政务服务窗口标准化路径研究

张召翠 夏磊

摘要：研究了在深化行政体制改革的背景下，政务服务窗口面临的挑战。对政务服务窗口标准化现状和建设情况进行了分析，提出了标准化发展路径的建议。

关键词：政务服务 窗口 标准化

Research on the Standardization Route of Windows on Government Affairs Service

Zhang Zhaocui，Xia Lei

（Shanghai Institute of Quality and Standardization）

Abstract： This paper studies the challenges for the government affairs service windows under the background of deepening the reform of the administrative system， and conducts the analysis on the current situation and construction .It brings forward the thoughts on standardization construction， and proposes the advice of development route.

Key words： government affairs service， windows， standardization

1 概述

1.1 政务服务窗口的概念

政务服务是指政府各行政部门，根据法律法规、审批权限对社会团体、企事业单位和个人办理相关业务的工作[1]。政务服务具有明显的公共特性，政务服务质量与人民群众的获得感和让人民满意的服务型政府建设都密切相关。政务服务窗口的服务对象为，申请办理行政许可、行政给付、行政确认、行政征收等行政权力事项以及公共服务事项的自然人、法人和其他组织。

1.2 政务服务窗口的发展方向

自20世纪80年代起，国内开始掀起公共行政改革浪潮，解放传统的行政模式，提出新公共服务模式，将“以政府为中心”的管理模式向“以人民群众的需求为中心”的模式转变。2004年，国务院首次提出建设“服务型政府”的目标，并在2005年的政府工作报告中强调服务型政府建设。2011年6月中办、国办联合印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）文件，对深化政务公开、加强政务服务提出了系统性要求。十九大报告中明确指出“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”以上改革举措明确了国家建设“服务型政府”的目标，而政务服务窗口作为政府建设人民满意的服务型政府的重要媒介，是促进政府职能转变的突破口，也是行政体制改革能否全面深化的关键。所以，政务服务窗口应积极推进行政体制改革，成为建设服务型政府的着力点，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。

2 政务服务窗口面临的挑战

2.1 线上线下有序融合带来的挑战

2016年9月，国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，其中明确要建设服务型政府的要求，创新服务方式，最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵。2018年7月，國务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，2019年11月，为贯彻落实党中央、国务院关于深入推进“放管服”改革的重大部署，加快推动实现政务服务在全国范围内“一网通办、异地可办”，全国一体化在线政务服务平台上线试运行，已联通31个省（自治区、市）及新疆生产建设兵团、40余个国务院部门政务服务平台，接入地方部门300余万项政务服务事项和一大批高频热点公共服务。

目前，国家、各省市线上政务服务平台的发展日趋完善，大力推进“互联网+政务服务”，大幅提升了政务服务智慧化水平，为企业和居民提供了便利，例如“一网通办”“不见面审批”“最多跑一次”等。同时，政务服务线上线下融合存在以下问题：第一，由于入驻一体化平台的各部门数据存储形式、内容等差异较大，数据共享得不到有力保障，“信息孤岛”问题仍然存在[2];第二，线上线下要求并不完全一致，影响统一办事口径;第三，线上流程应探索出新型的办理流程，不能简单复制线下流程等。随着线上办事模式的发展，上述问题为政务服务窗口的服务形式和要求带来了新的挑战。

2.2 考核监督力度加大带来的挑战

2019年政府工作报告中明确“建立政务服务‘好差评制度，服务绩效由企业和群众来评判。政府部门做好服务是本分，服务不好是失职。”2019年12月17日，国务院办公厅发布《关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》（国办发〔2019〕51号），旨在全面及时准确了解企业和群众对政务服务的感受和诉求，接受社会监督，有针对性地改进政务服务，提升政府工作效能，优化营商环境，服务质量和效率大幅提升，建设人民满意的服务型政府。上海市人民政府作为全国首个建立政务服务“好差评”制度的省（市）级政府，于2019年7月23日印发《建立“一网通办”政务服务“好差评”制度工作方案》，开始在市区街道三级政务服务窗口开展“好差评”评估试点。同年8月5日起正式上线运行“一网通办”政务服务“好差评”制度，所有政务服务事项全部纳入“好差评”评价范围，包括线下实体窗口、线上服务门户、移动端、“12345”市民服务热线、自助终端等政务服务渠道。对政务服务窗口进行“好差评”评价监督，可以建立大规模、全覆盖的评价机制，打造真实评价闭环，用企业和群众的评价倒逼政府部门不断提高政务服务质量。

为了保障服务对象的知情权和监督权，把公开透明的要求贯穿于政务服务各个环节，公开促进政务服务水平的提高，创造条件保障服务对象更好地监督政府部门工作，政府部门优化完善了多种反馈渠道。例如，通过对“12345”政务服务热线合并，集中受理群众对政府工作的批评、意见、建议和要求，反映重要社会问题。政务微博、微信是网络时代拓展政务服务的新平台，是回应社会关切、开展政民互动的新渠道，是转变政府职能、创新服务方式的新举措。通过“微访谈”“微回应”“微观察”等新形式反馈渠道，方便服务对象进行咨询投诉、意见建议、反映问题等，对服务对象进行监督。

