基层医疗卫生行政处罚案件分析

陈智卿　董青

关键词 基层医疗卫生监督 行政处罚 案件

作者简介：陈智卿，济南市市中区卫生和计划生育监督所，中级职称，主要从事卫生监督工作;董青，济南市市中区卫生和计划生育监督所。

中图分类号：D920.4                                                   文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.011

随着社会经济的不断发展，广大人民群众认知水平的提高，医疗卫生监督工作越来越重要。为进一步规范医疗服务市场，提高医疗机构管理水平，保障人民群众健康权益，通过对当地2014-2019年查处的160起医疗卫生行政处罚案件进行分析，找出基层医疗卫生监督管理行政执法中存在的问题，提升基层医疗卫生行政执法效率，为基层卫生监督工作指出方向。

一、资料来源

160起医疗卫生行政处罚案件来源于基层卫生执法人员在经常性卫生监督管理中发现、社会举报、上级交办的案件。其中行政处罚案件的主要来源是社会举报，为82 起（占51.25%）;其次为日常监督检查77 起（占48.13%）;最后为上级交办1起（占0.62%）。

二、案件分析

（一）违法主体

160起行政处罚案件的单位类别有诊所、门诊部、社区卫生服务中心（站）及医院共4类，加上无证行医即非医疗机构共5类，分别为：诊所100起，占总数的62.5%;非医疗机构50起，占总数的31.25%;门诊部5起，占总数的3.13%;医院3起，占总数的1.24%;社区卫生服务中心（站）2起，占总数的1.88%。（见表1。）

表1：160起医疗卫生处罚案件单位类别

（二）违法行为案由构成（表2）

表2：160起医疗卫生行政处罚案件案由

非法行医包括未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动和未取得《执业医师资格证书》行医的行为，占处罚案件总数的38.13 %。不少大中专医学毕业生一毕业就失业，考取《医师资格证书》的时间相对较长，他们为了养家糊口，在城乡结合部租个房子打针、输液、卖药。一些曾经的牙科技师了解一点洗牙、拔牙等口腔科的医学知识，他们为了多挣钱， 在偏僻的地方租个房子，摆台牙椅，就洗牙、拔牙，甚至安装假牙。

违反医疗文书相关管理规定的有52起，占处罚案件总数的32.50 %，其中诊所51起，医院1起。分析这51家诊所，性质都是个体。基层卫生监督员监督的对象就是个体诊所、一级以下私立医院。

（三）行政处罚的种类

160起医疗卫生行政处罚案件中受到警告的57  家，罚款的 81 家，警告加罚款的 22 家，没收违法所得、没收非法财物的55  家，吊销《医师执业证书》的1人，吊銷《医疗机构执业许可证》的1家。

（四）结案方式和期限

在160起医疗卫生行政处罚案件中，有145件的当事人自觉履行了处罚决定，8 件是申请法院强制执行的，3件走的听证程序，这3件的听证意见均为执行原处罚决定，进行行政诉讼的4件，法院最后裁定驳回被处罚单位的起诉。

三、讨论

（一）无证行医者增多的原因

近年来我国高等学校的招生人数有所增加，医学院校的毕业学生增多，构成了医疗资源的剩余状况，医疗市场卫生技术人员明显供大于求，加之许多退休后的医务人员仍要发挥余热，导致新毕业的医疗卫生专业人员越来越难就业，这种情况在大城市尤其突出[1]。医学院校毕业生有一年临床工作经验后方可报考医师资格考试，即使考试合格取得《医师资格证书》，还要注册取得《医师执业证书》后方可从事医疗卫生技术工作。一些未取得《医师执业证书》的人员就业相对困难，为了生存，他们会在城乡结合部租个小屋打针、输液、卖药，治疗常见病，成为无证行医者。

撤村改居后合并到一个村卫生室的乡村医生因各种原因不愿合作，就自己出来开展诊所活动。核准登记的许可证就一个，由其中一个乡村医生掌管，其他无有效执业许可证的乡村医生自己租个房子、或者在自己家里为村民打针、输液，因为多年来在基层行医的影响，这些乡村医生有病源，村民还很相信他们的医术。

行政执法人员的权力有限。卫生行政部门在执法中，经常遇到不配合检查，甚至遭遇附近群众和当事人的阻挠。一些群众认为黑诊所跟自己没有关系，采取一副事不关己高高挂起的态度，只有当非法行医者侵害了自己的利益以后，才急着找有关部门投诉举报。在取缔非法行医的过程中，执法人员也就是没收其药品、器械，对非法行医者的违法收入不好落实，非法行医者没有记录，全凭其承认多少是多少。经常会面对关门逃避检查这样的情况，执法人员只有一趟趟地去，最后是找不到人为止。这些非法行医者就采取打游击的策略与执法人员周旋，他们常常是换一个地方继续非法行医，或者利用周末和晚上行医，或者将大量药品藏在其他地方，只在非法行医场所内接诊，真正给病人治疗的场所就在隐藏药品的地方，执法行动不能从根本上打击非法行医[2]。

