渝西川东大气污染协同治理研究

伍光朋

(重庆市大足区委党校 重庆 402362)

随着我国经济社会的快速发展，区域环境问题日益严重，引发社会对大气污染的高度关注，给经济、社会发展带来越来越多的负面影响，严重制约我国的生态文明建设进程。由于大气具有高度开放性、流动性、不可分性，大气污染呈现明显的跨域性特征，单一行政区域已经无法凭借一己之力成功治理大气污染，更加难以有效的解决污染的区域交叉问题。因此，坚持属地管理与区域协同治理相结合，探讨建立区域一体化协同治理机制，是有效推进大气污染治理的关键。渝西川东地区(四川省泸州、内江、遂宁、资阳4个地级市和和重庆市荣昌区、大足区、铜梁区、潼南区等13个市区)位于成渝发展主轴，是双城经济圈腹心地带。但是，渝西川东区域长期以来主要依靠大规模投资驱动经济增长的模式，能源消耗量巨大、污染物排放密集、大气复合污染尤为严重。因此，面对生态环境荣则共荣、损则共损的现实考验，渝西川东区域探索实施大气污染跨域协同治理机制显得尤为必要。

一、渝西川东大气环境现状

四川盆地受大气环流和地形影响，存在3个明显的大气污染传输通道，其中川东、川南和渝西互相跨界传输，空气质量影响密切，相关区(市)县签订了《跨区域大气污染联防联控框架协议》等合作协议，为强化区域防治联防联控提供了前提条件。从下图可以看出，2017年资阳、内江、大足、荣昌等区(市)签订了《大气污染联防联控专项协议书》后，2018年除资阳优良天数有所下降外，其他5个区(市)优良天数较2017年都有较大幅度增长，区域联防联控成效显著。

但大气污染治理涉及多部门职责，而目前合作协议的签订主体多为生态环境部门，规格低、范围窄。同时，还没有建立经常性的联合执法机制，信息共享的全面性、及时性不够，大气环境质量还不平衡。

如图所示，2019年川东地区平均优良天数为321天，高于渝西地区的306天，而且相邻的大足高出荣昌38天，说明各区(市)县还有通过进一步加强合作、联防联治，推动大气环境质量整体提升的空间。

二、渝西川东大气污染协同治理机制

经过近几年的合作，渝西川东地区切实扛起长江上游生态屏障的责任，狠抓环境污染源头治理、重点基础设施建设、生态修复及管控等工作，生态环境质量不断改善。

(一)渝西川东大气污染协同治理机制主要问题

渝西川东地区为大气污染协同治理机制做出了一些探索，但基于历史原因和现实困境，协同治理效果不甚理想。其主要问题有:

1.地区政策协同较弱。政策协同是协同治理的源头和逻辑起点，渝西川东地区协同治理并没有从源头上进行合作。目前渝西川东区域政府间的法规、标准、规划、监测、监督、考核等方面不统一，协调性较差，地区差异性较大，在推进区域内协同治理过程中在某些领域因政策差异产生合作障碍，导致区域政府间合作只是停留在环境执法的层面上，区域内协同立法，监测，治理相对落后，导致协同治理较为乏力。

2.协同治理处于初级水平。地方政府间协同治理仍处于较浅层次，协同治理的水平、深度、范围依然处于较低的水平。在合作水平上，当前渝西川东各区(市)县主要还是属于自身迫切需要解决的问题，协同配合解决的情况较少，没有真正形成解决区域共性问题的协同治理机制。在合作深度上，渝西川东地区协同治理大多局限于环保部门之间的合作，在转变政府职能、完善管理体制、调整产业结构等方面的合作还不够深入，未能构建多维度、多方位、多层次协同治理机制。在合作范围上，渝西川东幅员辽阔，目前仅有少数相邻区(市)县建立有合作治理制度，相对于整个区域而言范围较局限，无法控制整个区域内的污染物的防治。这使得地方政府间的合作还处于较浅的层次。

3.合作尚未进入制度化阶段。目前渝西川东地区还未形成系统性跨区域之间协同治理制度，区域之间的合作尚未进入到制度化的阶段。虽然渝西川东部分区县建立了许多的工作制度，比如区域之间建立的监测制度、预警制度、应急处理制度、联席会议制度、信息共享制度等，还需要进一步把各区县碎片化的制度上升到区域间系统性的制度，进一步完善协同治理的责任机制和激励制度，提升地方政府间大气污染协同治理能力。

4.整合协同治理力量不够。渝西川东各区(市)县合作治理机构组成和建立是临时的，组织松散，缺乏权威性。目前，在探索区域性、流域性联防联控联治的步伐还不够快，需要进一步整合现有力量推进信息共享、监测预警、同步协同等区域合作，对重要区域、重大项目进行统一巡查。在区域内缺乏一个对大气污染有执法权、处罚权和监督权的联合组织，威慑力量不够。