随着社会信息化进程的不断发展，公众越来越关注政府的政务服务工作，使其处于公众的广泛监督之下，利用信息技术的优势，实现政府管理决策行为的优化，注重创建对社会的服务意识。政府部门建立了丰富的信息反馈通道，并主动完善监督制度。这一系列监督力度的加大为政务服务窗口带来了新的挑战。

2.3 窗口类型需求多样化带来的挑战

目前，线下提供政务服务的场所包括两大类：一类是符合条件的政府部门集中入驻的政务服务大厅，例如行政服务中心、社区事务受理中心等;另一类是政府部门独立的办事窗口。随着政务服务窗口的持续改进，衍生发展出不同类别的政务服务窗口类型，例如综合性服务窗口、分领域服务窗口、单部门综合窗口等。

政务服务中心是践行服务型政府的一个重要抓手，正在积极推动“前台综合受理、后台分类审批”的综合窗口全面发展。明确前台受理窗口和后台审批部门之间的权限，实行服务前移、前置服务，优化提升政务服务“一站式”功能，完善集中服务模式，提升政务服务窗口的质量和效率。“前台综合受理”可以更大程度上推进信息共享和资料复用，“后台分类审批”集中审批部门人员，审批力量得到强化。例如，北京市政务服务中心，按照“放管服”改革和优化营商环境的有关要求，自2019年起全面推行综合窗口工作模式。

为提升服务整体质量和效率，政务服务窗口类型的整合改进改变了窗口工作方式，对服务人员要求提高，前台和后台的职能衔接要求提高，为政务服务窗口带来了新的挑战。

2.4服务体系建设完善带来的挑战

自2017年3月，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》以来，各地在完善基本公共服务体系、推动基本公共服务均等化水平稳步提升方面做了大量的工作，初步建立了基本公共服务清单。政务服务窗口也逐步从侧重行政权力事项，向行政权力事项和公共服务事项并重发展，开展公共服务事项梳理，实现公共服务事项目录化、清单化管理，重视公共服务体系的完善。

同时，为优化既有事项的流程，开展的政务服务业务流程再造工作，打破了传统行政管理体制的僵化与“全能政府”的局限性，需要把分散在各个政府部门的信息资源加以集成，并重新设计流程，精简流程中无用的中间环节，实现内部信息的有效共享，提升内部的运作效率，将职能型组织结构转换为流程型组织结构，降低管理和服务成本以及提高政府的行政效率。例如，上海、重庆等地开展的“一件事一次办”，将原本需要到多个部门，经多个环节办理的事项，经过环节整合、流程优化，逐步实现政务服务机构从审批“一个事项”转变为服务企业群众“一件事”全流程办理。

针对政务服务体系优化目标，开展的公共服务事项梳理和政务服务业务流程再造等工作，通过对大数据的深度挖掘与多维剖析，主动识别公众服务需求，基于群众导向改革服务流程、整合服务事项，提高了行政办事效率，增强了群众的获得感，形成了政府与群众之间良性互动格局，同时也为政务服务窗口带来了新的挑战。

3 政务服务窗口的标准化分析

3.1 政务服务窗口的标准化建设情况

3.1.1 组织机构初步建立

随着行政审批制度改革的不断深入和服务型政府建设的不断深入，国家和省级层面开始建立标准化组织机构，综合管理政务服务标准化工作，对建设服务型政府起到了积极的作用。2015年，全国政务大厅服务标准化工作组成立，是国内唯一一个政务服务领域的标准化工作组，主要承担全国政务大厅服务领域国家标准体系规划的编制、国家标准的研究制定与审定、标准化学术交流和标准实施效果评价等工作，是我国政务服务标准化工作快速发展的一个重要标志，具有很强的时代性和带动全国行政审批制度改革和政府部门服务转型的重要意义。2019年12月，浙江省政务服务标准化技术委员会成立，作为全国第一家省级政务服务领域标准化技术委员会，旨在积极推进“最多跑一次”改革成果经验转化为标准，推动“最多跑一次”改革向纵深发展，全面提升政务服务水平，增强群众和企业的满意度与获得感。

3.1.2标准化工作稳步开展

为了对政务服务窗口运用标准化手段进行规范化管理，自2015年起，国家相继发布实施了《政务服务中心运行规范》等13项相关的推荐性国家标准，旨在为政务服务中心建设与管理工作提供针对性强、适应性强、可操作、易执行的科学管理模式，实现政务服务的系统化、透明化和常态化，为建设人民满意的服务型政府提供技术支撑。各省（市）累计发布实施了2000余项政务服务相关地方标准，涉及深化“放管服”改革的多个方面，将政务服务实践经验标准化，显著地提高了政务服务工作效率，为转变政府职能、深化简政放权、优化营商环境提供了有力保障。例如，上海市根据实际情况不断摸索，2018年发布实施4项“一网通办”相关地方标准，将政府服务标准化建设与上海市“一网通办”建设总体目标相适应[3]。

