回应性、自主性与地方政府低保政策执行意愿——基于广东省市际面板数据的实证分析*

肖棣文 林禹津 陈雪莹

前 言

最低生活保障政策（简称“低保政策”）是我国社会保障体系的重要组成部分。截至目前，它已成为我国应对贫困问题、进行收入再分配和维护社会稳定的重要工具。在执行低保政策方面，中央政府近年来持续增加财政支持，旨在刺激地方政府完善低保政策。然而，各地低保申领人数和财政规模都呈收缩趋势。中央政府的财政投入并未带来地方低保政策的福利水平提升，这在一定程度上可归因为地方政府的执行意愿和实际行动。聚焦低保政策执行的研究已有相当的积累：要么从福利国家政治经济学视角探讨影响低保政策变迁的因素；①要么从府际关系视角展示低保政策如何扩散；②或者从基层治理方式与低保瞄准机制角度研究政策执行困境；③以及探讨地方财政如何影响低保政策的发展④。既有研究仍有不足：（1）尚缺乏从低保政策执行动力的角度对低保政策发展演变进行系统解释；（2）要么使用以省为单位的加总数据、要么关注街头官僚在一线的执行过程，前者简化了省级区域内部的地方差异，后者聚焦街头一线则很难捕捉到地方政府的实际执行动机。（3）虽然地方政府是低保政策执行主体，但既有研究多聚焦影响它们行为的外部因素，对其自身的偏好和决策自主度缺乏应有的关注。理解地方政府的低保政策执行意愿的解释框架，理应围绕政府主体如何回应外界压力、如何自主选择两个维度来进行构建。

有鉴于此，本研究选择广东省各地级市作为研究样本，建立市际面板数据，分析影响地方政府低保政策执行意愿的因素，进而探讨低保政策执行的地方差异和低保福利相对收缩的原因。本文行文结构如下：第一部分将回顾我国低保政策发展特征；第二部分是基于“自主性-回应性”理论模型提出假设；第三部分介绍样本选择和研究设计；第四部分展示主要的实证结果；第五部分是研究结论和意义。

一、中国低保政策的发展特征

我国低保政策执行具有“中央指导，地方落实”的特征。中央政府主要通过出台政策文件规范低保制度建设，并对各地低保进行财政补助；地方政府则负责制定低保细则、确认低保对象和确保财政支出的充分性。

中央政府在过去二十余年通过设立专项资金等方式，逐步扩大对低保的财政补助，努力推动低保规模扩张。以城市低保为例，中央政府支出在全国城市低保财政预算支出中由2005年的112亿元升至2016年的883亿元，相应占比从57%升至73%（图1）。地方政府低保政策执行却不如中央政府所愿，各省低保规模在2015年前下降趋势明显。同为城市低保，各省城市低保财政支出占一般公共预算支出比重由2005年的0.79%降至2014年的0.58%（图1）；同时期，低保申领人数占城镇人口比重由3.98%降至2.51%。各省低保的财政支出规模也存在差异。在2005～2016年期间，华北、华东、华南等地区城市低保规模低于全国0.78%的平均水平。⑤可见，各地对待低保政策的态度并不一致。

图1 中央城市低保预算安排与地方城市低保发展（2005～2016）说明：1.本表由作者制作。2.数据来源于2006～2017年的《中国民政统计年鉴》、《中国财政年鉴》。

二、理论模型与研究假设

中国社会保障体系日趋完善，但为何低保规模会收缩？基于文献回顾，本研究认为低保规模变化跟地方政府执行意愿和实际行为相关性极高。地方政府会基于各种环境因素（如：上级政府要求、同级政府竞争、区域社会经济条件和社会风险）带来的压力和政府自身能力、社会保障体系完善度等自主可控要素来确定低保政策执行的态度。本研究尝试将执行低保政策的地方政府视为整体，从地方政府应对各方压力的回应性和以政府能力、既定政策体系为基础的自主性两个维度来探讨地方政府的执行意愿，展现为何各地低保政策执行出现显著不同。

