党内法规配套立规的基本标准探析——基于制度文本与制度实践的双重维度

王立峰 李洪川

一、问题的提出

相比于2012年版的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》），2019年新修订的《党内法规制定条例》增加了一项重要内容，即要求党内法规制定主体包括中央纪律检查委员会、党中央工作机关以及省、自治区、直辖市党委应在其职权范围内就有关事项制定党内法规配套规定。如《党内法规制定条例》第十四条规定：“上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定……制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围，作出的规定应当明确、具体，具有针对性、可操作性。除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定。”由此可见，制定党内法规配套规定或对上位党内法规进行配套立规已被提上完善党内法规制度体系建设的议程。党内法规配套立规的目的是为保证上位党内法规有效实施而对其中原则性规范或概括性规定以制定下位党内法规的方式予以细化。因此，党内法规配套立规可以定义为：党内法规制定主体根据《党内法规制定条例》以及上位党内法规条文的有关规定，为保证上位党内法规的有效实施，制定旨在细化上位党内法规内容的下位党内法规等一系列活动。由于目前党内法规制定主体之间层级幅度较小，上位党内法规主要是指中央党内法规。并且，根据《党内法规制定条例》第十条与第十一条的理解①如该《条例》第十条规定：中央纪律检查委员会以及党中央工作机关就其职权范围内有关事项制定党内法规：（一）为贯彻执行中央党内法规作出配套规定；（二）履行党章和中央党内法规规定的党的工作相关职责。，党内法规配套立规在性质上应当被视为制定下位党内法规的活动，是“特定的党内法规制定主体通过制定下位党内法规贯彻落实党章和上位党内法规”［1］，即配套立规应当是指制定配套的下位党内法规而不包括制定党内规范性文件。

作为党内法规制度体系的重要组成部分，党内法规配套立规既是衡量党内法规制度体系是否完善的重要标志，也是党内法规有效实施的重要保障，党内法规配套立规的完善与否直接关系着上位法规能否妥善地执行。因此，党内法规配套立规对党内法规制度体系建设有着重要意义。然而，尽管中央党内法规不断出台，并且很多中央党内法规都留有配套条款，但党内法规配套立规实践探索仍然存在很多问题。有的党内法规规定过于笼统抽象，不具有可操作性［2］，“往往需要相关配套性党内法规予以细化，使之具有可操作性、实用性”［3］。而未及时制定可操作性、有针对性的配套细则和配套办法不但影响了党内法规的实施效果［4］，也与“加快形成完善的党内法规体系”目标不相适应，影响制度治党、依规治党顺利推进。总体而言，当前党内法规体系建设仍然面临着“基础主干性法规不齐全、配套法规不完善、法规制度冲突重复、叠床架屋、老化严重”［5］等问题。此外，尽管理论界已对党内法规产生极大研究兴趣，但党内法规配套立规相关研究却显示出了理论与实践的脱节。从当前党内法规研究议题内容来看，学者主要围绕党内法规概念辨析、建设路径以及党内法规与国家法律衔接协调等内容展开，并取得较为丰硕的研究成果。遗憾的是，研究者对党内法规配套研究却关注不足。当前地方党内法规配套立规的实践是什么情况？基础主干党内法规和与之配套的党内法规应当是什么关系？配套立规应该沿着什么思路？应在哪些方面予以配套？如何进行配套立规？现有理论研究过于概括和抽象，缺少详细具体的阐述。鉴于党内法规配套立规实践探索与理论研究现状，本文将以党内法规配套立规文本分析与制度实践为双重研究维度，在此基础上探讨党内法规配套立规的基本标准。

