边境深度贫困地区脱贫攻坚的治理共同体构建——以广西N县为例

钟家慧 何玲玲

(南宁师范大学经济与管理学院，广西 南宁530299)

一、治理共同体概念以及相关理论阐述

(一)脱贫攻坚治理共同体概念

张兆曙认为，治理共同体是在部门分立体制下协同治理的组织形式，其构建并非是各类社会主体简单机械性的组合，而是多元主体建立相互协作机制，从而实现不同主体在作用上的互补、行动上的协调和资源上的联合。[1]费广胜指出，治理共同体构建是以共同目标为前提，采用人为化协同、一体化的运作方式使各类主体在同一活动中协调一致，达到功能的整合与互补。[2]陈晓春等人探究基于习近平新思想下“三共”社会治理格局的运作机制，并阐明治理共同体，指的是党委、政府、企业、社会组织、公民五位主体采取协同行动，形成整体合力的治理体系。[3]哈利(Hartley)等人认为，共同治理是私营部门、公共部门以及非营利部门之间的多角色参与，以便为共同问题和目标找到解决对策的治理网络。[4]综上所述，本文认为脱贫攻坚治理共同体构建指的是基于多维贫困现状和实现2020年脱贫目标，政府、市场、社会组织、贫困群众等各方力量以角色定位、协作分工作为实现路径，实现利益协调、行为协调、机制协调以及主体互动协同，最终通过统一目标整合成具有功能互补结构的治理网络。

(二)治理共同体理论

德国现代社会学家斐迪南·滕尼斯在其著作《共同体与社会》中提出了共同体理论，强调在统一目标的前提下，通过协调和协同的治理手段，形成多元主体参与、互动协同以及功能互补的治理模式。在我国被广泛应用于社区治理研究，而在脱贫攻坚领域的研究应用较少。何威通过分析上海市普陀区的社区协商治理体系来探讨建构治理共同体的可能性，得出结论：随着我国城镇化和社区建设的不断推进，无论是协商治理理念在社区公共意识和参与观念中的内化，还是协商治理方式在不同层次的嵌入，都能够将治理主体自身的各个因素纳入协商之中，从而实现治理共同体的建构。[5]武倩妤运用共同体理念对现有治理模式存在的问题进行探讨，指出在政府职能越位、缺位以及交叉的情况下，多元参与治理是最佳的治理状态，它可以利用社区组织和成员有针对性地解决问题。[6]因此，治理共同体理论嵌入脱贫攻坚，将是一次贫困治理路径的创新，为打赢脱贫攻坚战提供新的助力“踏板”。

(三)公共政策执行过程模型分析

T·史密斯是最早构建影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》一文中提出了一个描述政策执行过程的模型，被称为史密斯政策执行模型[7]，如图1所示：

图1 史密斯政策执行过程模型

虽然该模型强调了目标群体、执行机构以及环境因素之间的互动关系。但也存在局限性，即没有充分关注政策执行过程中的执行人员和相关主体。基于此，对史密斯政策执行过程模型进行优化，将执行人员和相关执行主体也作为影响脱贫攻坚政策执行成败的重要因素扩充入模型，如图2所示：

图2 优化后的史密斯政策执行过程模型图

二、广西N县情况分析

N县位于中越边境，是典型的“老、少、边、山、穷”地区，也是我国脱贫攻坚工作的重难点县。贫困面大，贫困程度深且分布较为分散，基础设施薄弱、基本公共服务发展滞后，社会保障体系仍未完善。且地处石漠化地区，水土流失严重，山多地少，山高无平地。

在2015年的精准识别中，识别出全县有贫困村59个，贫困人口1.367万户共5.3768万人。2016年N县实现脱贫摘帽2个村2111户共8983人；2017年实现脱贫9个村1716户共7227人；2018年实现脱贫7个村共12806人，贫困发生率从2017年末的20.54%降至13.95%，是减贫人口最多的一年。目前，全县还有41个贫困村、3138户贫困户、12962人，详情见表1。全县贫困村多在深山、边境一线，群众居住分散，自然条件差。其中，有28个贫困村2089户8708人居住在人多地少、生存环境恶劣的山区，占贫困人口的67.2%，有13个贫困村1049户4254人居住在条件艰苦的边境范围附近，占贫困人口的32.8%。

表1 N县贫困人口分布情况

(数据来源：2016-2019年广西N县政府工作报告。)