（一）地方政府回应性与低保政策执行

1.回应上级政府压力

上级政府的态度对地方政府政策执行非常关键。上级政府可以通过控制人事、财政资源对下级政府施加影响。上级的要求也会让地方政府通过政策执行达到相应考核，完成对上级政府的回应。比如，孟天广等基于调查实验的虚拟情景设计就验证了上级政府对经济发展存在偏好时，县级官员会大幅增加经济发展支出。⑥但地方政府在执行社会政策时，是否受上级政府指令影响还缺乏实证证据。就低保而言，低保政策在早期虽属城市的自主创新，但中央和省级政府的共同推动才使之最终落实。⑦基于此，本研究得出假设1：上级政府对低保政策的重视会促进地方政府对该政策的执行意愿。

2.回应社会不稳定压力

地方政府对维持社会秩序负直接责任，核心任务之一就是确保社会稳定。低保政策最初正是为缓解因国企改革而来的社会不稳定而设。《城市居民最低生活保障条例》规定低保领取须为“为无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民”。“本地户籍”也是居民申请低保的重要限制条件，“需由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请”。地方政府执行低保政策时，对不同社会群体（如：国企和事业单位职工与其他城镇职工、劳动群体和非劳动群体、本地户籍人口和非本地户籍人口等）的回应可能会有不同。基于对政府回应社会不稳定压力的分析，本文提出假设2：地方政府执行低保政策，可能优先回应正规就业“优势”劳工和本地户籍的失业风险。

3.回应社会需求

社会政策以满足社会需求和促进公民权利为特征。⑧基于身份认同形成的各种社会群体有着多样的社会需求。基于政治合法性和政治晋升激励，地方政府会关注并回应社会需求。⑨同时，实现公民权利或社会需求都需要投入成本。⑩低保政策要由中高收入阶层承担部分成本，收入再分配性鲜明，这可能受到他们的排斥。⑪相对于低收入阶层，拥有更优政治参与条件的中高收入阶层更能对地方政府产生影响，从而限制收入再分配性社会政策的发展。⑫由此可推断，中高收入阶层与低收入阶层在低保政策议题上可能形成利益冲突。同时，中高收入阶层往往能够负担更高的冲突成本，在公共资源分配过程中占据优势，使地方政府优先回应该群体的社会需求和权利实现。基于上述分析，本文提出假设3：不同收入阶层在低保政策上存在权利冲突，低保政策规模可能会受到中高收入阶层规模的限制。

（二）地方政府自主性与低保政策执行

1.地方政府政策偏好

政府在选择政策时会考虑它们的实施对自身利益的影响，对不同政策的重视程度有高低之分。⑬政策项目之间存在替代效应，当政府选择某一种政策项目达成政策目标时，会相应减少对其他政策项目的关注。这同样适用于社会保障体系建设。社会政策项目通常可分为三类：普惠型（universal programs）、家计调查型（means-tested programs）和社会保险（social insurance programs）。⑭目前，中国的普惠型社会政策项目主要集中在教育领域，低保政策归于家计调查型，而养老保险、医疗保险则属社会保险。基于政府自身利益视角，特别是基于发展中国家社会政策的研究发现，相较于社会救助政策，发展中国家政府更偏好发展社会保险。⑮这可能是因为多主体出资的社会保险使政府的财政压力最小。同时，发展中国家更重视经济发展，社会保障项目往往会迁就于经济政策。出于经济发展的考量，发展中国家政府也会更倾向用社会保险项目来实现社会保障目标。中国社会保障体系建设就有这样的特点。⑯我国的低保政策亦不例外地受到经济发展优先目标的影响；政府创立财政补贴和个人缴费相结合的居民社会保险以解决社会保险的扩面问题。⑰基于对社会政策偏好的分析，本文提出假设4：政府发展社会保险政策的偏好可能导致社会保险项目对低保政策的替代。