二、党内法规配套立规的文本分析

自党的十八届三中全会以来，党内法规配套立规问题已引起中央层面的重视。习近平在党的十八届四中全会第二次全体会议上明确指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。”［6］在2016年全国首次党内法规工作会议上，刘云山也指出，党内法规建设“要突出工作重点，坚持目标导向和问题导向相统一，抓紧建立和完善主干性、支撑性党内法规制度，健全相关配套法规制度，统筹推进立改废释工作，加快形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”［7］。同时，党中央有关文件也对党内法规配套建设作了要求。如2013年颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》就明确提出，到“建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。针对党内法规配套立规问题，该文件还指出，要“加强对已有党内法规制度的配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和细则基本完备，相应的配套专项制度不断完善，程序性、保障性、惩戒性规定得到强化，党内法规的匹配性、操作性、实用性明显提高”［8］。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也提到，要加强党内法规制度建设，“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系”［9］。如果说领导人讲话与中央文件对党内法规配套立规提出了原则性要求的话，那么2019年新修订的《党内法规制定条例》则更是对党内法规配套立规作了具体规定。该条例在其第十条、第十一条、十四条明确界定了配套立规的主体、内容与要求，为之后党内法规配套立规活动提供了有力的制度支撑和依据。

从中共中央领导人讲话、中共中央有关文件及《党内法规制定条例》关于党内法规配套的要求中可以发现，对党内法规配套立规的论述主要是着眼于完善党内法规制度体系建设，即党内法规配套立规是党内法规制度体系建设的重要环节，是党内法规立得住、行得通、管得了的关键步骤，同时也是防止党内法规在实施过程中成为“纸老虎”的必要举措。尤其从中央相关文件中可以看出，党内法规配套立规要围绕基础主干中央党内法规进行，因而讨论党内法规配套立规有必要对中央党内法规制度文本中的配套立规要求进行分析。由于党内法规配套立规需要具备两个基本条件：一是上位党内法规规定的“应当”或“可以”配套立规的配套性条款，二是根据配套性条款制定的下位党内法规。这也比较契合《党内法规制定条例》第十四条关于配套立规的规定，即“上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定；没有要求的，一般不再制定”。因而，中央党内法规配套立规的文本研究应主要侧重那些制度文本中有“配套性条款”的党内法规，分析这些党内法规的数量与特点。

截至2020年6月，中国共产党现行有效的并已公开发布的中央党内法规共包括党章1部、准则3部、条例39部，以及大量规则、规定、办法、细则等。为便于研究，本文所研究分析的制度文本是随机选取了党的十八大以来制定或修订的并且公开发布的中央党内法规，包括党章1部、准则2部、条例28部、规定30部、办法19部、规则3部等六类共计83部中央党内法规。《党内法规制定条例》第五条规定对这几类党内法规作出明确区别，即“党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规定、办法、规则、细则对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定”。

图1 中央各类党内法规中含有配套性条款的占比情况①1.数据来源于笔者对中央党内法规关于配套性条款数量的分析；2.配套性条款既包括要求制定配套党内法规的规定，也包括制定配套规范性文件的规定；3.需要注意的是，有些条例单独要求中央军事委员会根据本条例制定军队党内法规，这样的条例有7部。（单位：部）

从图1可以看出，除准则外，其他类别的中央党内法规大多包含配套性条款，83部中央党内法规中共计有49部党内法规含有配套性条款。如果剔除数量较少的党章与规则，中央党内法规的“条例”中的配套性规定占比最高。这当然主要与条例自身的定位有关。按照《党内法规制定条例》对“条例”的定义，中央党内法规中的条例是对“党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定”。但要使条例面面俱到，作出全面规定并不容易。正如法律不能详尽所有情况，党内法规中的“条例”亦是如此。尤其在“宜粗不宜细”的立规原则下，为保证条例尽可能全覆盖，条例制定主体应当留有配套性条款，通过授权给其他立规主体，发挥这些立规主体的自身优势，如信息优势、管理优势等，使条例中的规定尽可能做到全覆盖。随着“条例—规定—办法”规定的内容越来越细，其配套性条款数量占比逐渐降低。但这并不意味着内容详细的党内法规不需要配套立规。尽管中央党内法规中公布的“规则”数量较少，但依然有配套性条款的规定。需要指出的是，尽管“准则”在党内法规体系中位阶较高，仅次于党章，但党章制度文本中含有配套性规定，①如《党章》第二十四条规定：中国人民解放军的党组织，根据中央委员会的指示进行工作。中央军事委员会负责军队中党的工作和政治工作，对军队中党的组织体制和机构作出规定；第五十条规定：对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委，党委的产生办法、职权和工作任务，由中央另行规定。而准则却没有。目前中国共产党现行的3部准则中，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》具有较强的理论性，体例也较为特殊，没有采用一般条款形式。《中国共产党廉洁自律准则》则全文共有8条，共计281字，高度抽象，也没有配套性条款的规定，准则具有高度概括性条款却没有配套性规定也使得准则较为特殊。

