基层信访治理的“内卷化”困局及其应对

马瑞珍

摘 要：当前基层信访治理正呈现出“内卷化”困境，主要是由于信访协同机制失灵、信访个人诉访不分、信访治理手段软弱无力、信访制度终而不结等因素。因此，要进一步松动基层信访部门的“属地责任”和完善“信访过滤”机制、“诉访分流”机制、信访的“终结机制”。

关键词：信访治理;内卷化;应对

一、研究缘起

90年代以来，随着经济社会改革的不断深化，社会矛盾日益凸显，导致信访事件激增，信访形式、种类也逐渐呈现出多样化、复杂化等特点。多年来，中央政府与地方政府高度重视信访问题，采取了一系列的手段和措施，信访总量不断攀升的势头得到遏制，但是，信访的困局现状却并未得到根本性缓解，信访问题正日益成为基层政府的的痛点和难点问题，特别在基层地区正陷入一种“越维稳越不稳”的信访治理内卷化怪圈。

二、信访治理的“内卷化”困境

“内卷化”，亦称“过密化”，是指社会中某种运行模式达到一定形态以后，受内外部的限制条件，既没有办法稳定下来，也不能转化为一种新的形态，只能不断采取精细化、复杂化的组织结构或运行程序来应对的某种困境。20世纪50—60年代，美国著名学者格尔茨在研究爪哇水稻农业时提出“农业内卷化”概念，用以描述工业时代爪哇农业生产长期以来劳动生产率都未曾提高，只是不断地重复简单再生产，这种农业模式使得其农业发展难以实现向外向型农业模式的转变。格尔茨关于“内卷化”的论述在人类学界和社会学界广泛传播，20世纪80年代，黄宗智、杜赞奇等学者将“内卷化”理论运用于中国乡村社会和政权建设研究之中，引起较为广泛和深远的影响，“内卷化”一词逐步成为描述社会文化发展迟缓现象的专用概念。信访治理的内卷化困境主要是指随着经济社会的变革发展，信访的人数和群体日益增多，信访机构的数量和人员也随之增加，信访治理术也在不断精细化，但是这并未带来治理效率的显著提升，反而在一定程度上出现“越维稳越不稳”的异常现象，呈现出较为明显的“内卷化”特点。

信访作为一种独具中国特色的政治参与制度，其最初的设计初衷是突破官僚制的层级性与信息的不对称性，使中央能够及时获得基层治理的信息，从而实现对地方党委政府和党员干部个人的有效管控。同时，信访制度也是中国共产党群众路线的一种体现，各级党委政府通过信访这一渠道密切联系群众，倾听群众的呼声，了解民情民意，解决群众身边的官僚主义、违法乱纪和贪污腐败等迫切需要解决的问题，从而稳固国家政权。信访制度在运行过程中也确实起到了促进公民政治参与、惩治基层贪腐和维护社会正义的作用。但是随着经济社会变迁带来的各种矛盾冲突的不断凸显，现有的制度体系已经难以承受信访之重。特别是在基层地区，传统社会乡绅体制的消解，而国家试图建立的司法体制，由于是“舶来品”，以及成本较高、程序较繁等因素，基层群众纷纷采用更廉价更直接的维权方式——信访，这导致近年来基层信访事件和数量成爆发式增长，上访形式也愈加激烈，越级上访、闹访、缠访、无理上访等日渐频繁，社会稳定形势不容乐观。针对基层信访态势，中央政府也高度重视，在2005年出台了《信访条例》，对群众来访、政府接访和处理信访等作了一系列的规范，然而这并未在根本上解决当前信访困境。在信访“洪峰”的肆掠下，基层地区的信访治理逐渐呈现出“内卷化”现状：

（一）扩编扩权与信访洪峰的落反差。近年来，信访机构在制度输入、经费保障和人力配置等方面，均获得了各级党委政府的大力支持，并且信访机构的职能权限也在不断增加，信访机构由转办机构升级为直接查办、督办信访案件，信访扩权态势明显。在“大信访”的语境下，信访工作几乎延伸到了所有的基层组织机构，在某些重要节点，甚至整个基层政府工作人员都会被动员起来参与信访工作。然而，这并未显著提升信访案件办理的效率，信访案件的数量仍居高不下，目前全国的信访总量尚无确切数据，一般认为每年不低于一千万人（件）次。即使信访机构一再扩编扩权，也未曾有效减少信访数量，随着国家维稳力度的持续加大，信访治理陷入“洪峰”-“膨胀”-洪峰”的恶性循环。