2.地方政府治理自主性

中国地方政府的治理自主性集中体现为掌握财政支出和经济发展的主动权。⑱中国的财政分权体制提高了地方政府的自主性与积极性，促使地方进行改革创新以推动经济发展，⑲这又进一步推动地方政府自主性的提升⑳。同时，地方干部晋升采用以经济发展为主的考核方式，诱发地方官员最大限度地扩张自主性来发展经济获得政绩、赢得“晋升锦标赛”。然而，在治理过程中，地方政府还要推动政治、民生、文化和生态的建设。而在“先增长后分配”的发展主义思想指导下，具备高度自主性的地方政府对能为当期地区经济增长直接贡献的经济政策的偏好优先于社会政策。在经济发展程度较低的地区，财政分权的积极作用比经济发展程度较高的地区更不显著，反而会更努力追求GDP增长以既解决本地居民的温饱问题又获得鲜亮的政绩，减少对低保的投入、限制其支付规模。基于对地方政府治理自主性的分析，本文提出假设5：随着地方政府相对中央政府的治理自主性增强，低保政策的发展会受到限制，在经济欠发达地区更明显。

三、实证分析对象选择与研究设计

本文聚焦于中国低保政策执行过程中的市级政府，以此来讨论地方政府的低保政策执行意愿。基于研究设计，本文选择在广东省进行数据收集，并用广东省20个地级市2003年至2017年的面板数据进行实证分析。原因包括：首先，广东省低保制度较为完善。自低保制度建立以来，广东省通过出台各种行政法规与指导性文件不断优化低保制度。2013年起，广东省民政厅根据经济、社会发展水平将各市划为四类地区并制定城乡低保标准（表1）。2017年颁布的《广东省社会救助条例》和2019年发布的《广东省最低生活保障制度实施办法》，进一步完善了低保标准和城乡低保一体化建设。其次，广东省各地市的低保规模存在较大差异，与全国的情况相似。此外，广东省的统计数据较为完整，便于展开实证研究。

（一）变量设计与数据测量

地方政府在低保政策上的努力程度，主要采用低保财政支出规模以及低保人口覆盖率这两个变量来衡量。前者能够客观反映地方政府对于低保政策的重视度，而后者则反映地方政府在既有经济水平下对贫困群体的范围界定。其中，低保财政支出规模使用当年低保财政支出占地方一般公共预算支出比重来测量，低保人口覆盖率使用当年低保领取人数占全市户籍总人口比重来测量。本文将基于这两个被解释变量展开回归分析，探究影响地方政府低保政策执行意愿的因素。

为验证研究假设，本文选择以下变量进行分析（见表2）。

表1 2013年广东省城乡低保最低标准及补差水平

图2 2016年广东各区域城市低保规模

表2 变量、数据指标及计算方式

说明：1.本表由作者制作。2.针对变量有如下说明：首先，国民收入初次分配状况。由于缺乏相应的数据指标，本文通过计算全市城乡整体的工资性收入占地区生产总值的比重来衡量。其次，中高收入群体规模变量。它由三个变量拟合而成，包括当地高等教育在校学生数占常住人口比重、城镇单位就业人员工资总额占地区生产总值比重、社会中的技术劳动者数量（包括金融从业人员、教师、科研人员、卫生技术人员、医师）占常住人口比重。同时，为减轻三个变量间相关关系的影响，本文通过主成分分析法得出这三个变量的得分，在此基础上加权计算出中高收入群体规模的综合得分值。

由于社会经济发展会产生一定的减贫效应，而政府可能会因此缩减低保规模，所以本文引入三个控制变量，包括地方经济增长、国民收入初次分配状况以及居民社会生活水平。其中，人均地区生产总值能够较为直观地反映地区经济发展水平；地区生产总值中工资性收入占比能够在一定程度上反映社会的实际收入情况；恩格尔系数能够衡量居民的社会生活水平。

在引入控制变量后，本文重点关注五个维度的解释变量。第一个是地方政府对上级政府的回应性，这一点通过地区与时间的交互项虚拟变量来检验，在上级政府发布规范性文件后，地方政府执行意愿的变化。第二个维度是地方政府面临的社会风险压力。该维度将通过测量不同群体的失业风险，以此分析地方政府是否会有选择性地实施政策；通过测量社会贫困风险概率来判断地方政府对社会风险的回应性。第三个维度是非低保受益人群社会需求，通过测量中高收入阶层群体在社会中的规模，以此来检验中高收入阶层是否会限制低保福利规模的扩张。第四个维度是政策偏好自主性，通过测量地方政府对社会保险项目的投入规模，分析缴费型社会政策项目是否会对低保政策项目形成挤出效应。第五个维度是地方政府治理自主性，使用地方财政自主性和地方经济发展自主度两个变量进行衡量，以此判断地方政府是否会更加关注经济建设，从而抑制低保政策发展。

