基于本质安全理论的铁路公共卫生管理体系与策略

2020-09-15杨子楠

铁路节能环保与安全卫生 2020年4期

杨子楠

（铁道党校经济学和企业管理教研部，北京 100088）

新型冠状病毒肺炎疫情是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生事件，面对这次疫情产生的强烈冲击，应认真反思，进一步完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。近年公共卫生事件不断给人类社会带来巨大威胁，铁路也面对着不断变化的新挑战，形成铁路公共卫生安全管理体系和实施策略具有十分积极的现实意义。

1 当前铁路公共卫生管理形势分析

1.1 铁路公共卫生管理模式现状

铁路历来十分重视公共卫生安全管理，由于在综合交通运输体系中的骨干地位，以及与其他运输方式相比的特殊属性，铁路在保障公共卫生安全中被赋予了重大使命。目前，铁路应急管理体系纵向上分为3个层级，即国铁集团层级、铁路局集团公司层级和站段层级，公共卫生安全作为应急管理体系中的重要部分，在不同层级中分别对应同等级别的突发公共卫生事件应急预案[1]，逐步形成了由国铁集团领导、铁路局集团公司管理、站段具体实施、专家参与，分级负责的铁路突发卫生事件防控模式。

从各层级横向上分析，国铁集团负责卫生安全防控的总体部署指导，制定文件方案。铁路局集团公司负责铁路局卫生安全的管理，包括对基层站段卫生防控的监管，以及通过下属疾病预防控制和食品安全等机构为站段提供技术指导和检测支持。基层单位负责铁路日常的卫生防控工作，尤其对于车站、高铁列车这样人员密集、流动性大、敏感性强的场所，给予了针对性的重点部署，站段一般设立卫生管理部门及专职卫生管理人员，具体工作由分管的站段长负责，同时由各车间主任、班组长兼任公共卫生管理员[2]。在此基础上，铁路对公共卫生的管理还体现在管理模式和技术的创新，包括持续健全完善公共卫生宣传教育、加强公共卫生安全网络管理、探索建立企业健康管理平台等方面[3]。

1.2 新时期铁路应对突发公共卫生事件的新挑战

一是公共卫生安全事件频发。进入21 世纪的前20 年，公共卫生安全领域充满了诸多新挑战，SARS冠状病毒、甲型H1N1 猪流感、甲型H7N9 禽流感、COVID-19 新型冠状病毒的肆虐，以及埃博拉病毒、MERS 中东呼吸综合征、非洲猪瘟病毒的流行，都给人类以严厉警告。同时，也促使铁路行业在应对公共卫生事件中采取新部署、新措施。

二是铁路是特殊时期人民出行的优先选项。铁路一直以来都是保障大众出行的重要交通工具，尤其在春节、中秋节、国庆节等节假日期间，铁路更成为首选之一。以2020年新型冠状病毒疫情为例，交通运输部发布的春运前39 天数据表明，受到疫情影响，道路、水路发送旅客比2019 年同期分别下降50.2%和57.9%，而铁路在所有运输方式中所受影响最小，下降比例为46.3%，这也意味着在疫情期间人民群众更信赖铁路出行。因此，一旦遇到公共卫生突发事件，铁路将面对着更为繁重的任务压力。

三是密布的铁路网形成了要素的强流动性。截至2019 年底，全国铁路营业里程已达13.9 万km 以上，铁路始终坚持全国一盘棋，近年来西部等偏远地区的铁路修建力度更是明显加强，铁路运输网络的可达性进一步提升，大大增加了生产要素的流动。而正因如此，当突发公共卫生事件时，对空间阻隔、严控流动的现实需求也使铁路承受着额外的考验。

四是卫生防控与恢复期间要求铁路反应迅速。铁路是国家重要的基础设施，在应对国家公共卫生事件中需要对形势判断准确，提高政治站位，服务国家大局。在紧急物资运输、原料货物保障、驰援人员列车开行上铁路应积极行动；同时，在复工复产中准确把握时间和数量，为实现卫生防控和经济社会发展“两手抓”“两手硬”助力。

五是国际合作的加大可能带来未知风险源。铁路加大“走出去”步伐的同时，面临着公共卫生风险带来的严峻威胁，如传染性疾病传入、外来物种入侵等。随着铁路在“一带一路”中发挥的作用越来越大，必然要求铁路着手开展对中欧班列、出入境列车在公共卫生检验检疫和风险排查等方面的新管理模式研究。

2 本质安全理论在保障公共卫生安全中的可行性

2.1 本质安全理论的内涵

公共卫生安全是一个伴随人类文明发展的古老问题，也是一个需要从系统性、科学性角度认识的新兴问题，本质安全理论作为安全哲学的最新学术成果，为应对公共卫生安全问题给予了重大的理论启示。回顾人类安全哲学的发展历程可以划分为6 个阶段，如表1所示。

