曲靖市草原生态补奖政策落实成效

文│刘琼波 黄琦 李飞艳 陈昌荣 李文霞 刘慎良 阮晓贵（云南省曲靖市饲草饲料工作站、云南省草产业技术体系曲靖试验站）

自2011年国家实施草原生态保护补助奖励机制项目以来，云南省曲靖市立足资源保护开发利用，致力于生产、生活、生态“三生共赢”，强化草原保护、建设，推行禁牧补贴、草畜平衡奖励、人工牧草良种补贴等。同时，加强市、县草原保护监管体系建设，强化草原生态监测和执法监管，有力地促进了曲靖市草原生态的持续改善、农牧民快速增收和全市草食畜牧业的可持续健康发展，为曲靖市经济社会发展和城乡居民生活的持续改善做出了很大贡献。

一、项目概况

曲靖市是云南省的草地资源大市，有天然草原119.6986万公顷，其中可利用草原92.98万公顷，占云南省草原面积的7.8%，位居云南省第二位。2011年国务院决定实施草原生态保护补助奖励机制项目，项目资金主要用于草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴等。

在这个政策背景的激励下，曲靖市人民政府按照云南省人民政府的要求，迅速组织申报实施草原生态补助奖励机制项目，将92.98万公顷可利用草原全部纳入草原生态补奖政策实施范围，划定草畜平衡区和禁牧区；实施草原确权承包，通过发放“两证一合同”（草原所有权证、使用权证、签订承包合同），明确承包人的草原管护责任，采取禁牧和发放政策性补助的措施，减少载畜量，最终达到草畜平衡，强化草原生态建设。

二、项目基础工作完成情况

1.第一轮（2011—2015年）草原生态补奖机制实施情况。第一轮草原生态补奖政策于2011年启动，国家每年拨付2905.26万元政策补奖资金，惠及曲靖市9个县（市、区）、1347个行政村、13.7567万户农牧户。其中，禁牧区草原面积12.047万公顷，以6.0元/亩标准补助，总资金1084.26万元；草畜平衡区草原面积80.933万公顷，以1.5元/亩标准补助，总资金1821万元。在第一轮工作中，国家连续五年共拨付补奖资金14526.3万元，其中禁牧补助5421.3万元，草畜平衡补助6070万元。

草原生态补奖工作启动后，曲靖市级及9个县（市、区）积极成立了领导小组，抽调相关工作人员组成工作组和技术小组，深入农村开展政策宣传、摸底调查、公示，对曲靖市92.98万公顷可利用草原采取联户或家庭承包两种方式承包给137567户牧户管理利用。完成签订草原承包合同137567本，发放草原所有权证16100本，发放草原使用权证137567本，确权承包面积92.98万公顷，完成计划数的100%。

其中，家庭户承包的面积有52.393万公顷，涉及2.3689万户；联户承包的面积有40.587万公顷，涉及11.3878万户，完成计划数的100%。草场承包合同由当地草场所有权村委会或村民小组与家庭承包户签订，合同期限为50年，所承包的草原四至界限清楚，责、权、利明确。国家每年拨付的补助资金均全部在各级财政设立专账，分项明细管理，并通过财政部门的农民直补管理系统统一兑现到农户的“一折通”或是“一卡通”上，资金兑现为100%。

2.新一轮（2016—2018年）草原生态补奖机制实施情况。新一轮草原生态补奖机制实施政策自2016年启动，国家每年拨付4389.575万元，草原生态政策补奖资金惠及曲靖市9个县（区、市）79.5529万户农牧户，其中：禁牧区草原面积12.047万公顷，以7.5元/亩标准补助，总资金1354.575万元；草畜平衡区草原面积80.933万公顷，以2.5元/亩标准补助，总资金3035万元。截至2019年，国家连续4年共拨付补奖资金17558.3万元，其中禁牧补助5418.3万元，草畜平衡补助12140万元。

自2016年新一轮工作启动后，曲靖市在认真总结第一轮工作成效和存在问题的基础上，将全市92.974万公顷（其中在第一轮的92.98万公顷可利用草原中有0.0067万公顷万亩后因风电项目被永久征占用）可利用草原承包给79.5529万户牧户管理利用，比第一轮增加657962户，同比增478.28%。完成签订草原承包合同79.5529万本，发放草原所有权证16100本，发放草原使用权证79.5529万本，确权承包草原面积92.974万公顷，其中，禁牧户486630户承包面积12.041万公顷，草畜平衡户726759户承包面积80.933万公顷，完成计划数的100%。草场承包合同由当地草场所有权村委会或村民小组与家庭承包户签订，合同期限为45年，所承包的草原四至界限清楚，责、权、利明确。

3.农牧民补奖政策（2019—2020年）实施情况。2019年，因国家机构改革，原草原生态保护补助奖励机制政策名称变更为农牧民补助奖励政策，延续2011—2018年草原生态保护补助奖励机制政策的基础工作，开展农牧民补助政策落实，补奖政策标准不变，基数不变，绩效考核侧重农牧民对政策落实基础设施的改善、生产生活方式转变及对政策满意度的测评。

三、项目实施成效

经过2011—2020年草原生态补奖政策的落实，曲靖市的草原承包经营制度基本草原划定和草原禁牧、草畜平衡制度建立得以较好落实，通过实行《草畜平衡管理办法》，有计划地进行禁牧封育、农田种草，推广舍饲和半舍饲，提高农作物秸秆的利用率，草原生态环境明显改善。在政策的激励和促进下，曲靖市的草原承包经营制度，基本草原划定和落实草原禁牧、草畜平衡制度建立已达到一个相对较高而容易的管理水平，农牧民对政策满意度达95%以上。