本文收集了广东省20个地级市2003年至2017年的相关数据。由于数据缺乏，汕尾市不纳入本文分析范畴。解释变量和控制变量的数据均来自相应年份的《广东统计年鉴》、各地级市统计年鉴、年鉴和国民经济和社会发展统计公报。被解释变量的数据来源包括三个方面：上述所提及的资料；潮州、佛山的部分数据来自相应年份的《中国民政统计年鉴》；阳江、湛江、惠州的数据来自市民政局救灾救济科提供的资料。

（二）计量模型与分析方法

结合研究假设和面板数据的特征，本文运用固定模型的最小二乘虚拟变量法（Least Square Dummy Variable，简称LSDV）来构建面板数据的回归分析模型。

其中，下标i表示市，t表示年。Yit为被解释变量，X′it为解释变量，Z′it为控制变量；φk Di为虚拟变量；α是常数项，β和δ自变量的系数矩阵；εit是随机误差项。

本文使用两个被解释变量分别进行检验，利用STATA统计软件来检验和解决面板数据可能存在的问题。首先，本文采用LLC法进行单位根检验，结果显示恩格尔系数、养老保险人口覆盖率和劳动实际FDI存在单位根，于是采用阶差法对这三个解释变量消除单位根。其中，恩格尔系数和养老保险人口覆盖率的数据通过一阶差分实现平稳，劳动实际FDI通过二阶差分实现平稳。其次，在社会保险项目和社会结构方面，政府对低保的投入预算是基于上一年的统计数据做出的，即上一年的统计数据对下一年的低保支出存在显著的影响，因此本文对医疗保险人口覆盖率、养老保险人口覆盖率和中高收入群体规模进行滞后一期。随后使用F检验和Hausman检验选择更有效的模型。其中，在Hausman检验中，两个被解释变量的检验P值都为0，因此选择固定效应模型（FE）。为了进一步分析地方财政自主性在广东不同地区对低保发展的影响，本文在平稳序列和加入滞后项的面板数据的基础上，选用固定模型的LSDV法，根据表1将四类地区作为虚拟变量纳入模型当中（江门市和肇庆市全市统一划至第四类地区）；同时，为了检验地方政府对上级政府压力的回应性，本文增加了四类地区和2013年前后时间段的交互项，将其作为虚拟变量纳入模型当中。最后，使用怀特检验发现面板数据存在异方差，所以采用稳健标准误进行回归。

表3 变量及描述性统计

四、实证结果

本文运用两个回归模型分别对两个被解释变量进行检验，一共生成四个模型（见表4）。模型（1）、（2）是对低保财政支出占比的检验结果，模型（3）、（4）是对低保人口覆盖率的检验结果。其中，模型（1）、（3）加入了四类地区虚拟变量，模型（2）、（4）考虑了四类地区与2013前后时间段的交互项虚拟变量。

表4 市际面板数据回归结果

注：1.系数下方括号里的数值是标准误。2.*** 表示p＜0.01，在1% 的水平上显著；** 表示p＜0.05，在5%的水平上显著；* 表示p＜0.1，在10% 的水平上显著。

在回应上级政府压力方面，各市级政府在2013年广东省政府发布新的低保政策文件后开始更积极执行低保政策。在加入交互项的模型中，第一、二和四类地区虚拟变量与2013年前后时间段虚拟变量的交互项呈现出显著性，且系数为负；其中，一二类地区更为显著（p＜0.01），并且回归系数的绝对值更大。这意味着在2013年省政府的低保标准通知发布后，上述解释变量对低保发展产生的限制作用被削弱，并且在经济发达地区表现得更为明显。在其他影响因素一致的情况下，上级文件的发布显著增强了市级政府执行低保政策的意愿。