非法行医的主要市场是当地农民、外来务工人员和租住在城乡结合部的个体经营者，他们文化程度低，收入少，没有非法行医的概念和意识。因为收费低廉，他们会无视非法行医在很多方面的不正规。

（二）治理无证行医的对策建议

打击非法行医需要全面执法、综合治理。要想彻底打击非法行医，除卫生行政部门加大执法力度外，还需要司法部门、公安部门、街道办事处、村委会等协同构建联席会议机制，定期组织不同层次、不同级别的联席会议，加强打击非法行医过程中的沟通和衔接。 同时政府部门也应该在政策上给予相关部门大力支持。引导不同部门对调查取证、证据移交等环节，严格结合新刑诉法相关硬性要求为基准达成共识。针对一些疑难杂症案件的办理，要及时组织联席会议作出全面讨论，力争做到集中处理相关问题[3]。这样，非法行医者赖以生存的土壤才能从根本上铲除，才能有效打击非法行医，为广大人民群众提供一个安全健康的就医环境。

落实好网格化管理制度，通过各级医疗机构协管员巡查发现非法行医行为，并及时报送辖区内卫生监督机构，由卫生监督机构依法实施处罚，给予重点打击。合理规范医疗资源，鼓励符合执业医师报考条件的人员参加考试取得医师资格。对部分符合条件的助理执业医师应吸收到社区卫生服务机构工作，解决他们的就业问题。落实好国务院常务会议审议通过的《国家卫生健康委关于允许医学专业高校毕业生免试申请乡村医生执业注册的意见》内容。

城乡结合部房屋租赁成本低，且隐蔽性好，不容易被发现，无证行医者被打击后可以很快转移场地继续非法行医。房屋出租者只管收取租金，对承租人从事何种经营不管不问，甚至充当“保护伞”。应强化房屋出租行为管理，加强对房屋出租人的教育，争取其理解和支持，不将房屋出租给非法行医者，必要时书面通报公安机关依据《租赁房屋治安管理规定》予以处罚，使非法行医失去落脚点。

通过现场宣传、专业人员现场讲解、发放通俗易懂的宣传资料及采取媒体正面报道等形式开展宣传教育，向群众普及医学基本常识和医疗卫生法律法规知识，引导其到正规医疗机构就医。通过宣传教育，提高广大人民群众的健康意识和法律意识，增强其识别正规医疗机构和黑诊所的能力，增强其有义务举报黑诊所的意识。

充实基层卫生监督执法队伍力量，加大处罚力度。2020年出台的《基本醫疗卫生与健康促进法》第九十九条“违反本法规定，未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算”。对基层卫生执法人员来说，这法条非常好操作，而且处罚力度大，对非法行医会起到一定震慑作用。基层医疗卫生监督执法队伍人员不足，而监管的机构众多，还要迎接上级各种检查，所以充实基层卫生监督执法力量，让卫生监督执法人员有时间精力深入每一个社区，加强日常巡回监督检查，不留死角，促使医疗服务市场秩序逐步得到规范。

（三）医疗文书不规范的原因及治理建议

居民为了方便来基层医疗机构看病，不要求医师的文字记录。医师法律意识不强，不写门诊病历就看病，不开处方就把药卖给患者。即使开了处方，也是填写不全。诊所为了降低成本，在岗医师的数量有限，忙碌也是医师不写门诊病历、不开具处方的原因。

医务人员将在医疗活动中获取的病史、疾病发生发展过程、化验检查报告单、影像资料等记录在病历中，并进行归纳、分析、整理，得出较准确的诊疗方案，给予病人更好的治疗预后建议。通过对病人进行诊断、治疗等医疗行为的详细过程记录病历，可以反映医疗工作的实际情况和医务人员的工作责任心。另外，通过病历可判断医务人员的技术水平及行为对错，当发生医患争议时，病历作为原始的诊疗记录，是解决医疗争议、判断法律责任等事项不可缺少的依据。多组织医疗机构及卫生技术人员进行专业技术、规范、要求及卫生法律法规知识培训，提高他们的法律意识，让医疗机构及卫生技术人员认识到规范完整书写病历的重要性，加强自我约束管理，降低违法行为的发生率。

参考文献：

[1] 彭建华.无证行医现在调查及长效治理对策建议[J].中国卫生监督，2014，21（3）：268.

[2] 胡志俭，郭志荣.97起医疗卫生行政处罚案件分析[J].中国卫生监督，2014，21（3）：284.

[3] 许梅.非法行医罪疑难问题研究[D].保定：河北大学，2013：69.