三、N县脱贫攻坚的治理共同体构建困境

(一)脱贫攻坚政策自身的困境

N县制定的《N县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“到2020年，全面消除绝对贫困，全县5.3786万农村贫困人口全部脱贫，59个贫困村全部 ‘摘帽’，贫困农民人均纯收入比2010年翻一番以上，实现五通四有的目标”。但N县“十三五”规划纲要中期评估报告显示，三年农村贫困人口累计减少量未能达到五年累计完成量的60%，三年均未能完成预期目标，具体数据详情见图3。2019年是脱贫开发的攻坚年，N县制定了本年度实现26个贫困村，17077人脱贫的政策目标。随着攻坚战的深入，减贫成本不断增加，减贫成效不显著的现象逐渐暴露，不合理的政策目标给政策执行人员施加执行压力。部分执行人员为了减轻政绩考核压力和维护自身利益，会选择“短平快”脱贫项目来迎合上级检查和当地政府部门的绩效评估[8]。长此以往，即使能够实现脱贫目标，那也是不彻底的脱贫，返贫风险较高。

(数据来源：根据N县“十三五”规划纲要中期评估报告整理而成。)图3 N县2016年-2018年计划脱贫数与实际脱贫数

(二)脱贫攻坚政策目标群体的困境

一是贫困户陷入教育落后和贫困依赖。由于N县的大部分村落位于山区，村民与外界缺乏交流，社会文明发育程度较低，贫困群众的封建迷信思想、守旧观念代际传递严重。部分贫困户受传统小农思想和生活方式的影响，即使他们有脱贫的想法，也缺乏创造性，不敢承担风险和接受新事物。另外，部分贫困户担心如实汇报自己的收入情况，就不能继续享受扶贫政策的资金扶持，N县各村出现了不同程度的外出务工人员隐瞒或谎报其实际收入的现象，因此，帮扶人员无法准确掌握贫困户的真实经济状况，很难对贫困户是否如期脱贫作出认定。长此以往，导致一些贫困户“等、靠、要”等依赖思想越来越严重，甚至出现争当贫困户，不愿脱贫的现象。二是因病致(返)贫问题严峻。据N县扶贫办数据显示，全县因病致贫(返)贫率高达30.9%。N县的贫困村大部分位于条件恶劣的山区和条件艰苦的边境附近，且村屯卫生医疗条件简陋，不得不到县里去看病，加上交通不便，这使得医疗成本增加和医疗费用提高，老百姓看病难，小病拖成大病，严重影响贫困群众的生活质量和产业发展，使得贫困群众在主动脱贫中“心有余而力不足”，成为脱贫攻坚路上的“绊脚石”。

(三)脱贫攻坚政策执行机构与执行人员困境

N县的执行机构与人员在脱贫攻坚政策实施的过程中，出现了形式主义、官僚主义、弄虚作假、贪污腐败等不良现象，主要表现在：一是执行机构“形式主义”倾向严重，存在任务导向式扶贫。N县部分执行机构为了完成上级下达的指标任务和应对上级对脱贫工作的检查与评定，多会选择见效快、周期短的脱贫项目，尤其是既能有一定成效，又不会产生太多负面矛盾的项目，能够在绩效考核中有很好的显示度，符合考核的要点，能够得到上级的认可。此外，执行机构仍存在脱贫责任清单不明确、责任落实机制不健全等问题，主要体现在：一把手责任制的针对性不强、责任多重性；村委考核评估的效果不显著；乡镇党委、纪委在扶贫项目落实、扶贫资金监管中“两个责任”落实不力。

二是执行人员职责落实不到位，存在作风不实。N县部分村“两委”干部文化素质偏低，法律意识淡薄，利用职权为自己和亲友谋取私利，在资金申报使用中弄虚作假，欺上瞒下，专项资金不按规定使用，贪污挪用。

(四)脱贫攻坚政策相关执行主体的困境

一是缺乏信息互动交流平台，主体间沟通不畅。N县当前的信息沟通方式依然是采用下发文件和召开会议等传统方式来传递信息。这种纵向传递的单向沟通方式存在信息失真、传递效率低以及信息不对称等局限性，这反映了当前脱贫工作缺乏信息互动交流平台，多元主体既无法准确掌握有价值的信息，又无法反映自己所掌握的信息。具体表现为：政府掌握着脱贫攻坚政策，对贫困地区和贫困人口的情况很了解，但对市场走向、项目行情等内容不太了解，市场主体与此相反，使得其很难结合当地情况推进项目规划。其次，社会组织的公益属性使得其与贫困群众的联系更为紧密，最了解他们的需求，但因为信息不对称等问题，导致无法有效满足贫困户的需求。另外，贫困群众自身是最了解自己的情况的，但还是得通过帮扶干部向上级反馈，从而导致信息失真。