就回应社会压力和社会需求而言，市级政府执行低保政策呈现出一定的选择性。城镇国有单位职工规模与低保人口覆盖率呈显著正相关，在加入时间交互项虚拟变量后与低保财政支出占比显著负相关。城镇登记失业率则与财政支出占比相关性不显著，与低保人口覆盖率显著负相关。这表明各地方政府并不从执行低保政策的角度来回应本地户籍劳动者的失业风险。这可能是因为正规就业群体的失业风险由失业保险来覆盖。地方经济开放度在加入时间交互项虚拟变量后与低保财政支出呈负相关，与低保人口覆盖率不相关。这表明，外向型经济所带来的不稳定风险与地方政府执行低保政策的意愿关联不大。从社会不同阶层的需求来看，中高收入群体规模可能对低保发展具有促进作用。在加入地区虚拟变量的模型中，低保财政支出占比与中高收入群体规模显著正相关。这可能是因为中高收入阶层壮大，预示着更充裕的财政收入水平和更慷慨的公共福利服务支出。该群体的影响更可能是间接的。同时，在加入时间交互项虚拟变量后，该解释变量与低保人口覆盖率呈负相关。具体原因可能需要新的实证研究来回应。

地方政府选择医疗保险政策对执行低保政策并无显著影响，但养老保险政策对低保政策具有一定的替代效应。医疗保险人口覆盖率这一解释变量在四个模型中均不显著。低保财政支出占比与养老保险人口覆盖率在一定程度上显著。同时，低保人口覆盖率与养老保险人口覆盖率在加入交互项虚拟变量的模型中也呈现一定的负向显著性。整体而言，市级政府采用社会保险政策来解决社会保障问题的倾向得到验证，但养老保险政策的替代效应更为明显。

在地方政府财政自主性方面，市级政府财政自主度的提高会抑制低保发展。地方政府经济发展自主性提升也不利于低保财政支出规模的增加。地方财政收入与支出之比这一解释变量在四个模型中都呈现强烈显著，且系数均为负。这验证了市级政府的财政自主性越强，低保政策越易受到限制的假设。加入四类地区虚拟变量（一、二类地区为经济发达地区，三、四类地区为经济欠发达地区）的检验结果表明，在同等地方财政支出与收入之比的情况下，三类地区和四类地区系数绝对值比二类地区更高，这意味着当地方财政自主性增强时，经济欠发达地区对低保政策的限制比经济发达地区表现得更明显。此外，低保财政支出占比与劳动实际FDI（ln.）显著为负，这一结果验证了市级政府经济发展自主性更强时，低保政策执行也更可能处于不利地位。

研究结论与意义

低保政策是中央政府近十余年持续关注的领域，并对政策发展给予有力支持。然而，各地的低保水平却与中央政府的期待还有不小距离，低保规模出现一定收缩。在考虑经济增长带来减贫效应的基础上，本文选择广东省各市作为分析样本，以地方政府的回应性和自主性两个维度展开实证研究，以讨论低保福利出现紧缩的原因。研究发现：一方面，地方政府执行低保政策的态度是回应各方压力的体现：第一，地方政府会在上级政府的政策要求下切实推动低保政策执行。就广东省而言，当省政府出台相关细则规定以规范低保制度、提升政策关注度时，尤其是在《广东省人民政府办公厅关于建立全省城乡低保最低标准制度的通知》发布后，市级地方政府收缩低保政策福利规模的趋势受到一定程度遏制。这反映出，若上级政府有积极的社会政策执行意愿且施加政治压力，会提高下级地方政府的执行意愿。第二，地方政府会通过低保政策执行来回应地方社会不稳定带来的压力，但回应具有针对性，对不同压力的回应程度也有所不同。地方政府的低保政策执行更关注单位职工的贫困问题以及随之而来的不稳定风险，与其他群体的相关度并不显著。同时，地方政府更注重调整低保人口覆盖面来回应社会不稳定压力，低保财政支出增加与此似乎关联度不大。第三，中高收入阶层的壮大可能会促使地方政府增加低保财政支出，但对低保政策扩大覆盖面却可能存在负面影响。这些研究发现说明，外在于地方政府的政治、社会压力会影响地方低保政策的执行，同时地方政府回应的程度和具体方式也有所不同。

