浅析党政合设合署对党内法规制度建设的影响

关键词 党政合设合署 党内法规制度建设 监察委员会

作者简介：蔡则然，国防大学政治学院马克思主义理论系。

中图分类号：D26                                                          文献标识码：A                     DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.042

党的十九大报告、党的十九届三中全会先后對党政合设合署的指导思想、所遵循的原则和具体改革对象进行了明确。2019年，以推进国家治理体系和治理能力现代化为主要议题的党的十九届四中全会召开，再次强调要完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。

合署办公是指职能相近的两个或两个以上的党政机关，在同一地点办公，通常是“一套人马，两块牌子”。党的工作机关也可以与职责相近的国家机关合并设立，在实务中又有“两块牌子”（深度融合，比如中央党校和国家行政学院）、“保留牌子”（中度融合，比如中组部和国家公务员局）、加挂牌子（低度融合，比如自然资源部和国家海洋局）三种情况。 习近平总书记指出：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”， 本文就从党内法规制度建设视角出发，分析党政合设合署改革对其提出的更高要求。

一、完善党的领导法规制度和党的自身建设法规制度，坚持和加强党的全面领导基础上着力提高党的执政能力和领导水平

（一）党政合设合署是落实党领导一切原则的重要举措，需要在党内法规制度建设中突出对合设合署机构政治、思想、组织的领导

首先，加强党对合设合署机构的政治领导力。严格落实《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，突出政治巡视地位作用，压实党委（党组）政治责任。其次，加强党对合设合署机构的思想引领力。党政合设合署机构有其自身特点，原来不在一起办公的机构合在一起，有可能会出现部门矛盾。为加强合设合署机构的党组织的集中统一领导，需加强机构所有工作人员的思想教育，一切以党和国家的利益为最高利益，除此之外没有任何其他利益。最后，加强合设合署机构组织建设。配齐各级各类合设合署机构党组织，严格组织纪律，贯彻落实各项组织生活制度，利用各种创新形式，积极发挥组织效能。比如上海浦东陆家嘴金融贸易区综合党委协调陆家嘴金融贸易区管委会，在上海中心大厦22层建立陆家嘴金融城党建服务中心，解决区域内党员和群众在政治、工作、生活、环境、文化、公益方面的需求，这种创新形式值得借鉴。

（二）党政合设合署是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，要在党的自身建设法规制度中突出执政能力和领导能力建设

推进党政合设合署改革，必须从加强党的自身建设的高度出发，完善党的自身建设法规制度。一是要增强党的创新意识和创新本领，蹄疾步稳地推进党和国家机构改革。习近平总书记强调，创新是撬动发展的第一杠杆。国务院通常每五年进行一次机构改革，机构改革本身就是一种为适应新形势新条件进行的政治体制创新。此次改革涉及中央和地方各级党政机关，需要各级有权决策主体树立创新意识，增强创新能力。二是要增强党的依法执政的本领，既按照宪法法律治国理政，也按照党内法规管党治党。重大改革由党决定，但也必须于法有据。例如在党和国家监察体制改革中，是先由中共中央向全国人大常委会提出试点方案，全国人大常委会发布试点决定，再由三个试点省市的人大进行监察委员会的选举。

（三）党政合设合署要求更加规范的党政关系

党的机关与国家机关合设合署意味着二者变为一个机构或实际是“一套人马”，但只有国家机关可以行使公权力，党组织并非国家机关，不能直接行使公权力。

因此，要严格界分党的机关与国家机关的权力界限。“党要管党内纪律的问题，法律范围内的问题应该由国家和政府管。” 要充分发挥权力清单的作用，利用负面清单模式，明确合设合署国家机关的职责。合设合署改革目标是解决党政机关之间职能交叉、权责不清、推诿塞责、相互掣肘、协调不力的问题。在聚焦这些问题解决时，必须坚持党在宪法法律允许的范围内活动，通过合法程序将党的意志上升为国家意志，不能教条、命令式地指导行政机关开展工作。

二、建立健全党内法规制度实施体系，扎实推进依法治国与依规治党有机统一

（一）借鉴国家法律和政府信息公开机制，推动党内法规的公示公开

制度的生命力在于执行，习近平总书记指出，各项制度制定了，就要严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当“稻草人”摆设。党内法规制度实施体系包括党内法规发布制度、党内法规学习教育制度、党内法规解释制度、党内法规制度执行督查责任制度和评估制度， 排在第一位的就是党内法规发布制度。只有让广大党员能够接触到党内法规制度，才能更好地学习遵守。

党内法规和国家法律法规的发布有很大区别。国家法律的制定主体是全国人大及其常委会，在其门户网站上进行发布，更新较快，涵盖齐全。国务院行政法规、部门规章在“中国政府网”中有分类汇总，查找起来十分便利，相较之而言党内法规的公开做得不够完善。