（二）资源投入与治理效果的落差。信访考核作为“一票否决项”，基层政府都高度重视，不断投入各种资源以提升信访治理的效率。虽然，这种外部资源输入能够在一定程度和范围内提升治理能力，但是，大部分资源都未能实现有效整合，仍然沿用以往的老旧观念，导致资源配置运行效率低下，从而影响到资源输入的整体效果。基层信访治理实质是一种简约治理，要在较短的时间内集中处理大量的利益诉求，往往忽略了诉求所依据的大量事实和细节，试图构建一种快捷的“结果正义”，然而，这种结果大多时候并不为群众所接受，只好采用“利诱”的方式，即通过“花钱买稳定”方式让访民罢诉息访。然而在资源不断投入，信访机构实力不断强化的当下，基层信访治理仍主要采用“利诱”的方式“摆平”大部分信访人员，这给部分寻求积极利益的信访人员“可乘之机”，导致维稳经费激增，基层政府不堪重负，陷入一种“以钱了难，越了越难”的困境。

（三）分级负责与属地管理的偏差。信访机制主要是采取分级负责与属地管理相结合的治理原则，这本是明晰信访治理的责任和权限，但在实践中却异化为上级信访部门将信访压力转移给基层政府的手段。“分级负责”要求不同层级的信访机构分别承担着不同范围和不同级别的职权，各级信访部门应当在本级别职权范围内妥善处理信访事宜。然而上级信访机构在接到信访时，往往直接按照“属地管理”原則转移到基层信访部门，要求在规定时间内完结信访，并纳入年终考核。这造成多种不良后果：一是上级信访部门有逐渐异化为“信访信息传达部门”的倾向，这导致大量的信访案件涌向基层，使得基层成为矛盾的“聚焦点”。与此同时，由于基层信访工作人手有限，不足以在短时间内完成信访事宜，在规定期限内和考核压力下，不少基层地区采取“和稀泥”方法或“应付式”手段暂时处理好信访案件，然而随着时间的发酵，原本的简单的信访案件可能逐渐复杂化和疑难化。

（四）责任无限与手段有限的抵牾。根据《信访条例》和《考核评价办法》，基层信访部门的职责主要体现在信访案件的接待、办理与非正常上访的管控等。与其他日常工作不同的是，信访工作属于“一票否决项”，基层信访部门如果不能解决好辖区内的信访案件，年终考核时上级将会全盘否定其他工作成果，这意味着基层信访机构以有限的权力承担无限的政治责任。然而在这压力体制下，基层信访机构和人员却面临着治理手段极其有限的“尴尬局面”。在处理信访案件时，基层工作人员一般采取调解、劝说等常规手段。非正常手段的频繁使用，也从侧面说明了正常手段的有限和无效。

（五）压力型体制与谋利型上访的扩展。基层信访治理是镶嵌在压力体制之内，中央为维护基层社会稳定，将基层信访纳入年度考核指标，从中央向地方层层下派信访维稳任务。为了督促基层政府维护社会稳定，切实减少信访压力，各级政府在信访问题上都采取较为严格的责任追究制度，层层量化考核指标，对“表现不佳”的信访部门，不仅直接影响其政绩考核，甚至还可能会被上级政府“约谈”，在从政生涯中留下“污点”，这给基层信访干部带来巨大的心理压力和不良的政治影响。但是这种压力体制往往会被部分上访户所利用，演化为对抗基层信访机构的武器，以频繁越级上访迫使基层政府在其他方面作出“利益让步”，实现不当得利，这给其他正常上访户带来负面影响，从而陷入谋利型上访的恶性循环。

三、信访“内卷化”困境原因探析

当前，信访制度正逐步异化为国家刚性体制下的维稳工具，并在集权制度与压力型体制下，基层信访治理越来越偏离制度设计的初衷，呈现出一种“非制度化、非程式化、非规则化”等特征，对基层信访的治理产生了极为不利的影响，主要有以下几方面原因：

（一）信訪体制：协同失灵。信访治理是一个宏观而系统的工程，牵涉部门繁多，不仅有各级信访部门，还有政府职能门和乡镇基层政府，一般来说，信访案件的完结需要各级政府和相关部门的共同努力。然而在实际的治理过程中，信访治理的协同机制“失灵”，往往呈现出的是基层信访机构的“单打独斗”。