不过，由于本文所探讨的党内法规配套立规主要侧重配套性条款中关于下位党内法规制定的规定，而非一般性配套性规定。配套立规需要符合党内法规的制定条件，除上位党内法规留有配套性条款外，制定配套规定的主体还应当具有党内法规制定权限。否则，出台的配套规定很有可能属于党内规范性文件范畴。鉴于此，本文以是否具有党内法规制定权限为标准，对含有配套性条款中央党内法规进行再次分类，具体情况见图2。

图2 配套条款中涉及党内法规制定权限的各类中央党内法规占比情况②由于军队在国家机关中的位置特殊，只要涉及军队事务，几乎所有党内法规均会授权中央军委制定相应规定。这类规定虽也属于配套立规现象，但不属于本文分析重点，因而图2中剔除了那些只单列中央军委根据“本条例”“本规定”等制定相应规定的上位党内法规。（单位：部）

如果将图1与图2进行比较，就会发现，尽管有49部中央党内法规含有配套规定，但并非所有配套规定最终都是以党内法规形式出台，要求以党内法规形式出台配套立规的中央党内法规只有29部。这就意味着，很多配套措施要么是以党内法规形式出台，要么是党内规范性文件形式出台，如中共中央印发的《中国共产党工作机关条例（试行）》就明确要求：机构编制管理部门应当根据本条例科学编制党的工作机关职能配置、内设机构、人员编制规定，按程序报本级党委审批后，以党委文件或者党委办公厅（室）文件形式发布。事实上，很多上位党内法规使用“可以”与“应当”字样授权其他党内法规制定主体进行配套活动。如果剔除配套条款中要求党内法规制定主体“可以”进行配套立规的数量，则上位党内法规要求“应当”配套立规的数量则只有15部左右。尽管只有29部“可以”或“应当”进行配套立规的上位党内法规，但我们依然通过分类来进一步了解需要进行配套立规的上位党内法规的具体情况。

2017年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》将党内法规制度体系确定为“1+4”的基本框架，即在党章之下分为党的领导法规制度、党的组织法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度等四大板块。由于党内法规的主要作用在于约束党组织与党员的思想与行动，因而党的领导法规侧重党对各方面工作的领导，党的组织法规侧重党的各级各类组织设置，党的建设法规侧重党的思想、组织、作风、反腐倡廉建设，党的监督保障法规则侧重对党组织与党员的监督、考核、奖惩、保障等。按此划分依据，本文对29部含有配套立规条款的党内法规进行分类。