另一方面，地方政府在治理过程中的自主程度对低保政策执行影响显著。首先，在中国式分权治理结构下地方政府作为社会保障体系建设的主要责任者，偏好推动风险分摊、财政压力更小的社会保险政策，进而带来其他社会政策对低保政策的替代作用。其次，地方政府基于财政独立程度和经济发展自主程度的提升，会更不愿意在低保政策方面进行投入。在这个意义上，低保政策更像是地方政府试图甩掉的“包袱”。地方政府可能更愿意将资金投入到基础设施建设、产业发展等活动之中，追求直接的经济效益。同时，地方政府招商引资、发展经济的意愿越高，其缩减低保政策支出的可能性更大。因此，若中央政府不能主导低保政策的推进，对地方政府提出明确要求，低保政策支出规模缩减和消极执行将难以避免。

本文的研究结论对理解地方政府推动社会保障体系建设的行为逻辑有一定启示。虽然中央政府高度重视社会保障体系建设，但地方政府仍不够积极。针对这种情况，中央政府应该强化对社会保障体系建设的主导程度。中央政府应提升社会保障体系建设在国家治理体系建设中的地位、建立针对提升基本社会福利保障的正向激励，并通过财政投入、制度建设提升社会保障政策项目的保障水平和能见度，促使地方政府更加重视包括低保政策在内的兜底型社会保障项目的执行。更进一步地，研究发现地方政府实际也会通过低保政策执行来回应维护社会稳定的压力，但呈现针对特定群体、选择对应政策工具的特点。这意味着，若要提升地方政府执行低保政策的积极性，公众可以通过政策倡导和政策监督等方式与地方政府互动，促使地方政府更加关注包括低保政策在内的社会保障体系的建设，切实提升人民群众的获得感和幸福感。

①⑫⑰彭宅文：《财政转移支付、地方治理与城市低保发展——基于省际面板数据的实证分析》，广州：《公共行政评论》，2017年第3期。

②⑦朱旭峰、赵慧：《政府间关系视角下的社会政策扩散——以城市低保制度为例（1993—1999）》，北京：《中国社会科学》，2016年第8期。

③朱亚鹏、刘云香：《制度环境、自由裁量权与中国社会政策执行——以C市城市低保政策执行为例》，广州：《中山大学学报》（社会科学版），2014年第6期；魏程琳：《权力与关系网络中的农村低保》，北京：《青年研究》，2014年第3期。

④郑新业、张莉：《社会救助支付水平的决定因素：来自中国的证据》，北京：《管理世界》，2009年第2期；岳经纶、翁慧怡：《地方最低生活保障制度研究：广东的案例》，武汉：《社会保障研究》，2009年第2期。

⑤数据根据历年《中国民政统计年鉴》、《中国财政年鉴》整理。

⑥⑨孟天广、杨平、苏政：《转型中国的公民意见与地方财政决策——基于对地方政府的调查实验》，哈尔滨：《公共管理学报》，2015年第3期。

⑧杨伟民：《社会政策与公民权利》，南京：《江苏社会科学》，2002年第3期。

⑩王启富、马志刚：《权利的成本——效益分析》，北京：《政法论坛》，1999年第4期。

⑪岳经纶、程璆：《新中国成立以来社会福利制度的演变与发展——基于社会权利视角的分析》，北京：《北京行政学院学报》，2020年第1期。

⑬王元华、李庆均：《政策偏好浅析》，哈尔滨：《管理科学》，2001年第1期。

⑭顾昕、孟天广：《中国社会政策支出的配置机制和流向结构》，广州：《广东社会科学》，2016年第2期。

⑮ I.Mares and M.E.Carnes，“Social Policy in Developing Countries，”Annual Review of Political Science，vol.12，no.1（August2009），pp.93-113.

⑯岳经纶、邓智平：《“幸福广东”：一种社会政策学的解读》，广州：《广州大学学报》（社会科学版），2012年第4期。

⑱ Y.Qian and R.Gérard，“Federalism and the Soft Budget Constraint，”American Economic Review，vol.88，no.5（December 1998），pp.1143-62.

⑲王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭：《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》，北京：《经济研究》，2007年第1期；傅勇：《中国的分权为何不同：一个考虑政治激励与财政激励的分析框架》，北京：《世界经济》，2008年第11期。

⑳何显明：《市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑——基于地方政府自主性的视角》，杭州：《浙江大学学报》（人文社会科学版），2007年第6期。