失业保险政策研究

仇艺臻

[提要] 现行《失业保险条例》很多方面已经不适应新的经济发展形势尤其是化解产能过剩产生的分流人员安置需求，难以对实行供给侧结构性改革提供政策保障，亟须修订。以钢铁、煤炭等行业化解过剩产能为背景，从企业职工内部安置、转岗就业、内部退养、公益性岗位托底安置等四个方面提出失业保险政策调整建议，并以此为契机，推动我国失业保险制度改革。

关键词：产能过剩;失业保险;供给侧改革;社会保险基金

中图分类号：F84 文献标识码：A

收录日期：2020年6月12日

一、化解产能过剩的政策路径

近年来，受国内外市场需求下降等多种因素的影响，钢铁、煤炭等行业产能过剩问题日趋突出，相关企业、行业生产经营陷入困境。化解过剩产能，推动行业结构优化调整已经成为党中央、国务院推动供给侧结构性改革的重要举措，也成为企业和社会关注的热点问题。

为保证化解过剩产能工作平稳进行，2016年4月，国家人社部、发改委、工业和信息化部、财政部等七部门发布《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》，提出以企业为主体、地方组织、依法依规，多渠道、多方式安置职工，要求更多运用市场因素，因地制宜、分类有序、积极稳妥地做好失业职工的安置工作。国务院及相关部门要求，各级地方政府可根据国家推进化解过剩产能及供给侧结构性改革的总体部署，统筹安排，确定本行政区域涉及的相关行业、企业和职工范围。此后，各省市相继制定实施了化解产能过剩的意见。国务院、相关部委及各省市关于安置职工的主要意见集中在分流安置职工、处理好劳动关系、做好社会保障等方面。

二、现行失业保险制度对化解产能过剩的制约

失业保险制度建立30年来，在经济社会发展过程中发挥了重要作用，但是，由于条例规定的支出项目等多年来变动较小，我国经济进入新常态以后，尤其是党中央、国务院提出供给侧结构性改革，大力化解产能过剩政策以来，失业保险制度与形势发展脱节现象日趋明显，主要表现在以下几个方面：

（一）失业保险制度功能薄弱。现行《失业保险条例》第一条指出：“为保障失业人员失业期间的基本生活，促进其就业制定本条例”，显然，在这一条例中缺失了预防失业的功能。条例在执行期间，主要目的是为了保障失业人员在失业期间的基本生活问题，但是其促进就业的功能发挥不足。同时，失业保险待遇支付的前提条件略高，部分大型国有企业近几年由于经营困难，故存在欠缴、断保等情形，导致企业的失业职工无法享受失业保险补贴。

（二）失业保险基金助力化解产能过剩通道堵塞，对深化企业改革作用有限。我国经济发展进入新常态，尤其是党中央、国务院提出了供给侧改革，煤炭、钢铁等行业产能过剩矛盾日益凸显，失业保险基金扶持化解产能过剩的资金支付通道堵塞，《失业保险条例》无法适应改革需求。在化解产能过剩的过程中，失业保险本应发挥好预防失业以及促进劳动者就业的基本功能，但是由于支出项目受到限制，因此难以达到其预期效果。

（三）失业保险基金滚存结余金额过高。据《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》披露，我国2018年全年失业保险基金收入1，171亿元，基金支出915亿元，支出额度仅占收入的78%，当年结余196亿元，结余占当年收入比率为22%，年末失业保险基金累计结存5，817亿元，按2018年月均支出76.25亿元计算，相当于87.8个月的支出量，是五项社会保险基金结余可使用期限存量最长的险种。一方面是企业化解产能过剩急需失业保险基金支持，另一方面是失业保险基金使用效率低，无法缓解改革压力，收支失衡问题愈发凸显。

（四）失业保险基金统筹层次略低，基金调剂使用困难。当前我国失业保险以市级统筹居多，统筹的层次偏低。产能过剩企业以钢铁、煤炭企业为主，且多为国有大型、特大型企业，这些企业所在地的失业保险基金支出大幅增加，失业保险基金储备严重不足，而在一省之内的失业保险基金无法统筹使用，从而难以发挥社会保险统筹调剂使用的基本功效。

三、失业保险政策调整建议

钢铁、煤炭等行业化解过剩产能，需要充分发挥失业保险预防失业、促进就业的基本功能，并以此为契机，加速推进我国失业保险制度改革。失业保险政策如何助力化解产能过剩？笔者认为，应当从去产能企业职工内部安置、转岗就业、内部退养、公益性岗位托底安置等四个方面精准发力，调整相应的扶持政策，发挥失业保险基本功能。

（一）在企业职工内部安置方面。产能过剩企业在安置分流职工方面首先要立足自身，开展企业内部分流，最大限度地实现自我消化，尽可能避免将分流出来的职工推向社会。要支持企业想方设法，利用既有的现实条件，采取转型转产、主辅分离、多种经营等形式，通过不同的渠道、以不同的方式分流安置相关人员。支持企业兼并重组，并在兼并重组后尽可能吸纳原企业的职工，让他们走上新的工作岗位。支持企业利用“互联网+” 开拓国内外市场，创造新的就业岗位和就业机会。支持暂时经营困难但具有市场潜力的企业，采取协商薪酬、灵活工时等方式，稳定现有岗位和职工队伍。