由图3可以看出，需要进行配套立规的党内法规主要集中在党的建设法规与监督保障法规。如果进一步细分，会发现这些党内法规主要集中在几个领域，即党员干部尤其是党的领导干部考核、任用、管理、监督、奖惩等领域。由于党员、领导干部的考核、任用、惩戒不仅关系其个人利益，甚至会影响所在党组织的正常运行，因此需要审慎进行。上位党内法规授权下级党内法规制定主体，使其结合本地区实际情况制定更为详细的党内法规，“坚持必要性和可行性相统一，既从政治上对加强和规范党内政治生活、加强党内监督提出原则性要求，又针对问题提出切实可行的措施和办法”［10］，从而保证上位党内法规有效落实。此外，配套立规还意味着中央与地方权力配置的规范化、法治化，是中央允许地方可以党内法规的形式处理地方自主性事务与地方局部利益，进而支撑起中央与地方权力分享的制度化框架。尽管有学者曾指出，中国央地分权主要集中在财税领域，而在考核和人事等一些更关键的领域中的分权并未实质性展开［11］，但党内法规配套立规的制度文本则表明了中央有在人事考核、管理等领域给予地方一定权力的意愿。并且，地方配套立规的实践探索也证明了地方倾向于在人事考核、管理等领域积极配套立规。地方党委对诸如《党政领导干部考核工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等共计22部中央党内法规进行配套立规的实践表明，地方也在积极争取人事考核的主导权与自主性。简而言之，尽管党内法规制度文本分析表明上位党内法规存在配套立规的条文规定，上位立规主体通过配套条款授权其他立规主体配套立规，藉此提高党内法规的操作性、可行性与实用性，以使上位党内法规的意图得到真正贯彻，但这并不意味着制度文本可以等同于实践探索，尤其是中央与地方在配套立规过程中存在着互动与选择关系行为。因此，党内法规配套立规效果如何最终还是要由其实践来检验。

图3 配套条款中涉及党内法规制定权限的中央党内法规分类情况（注：括号内为数量）

三、党内法规配套立规的实践困境

党内法规配套立规的制度文本是配套立规实践探索的重要依据。从党内法规的制度文本中可以看出，党内法规配套立规已经逐渐成为党内法规制度体系建设的重要组成部分。并且，伴随《党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等党内法规出台和实施，党内法规配套立规活动也将走上制度化、规范化轨道。然而，这并不意味着当前党内法规配套立规实践中不存在任何问题。

（一）照搬上位党内法规内容，重复立规现象较为严重

党内法规配套立规的初衷应是细化上位党内法规概括性条款，通过制定较为详细的下位党内法规确保上位党内法规在其实施过程中更具可行性、操作性，保证党内法规制度体系的权威性与统一性。因此，具有党内法规制定权限的主体应当结合本地区、本部门具体情况和实际需要制定切实可行的实施细则、实施办法。但是，从地方配套立规实践来看，少数地方的配套立规成了“为立规而立规”“为配套而配套”“为制定而制定，不考虑自身实际”［12］，配套立规形式主义较为严重。以省级党委配套制定《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《党务公开条例（试行）》）实施细则为例，一些地方如河北、山西等地出台的《党务公开实施细则（试行）》内容上不但与《党务公开条例（试行）》高度雷同，而且还对《党务公开条例（试行）》中的“工作机制”内容进行了二次概括，甚至有的地方在其实施细则中干脆取消了“工作机制”内容，而配套立规中最为重要的内容恰好应是对上位党内法规工作程序、工作机制予以细化与具体。照搬上位党内法规造成的重复立规、二次立规除了表明地方对中央党内法规的重视外，很难想象会有其他的益处。重复立规不但脱离了具体实际，也导致制定的配套党内法规缺乏针对性、适用性和可操作性。并且，重复立规还会造成立规资源浪费，使立规活动的大量工作投入归于低效、无效，甚至损害上位党内法规的确定性、权威性与统一性，违背了配套立规的初衷。