二是主体间的利益存在分歧，多方共赢机制难以健全。N县政府虽然明确了主体间的利益分配模式，但由于各类主体的利益不同，造成多方共赢机制难以健全。政府支持市场主体的发展是为了帮扶地区和群众的可持续发展，而市场主体以盈利为目的，这就会使得在产业扶贫的过程中，市场主体为了获得更多的利润，脱离地区实际情况来发展产业，适得其反。

(五)脱贫攻坚政策执行环境的困境

一是自然环境恶劣，基础设施比较滞后。N县的地理位置偏远，且边民承担着固守边关的重任，从国家安全角度来讲，他们难以仅凭通过易地搬迁来实现脱贫。“打铁还需自身硬”“想致富，先修路”这些观点是我们必须要认同的，只有将基础设施完善好，才能逐步阻断穷根。但是N县属于石漠化片区，水土流失严重，山多地少，地形复杂多样，自然环境恶劣，使得基础设施建设和公共服务提供的成本耗费高、难度大，加上项目涉及面广、点多、资金投入有限等制约因素，导致基础设施比较滞后。二是经济基础薄弱且融资难，产业发展得不到资金支持。该县的产业项目多以小农生产为主，具有收益低、风险高、不确定性等特点，以盈利为主要目的的金融机构不愿向这些产业项目投放贷款，从而设置了较为严苛的贷款条件。因此，贫困村和贫困群众很难享受到金融服务，他们的金融需求无法得到较好的满足，N县出现金融市场供不应求的失衡状况。

四、N县脱贫攻坚的治理共同体构建对策

(一)发挥好政府和基层领导干部在脱贫攻坚中的引导作用

1.健全脱贫攻坚政策制度体系，提高脱贫政策执行的可行性

一是制定合理的脱贫攻坚政策目标。N县政府应结合自己的发展现状、经济基础、自然环境等情况来制定合理的脱贫目标和切实可行的扶贫开发规划并长期贯彻执行，从而减轻执行机构与人员的绩效考核压力。二是完善脱贫攻坚领域的监督机制。针对在脱贫领域侵害群众利益的不正之风和腐败的“蝇贪”问题，政府应加强基层村“两委”干部队伍建设，进一步深化村务公开。三是完善金融政策，加大金融对扶贫项目的支持力度。简化贷款手续和降低贷款门槛，向以盈利为主要目的的金融机构提供风险保证金，降低其投放贷款的风险，从而降低金融机构的贷款门槛。四是建立信息平台机制，畅通主体间的沟通渠道。建立一个具备多样化功能的脱贫攻坚信息互动交流共享平台，实现信息资源的整合共享、扶贫信息的流动性以及信息更新的实时性。

2.发挥基层领导干部的催化作用，深入脱贫的“最后一公里”

驻村干部是党和国家联系农民的纽带，是农村发展的先锋队、主力军，是脱贫攻坚的催化剂[9]。基层领导干部应积极参加干部培训，筑牢担当和攻坚克难的意识，要及时把开阔的思想和灵活的思维带到贫困村，牢牢掌握脱贫工作主动权，不等不靠，创造性地贯彻落实各项决策部署，改变以往的“慰问式”扶贫，运用“党建+智力扶贫”模式，开展座谈会，大力宣传脱贫支持政策和方针，引导贫困群众树立“自力更生，摆脱贫困”的主体意识，接纳新发展观念，接触和学习产业经济、“互联网+X”等现代经济资讯。

(二)发挥市场主体在脱贫攻坚中的中坚作用

1.积极投身于产业扶贫工程，发挥市场的中坚作用

一是电商企业助力地区的有产有销。帮扶贫困群众和农民合作社，利用自身优势传递市场信息和供求走向，开展电商普及宣传和培训，实施生产供应链管理，形成“产供销、储运加”一体化的共同体网络。二是发挥致富带头人的模范作用。养殖业、种植业致富前人应将自己的产业注册成立专业合作社，采用统一品牌、统一提供种苗、分户种养、统一销售的模式，主动承担起参与脱贫攻坚的市场主体责任。三是推进边境贸易深加工。现有的边贸互市商品形式单一，仅停留在初层次的“过境贸易”。市场主体可以运用政府的边贸优惠政策在口岸附近创办产品深加工厂，形成边贸商品产业链，以此提高进出口商品的附加值，充分发挥边境优势，保证边贸脱贫的有效推进。