1.草原补奖机制生态效益分析。

（1）天然草地植被变化。据曲靖市监测数据显示，2018年曲靖市天然草地禁牧区植被盖度86.5%，比上一轮（2015年）提高12.87%，比项目实施前提高23.57%；植被高度38.48厘米，比上一轮提高10.48厘米，比项目实施前提高15.48 厘米。天然草地草畜平衡区植被盖度82.02%，比上一轮提高2.53%，比项目实施前提高20.62%；植被高度27.63厘米，比上一轮提高6.63厘米，比项目实施前提高10.63厘米。

（2）天然草地生物量变化。禁牧区2018年实施禁牧区草地监测共8个调查样地，24个调查样方，草本、半灌木及矮小灌木草原生长期平均总产草量鲜重10675.24千克/公顷，比上一轮增产9.86%；风干重3502.57千克/公顷，比上一轮增产7.67%。草畜平衡区：2018年草畜平衡区草地监测共20个调查样地，完成了60个调查样方，草本、半灌木及矮小灌木草原生长期平均总产草量鲜重7756.31千克/公顷，比上一轮增产0.01%；风干重2720.19千克/公顷，比上一轮增产0.04%。

经过九年的项目实施，曲靖市的禁牧区和草畜平衡区草原得以休养生息，草山草地植被大幅度增加，地表植被率明显提高，草原在防风固沙、保持水土、涵养水源、调节气候、固氮储碳等方面发挥着重要的作用，生态效益十分明显。有效遏制了曲靖市草原生态环境加速恶化的势头，草原生态环境明显改善。

2.草原畜牧业平稳健康发展。

通过政策宣传、项目实施、参与监管，有利于实现城乡和区域统筹协调，不断提升农业畜牧部门工作人员应用科技管理项目的工作技能；有利于提高干部队伍素质，巩固基层队伍建设，提升科技对草原畜牧业发展和牧民持续增收的支撑引领能力。

通过实行“草畜平衡管理办法”，有计划地进行禁牧封育，推广农田种草、舍饲和半舍饲，提高农作物秸秆的利用率。

通过实施禁牧和草原承包，缓解了农、林、牧矛盾，有利于维护社会稳定，构建和谐社会，推动了草原畜牧业生产方式转变，加速了“粮、经、饲”三元结构的种植业发展步伐，提高了全市土地利用率和产出率，促进了畜牧业结构进一步优化升级和草原畜牧业可持续发展，开启了草原休养生息的新时代。

通过补奖政策实施，群众生态观念得到进一步转变，尤其是禁牧、草畜平衡责任书的层层签订，有效促进了乡、村干部及牧民群众的主动性，增强了种草、贮草、减畜及设施维护、管理草原的自觉性，提高了农牧民依法保护草原、建设草原的意识，营造了一个人人爱草、管草、护草的社会氛围。

3.农牧民收入稳定增长。随着新一轮草原补奖政策工作的全面落实，曲靖市每年发放补奖资金4389.575万元，惠及79.5529万农户。草原补奖机制效果显著，草原生态得到明显恢复，生物多样性增加，草地生产力比上一轮提升，草地载畜能力增大，草地科学合理利用水平得以提高，草原生态恢复速度明显加快，牧草植被长势偏好，草原重新焕发勃勃生机，草原环境日趋好转。筑牢了牧业生态安全屏障，有力支撑“百千万”畜禽规模养殖场和“牛源体系”建设，加快畜牧业生产方式转变，有力地促进草食型生态牧业长足发展和农民增收。

通过项目实施，禁牧区产草量12750千克/ 公顷，比项目实施前的7800千克/公顷，提高了63.46%；草畜平衡区产草量10560千克/公顷，比项目实施前的7450千克/公顷，提高了40.94%。每年种植一年生牧草22万亩，每亩可产鲜草3.5吨，每吨按现行市场售价500元，一年可以增收3.8亿元；每年种植多年生牧草地11万亩，每亩可提高载畜量0.2个羊单位，全市每年可提高22192个羊单位载畜量。

实现了禁牧不禁养、减畜不减产、牧民不减收、畜产品有效供给的目标。通过草原生态保护补助奖励机制项目实施，逐步转变了牧民的传统思想观念和畜牧业生产经营方式，促进牧民群众生产经营方式由粗放管理向设施集约管理转变，牧业经济发展由草原畜牧业向设施畜牧业、生态畜牧业转变，由单一的牧业经济向复合经济转变。草原畜牧业收入在农牧民人均纯收入中的比重明显增加。

4.干部队伍素质和管理水平显著提高。草原承包和落实草原生态补奖政策是一项全新的工作，所抽调的工作人员边干边学，从对政策一知半解到全面把握，从不懂软件操作系统到能熟练掌握，从不会识图到能够转绘上图，培训和锻炼了一大批讲科学、爱草原、重发展的干部队伍。

四、结论

在国家两轮补奖政策的实施，以及省、市草食动物发展政策的带动下，曲靖市草食畜牧业已经发展成为云南省山地牧业新标杆。如今，补奖政策每年惠及曲靖市的农牧民户达79.5529万户，惠及人员278.1518万人，每年户均享有政策性收入55.17元。虽然涉及面广，资金较为分散，但也充分体现了国家政策的普惠意义。在政策的激励下，曲靖市委市政府绘制了畜牧业发展的美好蓝图，重点发展节粮型畜牧业，培育猪、牛、羊、奶、蛋五大产业，发展标准化规模养殖场，抓好良种繁育、动物防疫、标准化生产、产品加工四个重点环节，把曲靖市建成云南省重要的畜产品加工生产基地，全面实现畜牧业大市向畜牧业强市的转变。