（二）配套条款期限不明确，存在配套立规滞后甚至“空白配套”现象

由于《党内法规制定条例》及含有配套条款规定的上位党内法规对配套立规期限均无明确要求，使地方在配套立规具有较强灵活性的同时，也具有很大的随意性。从地方党内法规配套立规实践中可以发现，即使有些中央党内法规含有配套性条款，也不意味着地方一定会出台配套党内法规，至少不会马上进行配套，而是等上位党内法规实施一段时间后才有所行动，如《党政领导干部考核工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》等。由于这些上位党内法规出台时间较晚，因而目前只有较少省份出台配套细则或办法。但是，一些出台时间较早的党内法规如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等，出台其配套党内法规的省份也较少。由于上位党内法规配套条款含混模糊、缺乏统筹规划，配套立规主体在可立与可不立、什么时候立的选择空间较大，导致配套立规出现较大随意性、“碎片化”等问题。配套规定不能及时出台，使中央党内法规的许多概括性要求很难得到真正贯彻落实。当然，滞后配套、“空白配套”等问题无论是在中央部委还是省级党委都一定程度存在。这些问题不但影响了上位党内法规的权威和效力，也影响了上位党内法规的执行与实施，尤其是对那些综合性、位阶高的党内法规而言，这类党内法规出台后如果没有及时制定可操作、有针对性的实施细则或办法，就容易影响其实施效果。

（三）配套立规主体不明，存在越位配套立规现象

根据《党内法规制定条例》第三条规定，具有党内法规制定权限的主体仅限于党的中央组织、中央纪律检查委员会、党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委，以及经党中央批准的有关中央国家机关部门党委。《党内法规制定条例》第十三条又规定：制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。由此可见，具有党内法规制定权限的主体是特定的，并以“具体党规形式制定主体自身的等级，作为判断党规效力等级的确定标准”［13］，因而党内法规制定主体与配套立规主体不宜随意扩大。尽管2017年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，将探索赋予副省级城市和省会城市党委党内法规制定权，但也特别指出应侧重基层党建、作风建设等方面。从当前党内法规配套立规实践来看，为贯彻落实上位党内法规实施，有相当多的不具有党内法规制定权限的市级党委甚至是县级党委采取了党内法规一般条款形式出台配套规定，这些党内规范性文件很容易让人误以为是党内法规。地方主动出台上位党内法规实施细则虽然凸显了地方的积极性与创造性，但贯彻中央党内法规与省级党内法规的文件形式可以有很多种，既可以是党内规范性文件，也可以是具体方案。不具有党内法规制定权限的地方党委越位立规，不但会引发制度合法性问题，也会影响中央与省级党内法规的权威。因此，在强调和鼓励地方积极贯彻实施上位党内法规的同时，如何探索副省级城市和省会城市党委配套立规实践，以及平衡地方同中央“争权立规”已是党内法规制度体系建设需要认真关注的问题。

（四）配套立规缺乏制度规范，存在选择性配套立规现象

由于在党内法规制定过程中，“部门利益或地方保护主义现象在一定程度上还比较严重”［14］，因而地方存在选择性配套立规现象。选择性配套立规现象可以从地方配套立规倾向中表现出来。除中央党内法规条文中明确要求地方配套立规即应当配套外，如《脱贫攻坚责任制实施办法》《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，地方在可以配套与可以不配套之间比较倾向于可以配套，尤其倾向于在社会治安、生态建设、信访工作等党内法规领域出台配套细则或办法。需要注意的是，有些上位党内法规条文中虽然没有配套条款规定，如《中国共产党问责条例》，但地方却非常积极出台具体问责实施办法，几乎所有省份都出台了问责工作实施办法，以使《中国共产党问责条例》在本地更具针对性、可操作性。问题在于，地方出台的问责实施细则、办法是否应当视为是《中国共产党问责条例》的配套党内法规？尽管2016年版《中国共产党问责条例》授权部委和地方党委等可以根据本条例配套立规①如2016年版的《中国共产党问责条例》第十一条规定：各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，中央国家机关各部委党组（党委），可以根据本条例制定实施办法。，但2019年新修订的《中国共产党问责条例》并没有规定中央部委与地方党委可以制定有关问责的配套党内法规。并且，《党内法规制定条例》第十四条规定：上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定；没有要求的，一般不再制定。在没有明确的配套条款情境下，中央部委与地方党委为贯彻执行上位党内法规就其职权范围内制定党内法规，应该如何认识此种配套立规的性质？是职权立规还是授权立规？抑或授权下的职权立规？很多地方的配套立规活动在中央党内法规条文中并没有明确的规定，地方大量配套立规现象与中央党内法规条文中的限制性规定存在的隐形冲突，往往被人们所忽略。