表1 人类安全哲学发展历程

人类从17世纪前，安全观念并未形成的宿命论和决定论时期，经历了事后处理管控和综合防控的发展阶段，如今已经进入了以本质化角度开展预防性研究的阶段[4]。本质安全理念是在核能技术、宇航技术及现代信息技术实现突破的背景下，在多学科交叉交互融合、综合研究的基础上，提出的最新安全哲学观。具体来说，不同于传统安全方法通过后续附加的安全和防护系统来处置安全问题，本质安全是一种从本质上和根本上遏制事故产生，以整体性和系统性思维消除或减小事故发生可能性的安全管理思想[5]。

2.2 新时期铁路公共卫生管理的基本需求

突发公共卫生事件具有发生紧急、影响级数式扩大、单向发展不可逆、冲击范围广、威胁致命等特征，以上属性特点决定了对于公共卫生事件，必须要从本质化角度开展研究分析，从源头上根本上遏制事件造成的影响。新时期铁路公共卫生管理的基本需求主要包括3个方面。

2.2.1 加大源头防控水平

突发公共卫生事件具有发生紧急、影响级数式扩大、单向发展不可逆、冲击范围广、威胁致命等特征，以上属性特点决定了对于公共卫生事件需要尽量在萌芽阶段遏制问题的形成和爆发。例如，根据钟南山院士团队研究显示[6]，如果中国严格的管控措施推迟5 天，那么模型预估疫情规模将扩大至3 倍。本质安全的“本质”即指“事物本身所固有的，决定事物性质、面貌和发展的根本属性”，也就是主动采取措施。本质安全理论坚持预先防范、突出源头控制的超前式管理模式正符合公共卫生防控的需求。

2.2.2 增强系统治理能力

突发公共卫生事件往往问题复杂，涉及领域多元化、学科重叠化，需要以宏观的系统视角整体梳理。本质安全理论从广义上是以系统为研究对象，突出对安全系统中的人、机、环、管等要素逐一研究，构建本质安全化体系，最终再将各个子系统整合形成一体化的安全体系，可以保障整个系统安全的全面性和普及性。

2.2.3 提升管控创新性与科学性

“完善重大疫情防控体制机制”是对公共卫生领域在深化改革上的明确指示，表明对待公共卫生问题需要对传统的思维方式进行创新完善。因此，需要本质安全这一安全哲学的最前沿理论，为铁路应对突发公共卫生事件提供管控工具，以其科学的理论内涵和先进的体系框架为铁路提供公共卫生管理机制上的创新。

3 本质安全下的铁路公共卫生管理体系构建

构建铁路公共卫生管理体系应以本质化为研究理念，将铁路系统作为研究的载体，涉及铁路运输生产、战略决策、经营开发、建设管理等单元对象。根据本质安全理论中的经典霍尔三维结构，提出基于本质安全的铁路公共卫生管理体系模型，模型由推进阶段维度、逻辑思想维度和知识内容维度3个方面组成，具体三维模型如图1所示。

图1 铁路公共卫生管理体系模型

铁路公共卫生管理的体系模型展示了在执行本质安全的过程中，所涉及的推进计划、逻辑遵循和基本要素。

3.1 推进计划

推进计划包括3个阶段，即启动试点、归纳提炼、推广完善。第一阶段，需要在18个铁路局集团公司中选择枢纽型、边境型等典型铁路局作为开展公共卫生安全保护体系的试点；第二阶段，充分分析总结第一阶段所获取的经验和做法，处理好普遍性与特殊性的关系，将宝贵的实践提炼上升到通性的理论层面；第三阶段，在全路推广相对成熟的安全管控模式，并采用PDCA循环运行模式，将出现的新公共卫生隐患纳入风险防控范围，持续改进防控机制。

3.2 逻辑遵循

逻辑遵循3 个原则，即人民安全、预防为主、系统思维。公共卫生管理的遵循原则首先是“保护人民健康”；同时，应“坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针”；并且，必须有系统规划的意识，从而以人民安全的高度、预防为主的理念、系统思维的观念把握铁路公共卫生管理体系。

3.3 基本要素

基本要素包括4 个方面，即人的本质安全、物的本质安全、环境的本质安全、管理的本质安全[7]。人的本质安全化，应注重铁路作业人员公共卫生安全意识的树立、安全防护、提升突发事件的反应能力等。物的本质安全化，应在检验检疫设备的配置、防护物资的储备、设备设施的原始设计上着力。环境的本质安全化，应考虑对公共卫生隐患的动态监测、信息化手段运用的加强、良好卫生环境的保持维护等。管理的本质安全化，应重视制度层面，从保障公共卫生安全体制机制的规范化、合理化、科学化、全面化入手，以形成完整的现代管理体系。