2007年，国家标准委及相关部门联合发布《关于推进服务标准化试点工作的意见》，广泛组织开展政务服务标准化工作试点项目，并在总结试点建设经验的基础上，根据行政体制改革和服务型政府建设的需要，组织制定了政务服务相关国家标准和地方標准。各级政府部门积极申请完成了标准化试点项目，大力推进政务服务窗口标准化建设，例如包头市政务服务中心政务服务标准化试点项目、上海市奉贤区行政服务中心标准化试点项目等。

3.2 政务服务窗口的标准化建设分析

标准化是推进国家治理体系和治理能力现代化、促进经济持续健康发展和社会全面进步的战略工具。政务服务窗口是政府直接面向企业和个人的重要媒介，是国家治理工作的重要组成部分。积极推进政务服务窗口标准化工作，构建反映迅速、布局完整的政务服务窗口标准化体系，是促进国家政策落地实施的重要途径。

政务服务窗口标准化建设是巩固行政审批制度改革成果，确保行政审批事项规范化操作、约束自由裁量权、提高审批透明度和效率的重要措施，是落实简政放权、放管结合、优化服务的重要举措，也是全面提升政务服务水平，提高企业和群众增强改革获得感的重要途径。从目前情况来看，政务服务窗口的标准化建设已经初具规模，发展思路较为成熟、完善。标准化作为社会发展的重要技术支撑，应该与新形势下的发展规划保持一致，在政务服务窗口优化发展的过程中发挥应有的作用。贯彻落实“放管服”改革和优化营商环境各项政策措施，建立以标准化为基础的政务服务窗口制度体系，从而推动各级政府增强服务意识，转变工作作风，为企业和群众提供全面规范、公开公平、便捷高效的政务服务。

4 政务服务窗口标准化建议

4.1 加强组织领导，做好顶层设计

各级部门应高度重视政务服务窗口标准化工作，建立相关部门协调推进机制，促进部门间互联互通，进而消除信息壁垒、打破信息孤岛，形成覆盖全面、统筹利用、统一管理的政务服务窗口管理体系。第一，政务服务涉及的多部门联合，在现有标准体系的基础上，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，建立资源统筹机制，注重政务服务窗口标准化的总体设计。第二，建立健全标准化工作机制，围绕标准化提升政务服务窗口管理效能持续改进，推动新时代政务服务窗口工作高质量发展。第三，促进资源整合，提高服务集约化水平。以建设便企利民为目标，继续加强制度建设，完善服务功能，提升办事效率，尤其在深化行政审批改革、优化政务服务环境、规范权力运行等方面要稳步推进。

随着国家深化标准化改革举措的不断深入，国家和地方层面相继对标准化相关法律法规进行了修订。标准化管理法制体系逐步健全、形成了自上而下的制度规范。在进行政务服务窗口标准化顶层设计时，应坚持法制统一，符合最新的标准化管理机制，在标准化改革得以贯彻实施的前提下，充分发挥标准化在政务服务窗口工作中的技术支撑作用。

4.2 线上线下融合，完善服务体系

本着提高整体服务水平和效率的目的，在全面推行“互联网+政务服务”的大背景下，充分发挥线上和线下服务的优势，整合线上线下功能，加强线上线下协调联动，推进线上线下融合发展。要加强部门间协调配合，提高工作透明度，打造高效优质的政务服务环境，着力提升工作效能。推进政府管理和社会治理模式创新，促进大数据分析、网上办、掌上办等创新服务模式在政府管理中的应用。

建立健全评估反馈机制，政府应提倡和鼓励社会各界人士积极参与到其中，更好地了解和掌握群众对政务系统服务的便捷性、业务的专业性、政策宣传的透明性等方面的满意度和诉求，进一步提升群众政务满意度，找准服务的切入点和着力点，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，不断完善政府服务体系。

4.3 重视实践积累，适应发展要求

政务服务体系建设是推进政务公开、方便群众办事、规范行政权力运行的重要平台，集中展现政府的公信力和形象，也是政府转变职能的具体表现。近年来，国家、各省市在开展“一网通办”、“最多跑一次”、政务服务窗口“好差评”、长三角政务服务一体化等工作过程中，积累了丰富的经验和成果，应重视实践经验的积累，以标准化形式将实践成果进行固化和推广，促进政务服务规范化、便捷化、高效化，不断提升政务服务水平。

同时，随着我国经济体制和产业结构优化调整，政务服务窗口和标准化管理模式均发生了变化，处于不断更新状态，应该科学地规划管理路径，优化管控内容，使之具有较强的可操作性。积极探索新型管理模式，例如促进业务融合，推进综合窗口建设，开展窗口分类管理等。通过不断完善政务服务窗口标准化建设，增强政务服务的系统性、整体性、协同性，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。

参考文献

[1]  刘松.我国政务服务标准化建设现状及对策[J].中国标准导报，2015（11）： 42-44.

[2] 宋林霖，赵宏伟.论“放管服”改革背景下地方政务服务中心的发展新趋势[J].中国行政管理，2017（5）：148-151.

[3] 康俊生，馬娜，晏绍庆，等.上海行政权力标准化建设研究分析[J].标准科学，2019（5）：106-110.