当然，导致党内法规配套立规不健全、不协调、不适应、碎片化等诸多问题有多方面原因。除制定技术不高、制定程序不规范、上位党内法规配套条款规定过于笼统外，缺乏配套立规机制与顶层设计也是重要原因，“由于立法没有整体规划，没有顶层设计，从而导致党内法规存在‘碎片化’现象：许多领域缺少必要的基础主干性法规，有的领域虽有基础主干性法规，却缺少配套性法规”［15］。尽管目前中共中央已连续制定并实施两个党内法规制定工作五年规划，基础骨干党内法规体系初现雏形，但党内法规配套立规却没有一套系统的规划或纲领。此外，权力思维过分主导配套立规也是党内法规制度体系建设面临问题的重要原因。由于党内法规具有鲜明的意识形态性，在权力思维的影响下，相关配套立规主体宁可“依葫芦画瓢”，“上下一般粗”，也少见依法依规的制度创新。过分注重党内法规配套立规的政治性、原则性一面，忽视了配套立规的技术性、程序性一面，进而导致部分党内法规或党内法规条款停留在纸面上，在实践中产生制度虚置或制度空转［16］。

事实上，作为特定主体从事的立规活动，党内法规配套立规活动既要遵循权力思维或政治逻辑，也要遵循法治的逻辑、思维或方式。这不仅是因为立规更多体现法治原理与法治精神［17］，以及党内法规自身就是党运用法治思维在为自己及其成员立规建矩［18］，还是因为包括配套立规在内的党内法规制度体系是社会主义法治体系的重要组成部分，因而党内法规具有法治体系属性。党的十八大报告就已鲜明指出，“法治是治国理政的基本方式”，要进一步“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，法治思维与法治方式应当成为中国法治建设的认识论和方法论基础。为坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，提高党依法治国、依法执政的能力，法治体系建设的途径之一就是加快形成完善的党内法规制度体系，而党内法规配套立规正是中国共产党运用法治思维和方式，通过立规程序和立规技术推动党内法规制度体系的完善与发展。因此，作为政治性与规范性、实体性与程序性相结合的一种活动，配套立规在遵循政治逻辑的同时，更需要遵循法治思维的理念、原则与逻辑。

四、法治思维下党内法规配套立规的基本标准

对于何谓“法治思维”，有学者认为，法治思维在本质上与法律思维的含义是一致的［19］，就是“根据法律来思考”，应当坚持程序法治与形式法治的优先性。也有学者认为，法治思维与法律思维不同，法治思维强调实质合法性，“法治思维最本质的特征在于其实质合法性”［20］。然而，我们是否应当考虑党内法规语境下的法治思维应兼具形式法治思维与实质法治思维？抑或形式法治思维为主，实质法治思维为辅？习近平在对法治思维、依法办事论述时指出：“领导干部提高法治思维和依法办事能力，关键是要做到以下几点。一是要守法律、重程序，这是法治的第一位要求。二是要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界限划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为。三是要保护人民权益，这是法治的根本目的。四是要受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。”［21］因此，法治思维至少应当包括规则与程序意识、权力监督与权利保障意识。加之，党内法规配套立规还具有立规内容从属性、立规目的实用性、立规技术科学性、立规主体多元性等特征。因此，根据对法治思维的理解，党内法规配套立规应当遵循以下制定标准。