失业保险基金需支持企业职工的内部安置。一是对不裁员或少裁员的企业给予一定的稳岗补贴，鼓励企业实施稳岗政策。对裁员人数低于职工总数10%的企业，按照不低于上年度单位和职工缴纳失业保险费50%的标准，使用失业保险基金给予企业稳定岗位补贴。二是将转岗培训纳入职业培训补贴范围。根据职工安置工作需要组织职工开展转岗培训，职工培训后取得职业资格证书的，由失业保险基金给予企业转岗培训补贴。将做好失业动态监测，及时、准确掌握企业岗位变化动态，防止产能过剩企业出现集中的大规模裁减员工现象。

（二）在转岗就业方面。各级政府特别是公共就业服务机构要鼓励产能过剩企业吸纳下岗职工就业创业。做好拟分流职工的信息统计，逐个了解职工的就业需求，制定有针对性的就业救助计划。依法与企业解除劳动合同的人员，应当及时办理失业登记，免费提供再就业服务。公共就业服务机构可适时举办公益性专场招聘会，为大量安置人员提供免费就业对接服务，并对愿意创业的失业人员提供免费培训和指导。积极打造创业服务平台，重点打造钢铁、煤炭等行业职工技能类的创业服务平台，促进下岗职工创业创新。对于钢铁、煤炭产能过剩企业较为集中、经济基础较為薄弱、就业环境较差的地区，由政府开展跨地区就业信息交流，组合劳务输出，引导下岗职工异地安置和异地就业。

失业保险基金在转岗就业方面可以采取三类采取定向补贴：一是安置补贴。鼓励用人单位主动吸纳化解产能过剩企业分流人员。用人单位主动吸纳失业人员，并与之签订一年以上劳动合同后，在就业部门为吸纳的失业人员办理就业登记手续，可申请享受安置补贴。二是创业补贴。对在领取失业保险金期间自主创业、合伙经营的失业人员，凭本人工商营业执照及有关证明资料，向失业保险经办机构申请一次性领取失业人员创业补贴。三是开展技能培训补贴。对于新失业人员，公共就业服务机构要及时为其办理失业登记等相关手续，对符合领取失业保险金条件的人员及时发放失业保险待遇，免费提供就业指导、政策咨询，开展免费职业介绍等扶持工作，对于愿意参加新的岗位技能培训的失业人员，通过政府购买服务方式，为他们提供免费技能培训，提高就业技能。

（三）在内部退养方面。根据国家化解产能过剩政策，对距法定退休年龄5年之内、实现再就业存在较大困难的职工，实行企业内部退养，继续缴纳基本的社会保险费，发放基本生活费，也可以采取由公共就业服务机构代缴代发的方式，直至达到法定退休年龄。

失业保险基金可以对化解产能过剩企业退养人员实行一次性专项补贴。一是在不超过当年实际征收失业保险费50%的限额内，根据钢铁煤炭等企业内部退养人数按照12个月当地失业保险金标准，由失业保险基金给予企业一次性补贴。二是根据内部退养人数，按照一定标准，给予养老保险、医疗保险补贴。

（四）在公益性岗位托底安置方面。利用公益性岗位安置下岗职工，是企业化解过剩产能的基本措施。公益性岗位主要包括社会公共管理类岗位、城市社区公益性岗位、机关事业单位工勤保障和公共服务岗位以及其他岗位。公共就业服务机构逐一建立化解产能过剩困难人员的档案卡，开展一对一就业援助，加大公益性岗位建设力度提供托底帮扶。

失业保险基金可以对公益性岗位托底安置从两方面采取定向补贴：一是对与分流的就业困难人员签订劳动合同的用人单位，按照為就业困难人员实际缴纳的社会保险费给予社会保险补贴，对从事灵活就业的就业困难人员，也规定给予相应的社会保险补贴。二是对吸纳产能过剩企业分流人员就业的单位，按一定比例提供岗位补贴，减轻用人单位的工资成本，达到鼓励用人单位吸纳产能过剩企业分流职工的目的。

四、失业保险扶持企业化解产能过剩应注意的几个问题

（一）提高失业保险统筹层次。提高失业保险统筹层次，加强失业保险基金统筹力度，通过省对市县转移支付等具体实践路径，实现省内基金调剂使用。通过提高失业保险基金统筹层次，进一步拓宽资金渠道，从而实现对化解过剩产能职工安置任务较重的地区给予重点支持。加强对职工安置工作的监测和分析，建立健全安置工作预警机制和应急处置机制，及时采取措施化解劳动关系方面的矛盾，降低失业风险。

（二）统筹协调化解产能过剩。化解产能过剩工作涉及面广、政策性强，各级政府要把职工安置任务作为化解过剩产能的重点工作目标，纳入整体改革方案之中。统筹建立化解过剩产能协调机制，全面协调职工就地安置，防止出现大规模失业风险。特别要指导企业依法制定和实施职工安置方案，保障职工对安置工作的知情权、参与权和监督权。职工安置方案应妥善安排工人再就业的途径和方法，明确途径来处理失业职工的劳动关系，主动向社会公开经济补偿支付金额，并提出相应的保障措施，促进下岗失业人员再就业。

（三）加强失业保险与相关措施的衔接。持续跟踪失业保险费率改革，形成合理的费率调整机制，降低企业成本。加强失业保险基金与就业专项资金的有效结合使用，双管齐下，助力企业化解产能过剩企业。建立失业保险与医疗保险、工伤保险联动机制，确保下岗失业人员的医疗、工伤待遇保障，充分发挥社会保险基金的“安全网”、“减震器”功能。

主要参考文献：

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