（二）信访个人：诉访不分、滥用弱者武器。在基层信访案件中，民事纠纷占相当大部分，民事纠纷的解决方式有调解、仲裁、诉讼等，信访其实并不包括在内。然而在现实中，大多数群众遇到纠纷时都会选择运用信访的方式去解决问题，“信访不信法”成为基层一种较为普遍的现象。一方面，受传统文化影响，群众对官员一般都抱有敬重之情，寄望于出现“青天”帮助“完美”解决纠纷问题，从老百姓对基层官员的称呼——“父母官”就能体现出一种朴素的清官情怀;另一方面，这也侧面体现了基层地区法治建设的滞后，现有的司法纠纷解决机制调解能力不足，以及群众印象中“司法腐败、冤假错案”等，导致大量矛盾纠纷难转移到信访途径。并且，信访方式是完全不同于通过司法途径的，司法途径强调的是一种规范性即对于不同的主体的普遍适用以及后果的可预期性。而信访方式则更多地体现的是处理纠纷结果的差异性与特别性。正是这种处理结果的差异性激发了基层群众的上访热情，这形成了一种“破窗效应”：“只要有人开始破坏窗户，之后就会有很多人也破坏这扇已被破坏的窗子”。久而久之，基层群众形成一种固定思维方式也就是通过信访的方式处理纠纷会有意外的收获。在“信访不信法”式思维影响之下，更多的上访者选择将事情闹大，期望获得更高级别领导的关注或是通过社会舆论压力获得纠纷的高效和高质量解决。

（三）信访治理手段：软弱无力。当前，基层信访的“内卷化”困境不仅体现在群众正当利益诉求难以通过信访实现方面，还体现所造成的社会不稳定方面，并且后者比前者所带来的影响更加恶劣。然而对于一些“闹访”、“缠访”和“谋利上访者来说，这种依靠个人权威的治理方法难以奏效，为了缓解上级考核压力以及维护地区稳定刚需，大部分基层政府都会采取“花钱买稳定”的方法。但是，对于一些谋利型上访者而言，金钱只能满足一时之需，随着时间的发展可能会为获取更多的金钱，采取更激进的行为。

（四）信访制度：终而不结。当前基层群众大部分的信访诉求是合理的，然而仍然存在一定比例的无理信访。虽然其比例不高，但是其负面影响却波及深广，并且往往使基层信访部门处于两难之中：一方面，强硬的态度可能会引发不稳定事件;另一方面，妥协可能会出现导致其他信访群众的效仿，将加大管控难度。而基层信访机构采取所谓的“综合处理”模式，由领导包案，情理法多管齐下，这一应对方法，虽可暂时抑访，但遇到那种要求过高或是谋利型的上访户，则收效甚微;即使签订息访协议书，也会经常出现不遵守协议重新上访的现象。这一治理困境折射出的是，当前信访终结机制的无力。究其原因，主要是信访机制自身运作逻辑所致，正如于建嵘所言：信访制度本质是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。也就是说，信访机制是一种收集信息的渠道或是一种救济方式，它不具有强制性和约束力，在纠纷矛盾真正化解前，即使案件终结也是一种形式或是程序的“终结”。当信访人不满意信访回复时，信访案件就不能真正终结。

四、信访治理“内卷化”困境的应对之策探索

在一个利益分化和利益主体多元化的社会中，一个良好的制度并不是表现为没有矛盾和冲突，而在于它能够容纳矛盾和冲突并具有解决纠纷的能力，信访制度亦如此。当前的信访制度在某些领域已经难以为继，应当依据现实生活的需要与法治化的价值进行适度的改革。

首先，建立“信访过滤”机制。当前信访制度的“洪峰”问题，主要是信访部门的“门槛”较低所致，无论是合理信访或是不合理信访，信访部门都要接访，并要在规定时间内完结信访案件，这无疑加大了信访渠道的承受压力。在基层信访部门人手有限的现实条件下，面对大量的信访案件，信访工作人员只能“疲于应付”。最后，完善信访的“终结机制”。信访程序终而不结是目前基层信访治理中的一大难题，也是出现信访洪峰的重要原因之一。信访终结机制的完善，可引入司法确认机制，即基层信访部门和司法部门联合，对信访案件的处理结果进行法律确认，如若信访人不认同经过司法确认的信访调解结果，可向法院提起诉讼，但是不再就同一信访人的同一信访事项启动信访审查程序。

五、小结

基层信访治理“内卷化”困境是有多方面因素的积累所造成的，现阶段亟须要进一步松动基层信访部门的“属地责任”和完善“信访过滤”机制、“诉访分流”机制、信访的“终结机制”，争取早日走出“内卷化”困局。