（一）合法合规标准

合法合规是指主体合法合规、内容合法合规与效力合法合规。具体到党内法规配套制定领域，配套立规主体应当是具备党内法规制定权限的主体，不具备党内法规制定权限主体可以出台配套规定，但不得进行配套立规，其文件形式不得采取党内法规体例。对于下级党组织出台的党内法规配套措施，上级党组织法规工作机构应当按照备案审查的相关规定进行审查。对不具有党内法规制定权限的党组织越位配套立规的，审查机关可根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第十九条第五款的规定，以不符合制定权限为由不予备案通过，并要求报备机关纠正。配套立规内容合法合规主要是指配套内容合法合规，根据《党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》相关规定，中央部委与地方党委配套制定的党内法规不能同国家宪法法律内容相抵触，不能同党章、上位党内法规和规范性文件内容相抵触，不能与同位党内法规和规范性文件对同一事项规定的内容相冲突。在实践中，一些关键问题，诸如配套党内法规能否规定上位党内法规中没有规定的事项，配套立规与本级党委决策部署出现抵触如何解决，以及如何处理党内法规与国家法律衔接协调等仍需进一步摸索。配套立规效力合法合规则是指，中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规；中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规的效力高于省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。由于中央部委与地方党委制定的党内法规大多属于配套党内法规，因而也需遵循上述效力位阶。

（二）程序正当标准

党内法规配套立规程序正当标准实际上是合法合规标准的进一步细化，它要求党内法规的制定机关、起草部门在职责分工、起草公布等环节要严格遵守党内法规的制定程序。中央部委与地方党委可以出台专门办法，规范立规协商调研程序，拓宽参与立规途径渠道，避免立规部门主义、地方主义倾向。具体来看，一方面，党内法规起草部门与审核部门之间应当存在一定程度的职能分工与权力制约关系。目前，党内法规制定机关与起草部门大多时候并非一致。一般省级党内法规由省纪律检查委员会、省委各部门分别起草，综合性党内法规由省委办公厅协调省纪律检查委员会、省委有关部门起草或成立专门起草小组起草。起草、审核、审议相分离可有效防止配套立规中存在谋求部门利益和地方保护行为。另一方面，法治思维意味着权利要得到真正重视与保障，具体到党内法规配套立规过程中，配套立规应当保障党员群众的民主权利尤其政治参与权利、监督权利。按照《党内法规制定条例》第二十二条、第二十五条规定，党内法规起草部门、单位在起草党内法规时应当充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。必要时可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展。由于配套立规是对上位党内法规在执行过程中的有关问题出台配套制度，起草部门不应“闭门造车”，而是需要积极调研那些参与党内法规执行工作的部门、成员，征求其意见与建议。并且，制定重大党内法规配套制度还应当广泛征求党员群众、学者意见。可采取书面形式、座谈会、论证会、网上征询等多种形式。征求意见的途径、方式应当规范，避免参与流于形式，保障参与权利得到真正实现。此外，除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，党内法规配套立规制度文本应当公开，接受党员群众的监督，减少或避免选择性立规甚至刻意不配套立规现象。总之，相关部门如省委办公厅应做好统筹规划，加强顶层设计，建立党内法规配套立规工作机制，明晰配套立规工作程序，规范配套立规审核备案、检查评估工作。