(二)渝西川东大气污染协同治理中问题存因分析

面对严重的大气污染，渝西川东政府间加强合作，推进区域内协同治理机制，在近几年内取得了一些效果，但是没有从源头上进行治理，协同治理机制仍然存在不足之处。

1.大气污染的自身特点增加了合作的难度。大气污染渗透性和环境整体性使得大气治理难度大、成效慢，对地方政府间协同治理能力是一个巨大的考验。渝西川东大气污染属于复合型污染，污染的来源多，污染的因子多，污染的成因复杂，存在交叉污染的情况，并且区域内能源结构和经济发展的水平也存在较大的差异，导致各地污染状况相差较大，在渝西川东盆地的地形影响下，区域污染呈现出压缩型、复合型、结构型的特点。正是由于防治具有难度性、复杂性，污染防治经费投入巨大，降低了区域内政府合作意向。因此，面对的大气污染成因复杂，需要根据区域内大气污染的实际状况，紧紧依靠现代科技方式，统筹区域的力量和资源，重点突破大气污染防治关键技术，创新大气环境协同治理的工作思路。

2.“共有地悲剧”削弱了合作的动力。大气污染治理具有公共产品的属性，大气污染治理涉及不同的行政区域，在封闭的行政区域内，大气污染治理与经济发展方式相结合构成地方政府大气治理模式。由于这一治理模式是就单一行政区域内去考量的，具有浓厚的地方色彩，基于大气污染治理投入大、见效慢、成果由区域共享，容易陷入“治理失灵”的困境中。随着公共问题信息化、透明化、相融化和全球化化的深入不断涌现，公共选择理论将地方政府认为成理性的“经济人”，地方政府基于GDP的考核，不愿意投入巨大公共资源对大气污染进行治理，地方政府甚至会把污染企业选址定在相邻市区边界上，实现本地区经济发展的同时转移区域内污染。污染治理具有公共性、艰巨性和长期性，而且在地方政府治理环境问题的合作中，地方政府会因为个体利益的考量，“理性”选择行为，从而陷入“囚徒困境”，造成集体非理性行为，使地方政府在大气污染治理中坠入“集体行动的困境”。

3.相关法律法规不健全增加合作的监督成本。我国宪法规定国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，对各级地方政府职能职权的做了明确划分，规定了县级以上地方人民政府依照法律，管理本行政区域内的经济、文化、教育、卫生等事务。从宪法规定的地方政府立法权限可见法律对于地方政府间合作的具体规定基本上是没有的，法律仅仅规定了各级政府管理其辖区内的事务，对于地方政府在府际合作中的责任与权力等并没有涉及，这在一定程度上为地方政府之间从区域立法的角度制造了困难。地方政府架构组成，决定了地方政府要走“上级路线”，对平级之间的合作缺乏动力，对跨区域政府间的合作更是形成了难以逾越的鸿沟；另一方面在合作模式未定、法律法规不健全的情况下，地方政府间合作治理的事务成为了争夺权利推诿责任的情形，滋生更多的问题反而无法实现问题的解决。

三、大气污染协同治理机制构建

大气污染治理是一项长期的系统工程，不仅需要地方政府协同治理，更需要不同层级政府的区域合作，随着成渝地区双城经济圈的建设，渝西川东地区以重大战略协同为统揽，以毗邻地区合作为突破，建立大气污染协同治理机制势在必行。

(一)建立域内环境共商机制。成立生态环境保护协作机制，采取各区(市)县轮流主办的方式，推动例行环保会议召开、重大环境问题会商、污染防治攻坚交流、环保系统干部培训等工作，进一步凝聚区域环境保护合力。

(二)共同策划区域环境项目。针对区域内大气环境质量整体改善，策划包装区域一体化重点环保基础设施建设、生态修复、廊道建设等项目，争取国家或市(省)级项目、资金、技术上的支持，带动各区(市)县集中财力物力人力解决区域性突出环境问题。

(三)建立地区生态补偿机制。探索建立渝西川东地区生态补偿及上级资金奖励机制，强化地区治理一体化责任，切实鼓励探索者、激励先进者、鞭策慢进者、处罚不为者，提升地区整体环境质量。同时，联动推进协同治理工作，开展跨区域常态化联合巡查，实施跨界联合执法。

(四)加强大气环境联防联控。建立完善大气污染防治协作机制，开展统一重污染天气预警分级标准试点，建设空气质量信息交换平台，实现空气质量联合预报预警。联合制定毗邻地区涉气重点行业、重点污染源整治计划，必要时步调一致推动水泥、烧结砖瓦等重点行业企业错峰生产和“散乱污”企业清理整治。

(五)努力实现监测数据共享。以各区(市)县生态环境监测站为基础，建立智慧环保控制中心，编制智慧环保设施新建或升级改造方案，逐步实现监测数据、预警信息的收集储存显示互联互通。智慧环保控制中心定期形成大气环境变化及环境安全报告，为实现环境问题更大范围的精准防治应对提供科学依据。

(六)全面加强全域协作配合。一方面坚持全域环境安全综合巡查。由年度主办单位制定巡查计划，统一抽调执法、监测、应急等人员组成联合巡查队，实现环保宣传、现场指导、风险排查、应急执法等一体化实地巡查。同时，着眼交界地段生态环境监管盲区，制定交叉巡查计划，做到一方一域每月巡查一次，达到事半功倍的效果。另一方面做好突发环境事件协作处置。年度主办单位牵头制定区域突发环境事件应急预案，引导各区(市)县做好应急预案对接、应急资源共享，确保应急力量联络、应急资源调度渠道畅通。