（二）发挥党内法规制度对党政合设合署机构的正向引领作用，为其有序运行提供坚强组织保证

党内法规制度对国家机关的影响主要体现在以下两个方面。一是通过党员先进性来体现。党政合设合署机构工作人员具有党员和国家机关工作人员的双重身份，“先进性和纯洁性，不是空洞抽象的，而是具体实在的，它们贯穿于党的性质、宗旨、任务和全部工作中，体现在各级党组织和全体党员的实际行动上。” 国家机关工作人员以党员先进性的标准要求自己，在开展工作时无疑会提高质量。二是通过党组织决策，科学领导。党政机构之间的合设合署要体现“合并设立或合署办公仍由党委主管”的原则，在实践中一般采取国家机关内部不设党委（党组），重大事项由合署办公的党的机关的党组织决定，比如“监委不设党组、不决定人事等重大问题” 。这更突出了党委决策的重要性，要以党内法规制度的形式规范纪委常委的学习制度，切实把决策能力提升机制规范化、程序化、制度化。

（三）充分利用合设合署机构优势，以国家法治促进党内法治

“党内法规的完善是一个系统工程，较之国家立法而言，党内法规的建设历程相对较短，党内法规的体系性、科学性、可适用性等方面还有待进一步提升。” 党内法规的立法程序、立法技术规范和修改、废止、宣布失效程序等方面，相较于国家法律还存在一定差距。在合设合署办公的机构，执规执法过程中可能发生党内法规或国家法律需要进一步解释、与实现不相适应的情形，可以参考国家法律相关的解释和修订程序，推动党内法规实施体系的进一步完善。

三、注重党内法规与国家法律的衔接协调，优化党政合设合署机构职能分工

（一）坚持纪在法前、纪严于法，以“双重标准”对待违反党规国法的行为

纪在法前有两方面的含义，一是作为一名党员，应时刻牢记党员这个第一身份，把党的纪律挺在最前面;二是在对严重违反国家法律的党员，应先对其进行党纪处分，再进行国法处理。纪严于法是指党内法规、党的纪律要比国家法律更加严格。习近平总书记指出：在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规是对全体党员的要求，而且很多地方比法律要求更严。这是由党组织和党员的先进性所决定的。这一原则对党政合设合署机构提出了两个方面的要求。一方面是对党的纪委和国家监委，执纪执法机关在进行职务犯罪调查时，对证据确凿的犯罪分子应在人民法院宣判前就进行党纪处理;二是对所有合设合署机构，所有工作人员都应该把更为严格的党纪摆在首位，严以修身、严以用权、严以律己。

（二）发挥党规先行试点作用，必要时将党内法规向国家法律转化

相比党内法规，国家法律更追求稳定性、可预期性。因此，在一些国家法律还不具备立法条件的领域，党内可以先行立法进行试点。如2018年6月，中共中央政治局审议通过了《中国共产党问责条例》，进一步明确了关于问责领导干部的相关规定，是全面从严治党的又一重大举措。因为问责领导干部涉及面大，牵扯范围广，情况复杂，目前为止国务院没有制定一部《中华人民共和国行政问责条例》，目前只有部分地方制定了本区域的行政问责办法，比如2011年北京市就出台了《北京市行政问责办法》。

党政合设合署的机关有天然的试点优势。比如党的纪律检查委员会与监察委员合署办公，在纪委執纪过程中，可依据的党内法规包括《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《领导干部报告个人有关事项规定》等等，这些党内法规中的部分内容会推动《中华人民共和国监察法》的完善，并且极大可能会促进反腐败国家立法的进程。

党政合设合署自新中国成立初就存在，但在此轮党和国家机构改革中受到了格外的重视，其直接目的就是坚持和加强党的全面领导，减少重复交叉的职能，提高效能;最终就是要坚持和完善中国特色社会主义制度，推动国家治理能力和治理体系现代化。

党的十八大以来，党内法规制定工作驶入快车道，制定的数量之多、质量之高前所未有。 在党政合设合署这样一场深刻的治理体系治理能力变革中，需要更加完善的党内法规制度体系来支撑，以保证改革积极稳妥、循序渐进、成熟先行。

注释：

许耀桐.党和国家机构改革若干重要概念术语解析[J].上海行政学院学报，2018（5）.

习近平.坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设[N].人民日报，2016-12-26（1）.

邓小平.在全体人民中树立法治观念[M]//邓小平文选（第三卷）.北京：人民出版社，1993.

张晓燕.关于党内法规制度实施体系建设的思考和建议[J].理论学刊，2017（3）.

习近平.坚持不懈推进党的先进性纯洁性建设——在全国创先争优理论研讨会上的讲话[J].党建研究，2012（6）.

田国垒.始终在党的领导下和监督下开展工作[N].中国纪检监察报，2018- 03-19（3）.

秦前红.通过制定技术规范完善党内法规的路径分析[J].吉首大学学报（社会科学版），2019（6）.

宋功德.坚持依规治党[J].中国法学，2018（2）.