（三）因地制宜标准

法治思维要求权力必须受到规则的制约和监督，而规则必须能够真正实施。中央部委和地方党委要结合本部门本地区实际情况进行配套立规，应当突出重点，突出实际。做到有所配套，有所不配套，即并非所有上位党内法规均需要配套立规，除上位党内法规明确要求制定配套党内法规之外，中央部委与地方党委在配套其他上位党内法规时，应考虑到党内法规制度体系建设的重点是规范权力关系与权力运行，党内法规建设的侧重点是围绕党内权力秩序做文章［22］，因而党内法规配套立规活动应当集中于权力制约、权力监督领域，配套立规主体应将立规资源投向基础主干法规和重点领域，尤其是对党政领导干部这个关键少数群体的权力规范使用进行重点配套，例如《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》《领导干部报告个人有关事项规定》《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》等，均应当属于配套立规的重点法规。通过细化中央党内法规关于权力监督、权力制约概括性条款，用更为详细的制度规范来治党、管权、治吏，避免“眉毛胡子一把抓”。此外，配套立规主体应当在守正的基础之上积极进行创新，在遵循效力位阶原则与不违背上位党内法规的前提下，应当以问题为导向，结合自身实际特色，对中央党内法规的原则性规定进行细化，使配套立规具有针对性、实效性与操作性，使制度不折不扣地真正落地。另外，还应加快中央层级配套立规引领地方配套立规步伐，并对一些好的地方经验或政策积极宣传、推广，其他地方可以根据自身情况参考学习与借鉴。总而言之，中央部委和地方党委在配套立规时既要防止标准层层降低，也要避免层层加码［23］。在坚持党内法规政治性标准的前提下，结合自身实际情况，侧重对上位党内法规程序性、执行性条款进行配套，以此夯实党内法规体系的基础，避免假大空的配套法规出现。

（四）科学规范标准

科学规范标准是对完善党内法规制度体系的技术性要求，包括立规思维科学、内容表述规范与文本形式规范。对上位党内法规及其制定主体而言，要逐步改变“宜粗不宜细”的传统立规思维，树立“该粗则粗，该细则细”的立规理念。尤其是中央党内法规中的规则、办法等，应尽可能详细、全面、可操作，能不配套的尽量不要求配套。对配套立规主体而言，中央部委和地方党委更要摆脱“宜粗不宜细”的立规思维。“地方性的实施细则，由省、自治区、直辖市去搞”［24］。相关主体应本着“宜细不宜粗”的立规思维制定配套党内法规，尤其是对有关党政领导干部考核管理的党内法规应当扎紧、编细制度的笼子，否则会出现“牛栏关猫”现象，配套立规的初衷也就难以达到。配套立规内容表述规范是指配套党内法规表述规范、细致、具体。之所以如此，是因为“这些年来从中央到地方搞了不少制度性规范，但有的过于原则、缺乏具体的量化标准，形同摆设”［25］。作为上位党内法规的配套措施，配套党内法规在内容上不能完全等同甚至是复制中央党内法规内容，而是应当尽可能明确，少一些政策性宣示性语言，多一些程序性规定；少一些模糊性语言，多一些明确性条款。该简洁就简洁，该具体就具体，但不能以简洁代替具体，而应“以精细化、技术化的制定方法，尽可能提升党规的明确性”［26］，做到“党言党语”与“法言法语”有机融合。并且，上位党内法规配套条款应当明确配套立规主体、立规期限、①可以借鉴《中华人民共和国立法法》中关于配套立法期限的规定，如《立法法》第六十二条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。”立规内容，强化配套立规制度文本的硬性约束。文本形式规范主要是指配套党内法规名称使用适当。由于配套立规在性质上属于党内法规制定活动，因而配套立规应当采取实施细则、实施办法等名称，不得使用意见、通知等名称。此外，配套立规体例格式使用正确，条款规范，确保编、章、节、条、款等符合党内法规体例规范要求。

除需要坚持上述标准外，相关部门还应加大党内法规配套立规资源建设，如加快法规部门专业人才队伍建设，适度扩充党内法规人才使用编制，聘请专家学者担任法规顾问等。需要指出的是，由于本文将“配套立规”定义为一种党内法规制定活动，因而不具有党内法规制定权限的解释主体对党内法规所作的解释自然不属于党内法规立规活动。从党内法规配套立规的制度文本和实践探索来看，作为党内法规制度体系建设的重要措施，党内法规配套立规有其存在的积极价值。配套立规对上位党内法规概括性条款予以细化，增强了上位党内法规的针对性、可操作性与可行性，推动了党内法规落地实施，以及党内法规与国家法律的有效衔接与协调。