻击、机密信息被窃取的事件。例如美国某州政府办公室的数据泄漏事件，导致600多万选民的身份信息泄露，造成了恶劣的影响。其次，在数据流通阶段核心数据的保护也存在极大的安全隐患，而且数据泄露原因的寻找相对困难。政府数据泄露之所以引起政府、社会的高度重视，是因为政府数据多是敏感数据，涉及民众个人信息、国防、能源、金融等多个关键领域，而现有的数据安全保护措施相对不完善。国家层面针对数据安全的立法还未出台，民族地区仅以贵州省的数据安全立法为指引。法律条文的缺失，使大数据的发展无法得到法律的保护，数据安全受到威胁。

4.缺乏大数据专业人才。2016年成都数联寻英科技有限公司发布了我国首份《大数据人才报告》。报告显示，未来3—5年内大数据人才缺口将高达150万;从分布地来看，主要集中在北京、上海、深圳等一线城市，汇聚到民族地区的大数据人才相对较少且集中在贵州省;从就业单位来看，大数据人才在企业（类似腾讯、百度等互联网公司）中的占比远高于在政府部门从事数据处理的专业人才。此外，地方政府在人才培养与引进方面的政策也相对缺失，只贵州2015年出台《关于加快大数据产业人才队伍建设的实施意见》。大数据专业人才是发展大数据的基础，只有尽快落实大数据人才战略才能更好把握大数据时代的机遇与挑战。

四、提升民族地区地方政府数据应用开发能力的对策

把握大数据的时代契机，提升民族地区地方政府数据应用开发能力，应积极寻求当下政府数据应用存在问题的化解之道。

1.以提高民族地区地方政府数据应用培养政府数据管理思维。应对大数据时代给政府管理带来的难题，提升政府数据应用能力，首先应借助大数据推动地方政府组织结构向扁平化调整，从制度层面贯彻大数据理念。传统科层制的行政组织结构在传递权力、信息和监督等方面，不仅传递过程效率低，且在发展过程中逐渐固化，信息壁垒增多。当下，应利用大数据打破层级传递的程序，信息不再汇聚到组织高层，而是在各个层级即时共享，实现政府内部信息的高效流通。同时，大数据分析技术冲击了原有的政府部门设定，使职能部门的设置更具灵活性，可根据待办事项设立需要的部门或取消，推动组织柔性化发展。其次是自上而下政府人员大数据思维的培养。高层领导干部应认识到数据决策带来的精准性和预测性，决策时应充分利用数据分析结果，实现科学、理性的决策，强化统筹安排的能力。其中，对少数民族干部的培养，要酌情分析其民族文化背景，采取合理方式培養数据理念，提高数据操作技能。对普通公务员，要组织学习大数据知识以形成数据思维，利用数据操作为政务工作减压，满足政府业务处理要求。数据管理思维是地方政府高效运作的前提，要在“无序数据关联化、隐形数据显性化、静态数据动态化”[10]的基础上，实现政府管理的数据化。

2.建设民族地区地方政府内部数据共享平台。共享理念是国家顺应时代要求提出的新发展理念，是解决当下社会问题的金钥匙。大数据时代背景下，数据要发挥潜在价值，就要践行共享理念。针对政府内部数据共享不足的情况，地方政府应积极构建共享数据标准化信息大通道[12]，形成政府内部联通的开放数据平台体系[13]，即构建纵向到底、横向到边的数据开放框架，满足政府不同层级和部门对数据开放的要求。通过数据共享，打破行政组织结构的束缚，实现政府内部信息畅通，逐步消除信息孤岛。但是，数据共享之前应确保数据满足完整、即时、可获取、可机读以及免于授权等要求[13];同时可通过对数据进行安全等级分类，以安全或风险级别的高低确定数据共享的程度和范围，避免重要机密信息外漏。此外，还可构建地方政府间的数据共享平台，实现更大范围的数据共享。例如贵州通过体制改革，将省、市、县各部门的数据放在云平台上共享，有效避免了“数据割据”[14]。

3.以数据安全为导向加快地方政府数据安全立法。数据安全问题一直是国家关注的重点。面对数据爆炸式的增长和数据处理技术的迭代更新，数据安全问题日益突出。现有的数据处理技术，包括利用“射频识别、数据检索分类工具等，结合互联网、物联网、NewSQL”[15]等技术可挖掘数据隐含信息，以及“采取网络地图、标签云、历史流图等最新的大数据可视化技术”，把握事物发展规律、做出预测等。虽然大数据时代的到来方便了人们的衣食住行，但潜在的数据安全问题使民众处于“透明”状态。政府掌握着民众重要的个人信息，一旦数据泄露并被刻意利用，后果不堪设想。因此，除了大数据安全技术的开发应用外，政府应从立法层面规范大数据的使用。推动地方政府大数据立法，一是可以借鉴国家层面已有的数据安全、信息保护相关法律法规，根据地区发展需要制定具有地方特色的数据安全法;二是可以参考已对数据安全立法的其他省、市等地方法规，学习借鉴立法过程，如《贵州省大数据发展应用促进条例》的发布起到了很好的示范作用。数据立法使政府数据应用开发有理、有据，共享数据也得到了保护。加快数据立法，构建安全政府，让大数据在法治环境中不断“成长”。

4.落实民族地区地方政府大数据专业人才的培养和引进。习近平总书记强调要“聚天下英才而用之”，人才是国家发展的重要战略支撑。通过数据应用实现地方政府管理数据化既是对传统政府行政管理的挑战，也是对地方政府汇聚高精尖人才能力的考验。大数据专业人才是提升政府数据管理的保障，而针对目前地方政府内部大数据人才不足的现状，应从以下几个方面吸引人才、留住人才。一是对政府原有技术人才的培养，通过大数据职业化培训，强化其数据操控技能，提升专业素养;二是通过发布激励性政策，吸引国内、国际优秀大数据专业人才在政府就业，其中“贵州省大数据人才云”的运行，就将大数据和人力资源服务深度融合，為贵州省大数据人才的集聚、管理、服务等方面提供了平台支撑;三是在地方政府政策的引导下，选择高校、企业和政府联合培养大数据人才的模式，实现数据人才的理论、实践双匹配。同时，在人才引进的基础上，注意通过福利政策留住人才。调查显示，大数据技术人才的流动性较大，存在吸引人才却留不住人才的问题。因此要做好相应的后勤服务工作，更好地留住人才。大数据的可持续发展需要强劲的人才支撑，地方政府应重视人才战略的实施。

五、结语

总之，大数据时代呈现的井喷式数据信息，有效驱动着民族地区地方政府管理效能的提升。将大数据与政府管理相结合，提升地方政府数据应用开发的能力，推进地方政府管理革新，已成为当前政府管理新的切入点。大数据为政府管理带来数据资源的同时，也伴有数据分析技术的演进、创新及数据结果的深度剖析，不仅是对传统政府管理观念的冲击，也是对建设高质量数据政府的推动，民族地区地方政府更需正确认识和全面把握新机遇、新挑战。当然，面对大数据带来的便利，地方政府在大数据发展中也应当警惕“唯数据论”的大数据“陷阱”[16]，更加科学合理地认识和使用大数据，不断推进智慧政府的建设。

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