2.结合自身定位，及时监督和反馈发展状况

市场主体在脱贫攻坚中是产业发展的带头人，其通过政府的优惠政策和资金投入的方式来参与脱贫攻坚。因此，市场主体在监督产业扶贫领域的政策落实和资金去向更有优势，也因市场主体是以盈利为主要目的的，其也只能监督产业扶贫这一领域。同时，市场主体作为产业主要运作者，应通过政府创立的信息交流互动平台，以周报、月度报、季度报以及年度总结的形式将产业发展状况及时反馈给各类主体，便于其他主体了解产业发展和收成情况。

(三)发挥贫困群众在脱贫攻坚中的内生作用

一是自觉参与“志”“智”双扶项目。通过参加包括农业科技培训、岗位培训、养殖培训在内的实用培训班，正确认清自己的角色定位，改变“等、靠、要”的思想，增强脱贫的主观能动性。同时，响应教育扶贫工程和义务教育，重视提高后代的受教育水平，主动阻断贫困代际传递。二是自觉参与特色扶贫。在政府、社会组织及企业的帮扶下组建村民合作社，紧扣当地特色产业的发展思路，运用“公司+基地+家庭农场”“龙头企业+集体经济”等发展模式，由被动式输血扶贫转向主动造血式扶贫。同时，充分利用区位优势和边贸优惠政策，积极以融资入股、土地入股等形式加入市场主体。利用政府边贸优惠政策创办的产品深加工厂，提高进出口产品的附加值，形成边贸商品产业链，充分发挥边境的区位优势。三是自觉利用信息平台，及时了解政策和反馈自身需求。脱贫情况不能仅凭数字来体现，也要寻求贫困群众的真实评价以及对脱贫工作的意见或建议。贫困群众通过信息互动交流平台来了解相关扶贫政策，同时积极反馈自己的贫困现状和需求，对各类信息存疑的可以在信息平台进行提问，对执行机构与人员的工作态度不满的可以进行反馈。

(四)发挥社会组织在脱贫攻坚中的重要作用

1.辅助开展特色扶贫项目，激发贫困群众的主体意识

将贫困群众分为三类来展开教育帮扶活动，帮助贫困群众树立主动脱贫意识和提高主动脱贫的能力。一是针对中小学贫困人口，通过与高校联合开展大学生志愿支教服务项目和传统捐赠项目，加强教育基础设施建设，改善基本教育条件，提高教育水平以及科普水平。二是针对劳动力贫困人口，积极开展职业技能培训、创业培训，鼓励贫困群众去职业技术学校上学，对进入职业技术学校进行学习的贫困户提供助学金和就业机会。三是针对残疾贫困人口，开展实用技术培训，实施“送教上门”活动，方便残疾人能在家学技术。

2.积极参与公共产品供给，帮助政府减轻执行压力

一是通过参与健康扶贫工程，提高贫困群众的受益度。医疗卫生类社会组织定期进村开展免费体检、医疗保健知识普及宣讲会等公益活动，加强疾病预防宣传、普及工作。二是实现基本养老保险项目的可持续发展。强化商业保险运营规范建设，扩充商业养老保险种类，辅助政府建立健全多层次的养老保障体系。三是拓展建设资金来源。N县地处边境，偏远封闭，生态环境脆弱，导致基础设施建设的成本高和施工难度大，加上地方政府财政困难，无法有效满足当前的基础设施建设需要。各类社会组织应拓宽资金筹措来源，有助于政府减轻政策执行的压力。

3.发挥中立性，积极参与脱贫领域的监督

针对脱贫责任清单不明确、扶贫项目落实不力、作风不实等问题，社会组织要以“仲裁人”身份监督扶贫资金使用去向，辅助政府与扶贫工作人员加强对资金的后续管理，形成扶贫资金的专项管理链。定期对扶贫项目的进展、扶贫对象的帮扶程度、帮扶人员和主体的落实程度等情况进行第三方审查和监督，运用科学量化的指标将审查所得到的数据情况整合为评估报告，并上传至政府创建的信息互动交流平台，有助于满足各类主体对脱贫攻坚情况的知情权和监督权，确保信息沟通的畅通。