城镇化进程中盐城市农村人力资源的开发策略

赵红军

关键词：城镇化;盐城市;农村人力资源开发;职业教育

中图分类号：G725文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）07 — 0132 — 03

李克强总理在2019年政府工作报告中提出，“要扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作，加强对城镇各类就业困难人员的就业帮扶”。〔1〕城镇化是衡量一个国家和地区经济发展水平的核心要素，也是提升人民生活水平，改善生活质量，提升民众综合素质的关键。江苏省盐城市建市30多年来，经济社会快速发展，伴随着工业化进程的加快，城镇化发展水平也不断提高，城镇规模、人居环境等方面都发生了质的变化。但是随着城镇化步伐的加快，农村人力资源开发也暴露出了不少问题，已經成为制约城镇化水平和质量的瓶颈。从实践效果看，职业教育是农村人力资源开发的主要手段，也是实现农村精准脱贫的重要方式。

一、盐城市城镇化进程的主要表现

（一）城镇化进程总体偏慢。据统计，目前盐城市城镇化水平为58%左右，低于江苏省全省65%的平均水平。盐城市城镇化的发展正处于转型上升期，具有较大的发展潜力。整体来看，盐城城镇化水平呈现“区里高于县（市）、南部高于北部”的不均衡现象。

（二）发展方式较为粗放。一是产业结构不尽合理。盐城作为江苏省最大、全国前列的农业大市，产业结构调整明显滞后于经济发展，第二、第三产业比重位居全省后位。二是土地利用不集约。城镇建筑密度和容积率偏低，农村居民点用地数量大、布局分散。三是生态环境不如意。盐城市不少化工园区对生态环境构成了一定威胁。

（三）城乡差距依然较大。由于教育、医疗、文化等方面的优质资源集中在市区和县（市），城乡公共服务水平差异较大。农村中小学办学条件、师资力量、教育教学质量不高，基层医疗卫生机构公共卫生专业人员不足，公共文化服务设施覆盖率处于全省较后的位次。

二、盐城市农村人力资源的整体态势

城镇化进程依赖于当地人力资源水平，盐城市人力资源的供给主要来自于农村。自2015 年以来，随着盐城市农村医疗水平的不断提升，农村人口出生率较高，提供了充沛的人口资源。但是，盐城地区不少劳动力外流，致使农村劳动力整体水平较低，特别是高技术技能人才供给与实际需求存在脱节。目前，盐城地区农村人力资源现状主要呈现以下特点：

（一）存量大且劳动力过剩

近年来，随着城镇化的加快推进，盐城市农村人口占总人口的比重呈不断下降的趋势，但比重仍然较大。由于农村产业结构相对单一，主要以农业为主，耕地面积又逐年减少。整体而言，盐城地区农村劳动力资源需要进一步加大开发力度，提升技术技能水平，促进农民增收，打破城乡二元结构，为全面建成小康社会打下坚实基础。

（二）总体质量不高且综合素质偏低

农村人力资源的质量主要表现在农民学历水平、科技素养、身体素质、管理经营能力等方面。从接受教育的年限和层次来看，盐城地区农村劳动者整体文化水平偏低。从科技素养来看，农村劳动力科技知识和科学操作水平明显偏低。农村普遍缺乏技术推广人员，大部分农民未接受过相关技术培训。在现有的农村劳动力培训活动中，以理论化培训为主，而且频率不高。从身体素质、医疗卫生条件上看，随着经济发展水平的持续提升，农村劳动力的健康状况已经得到了明显改善，但与城市相比仍有较大差距。

（三）整体结构不平衡

产业分布方面的不合理是盐城农村人力资源结构的失衡主要表现。第一产业是盐城地区农村劳动力分布的主要产业，且比重相对较高。随着城镇化进程不断加快，从事第二、第三产业的农村劳动力数量也呈增长态势，但依然较少。

三、职业教育视域下盐城农村人力资源开发的主要问题

（一）政府管理缺位，农村职教协同发展的机制失灵

1.经费投入不足。从全市范围来看，盐城市在农民继续教育与培训工作中投入的经费总体偏低。在具体运行过程中，政府下达的经费总量与实际到位资金数目存有差距。根据调查，在盐城市城区下辖的13个乡镇（街道）中，基本都没有将教育经费真正落实到位。

2.重视程度不够。农民职业教育与培训在地区整个继续教育事业中处于边缘地带。盐城地区尤其是一些县域社区培训中心，普遍都缺乏独立的法人实体和人员编制。还有不少成人教育机构的教师编制挂靠在中小学，没能体现出一种类型教育该有的地位。

3.部门协调不畅。协调发展是新型城镇化进程的重要特征之一，在农村人力资源开发过程中，相关部门应通力合作、统筹协调。但在具体事务中，不少部门各自为政，缺乏合力，导致培训内容重复，教育资源浪费，这直接影响着农村人力资源开发的效果。〔2〕

（二）培训内容脱离实际需求，针对性和灵活性不够

1.培训内容与实际脱节。目前，对于农民的教育和培训多是重形式，轻效果。通过调查发现，农民参加培训面临最大问题中“培训内容不适用”的比例占40.63%，“培训内容听不懂”的比例占29.08%。上述问题的出现，主要是因为培训资源的供给出现问题，资源质量不高，加之有的培训内容缺乏操作性，必然不受农民的欢迎。

2.培训方式不具灵活性。要强化培训的效果，必须注重改善培训方式。为提升培训实效，培训需考虑到农民的参与意愿。不少培训没有考虑到农业生产的季节性特点，将培训安排在农忙期，必然参与积极性不高。在培训中主要以室内授课和集中授课等形式为主，现场实践操作内容偏少。同时，现代信息技术等手段没能得到合理的运用。

（三）农民缺乏培训意愿，人力资源开发的自觉性有待提高

1.存有传统的小农意识。农民是城镇化进程中人力资源开发的受益者，也是职业教育与培训的主体，但很多农民还有着小农意识，没有认识到人力资源开发的重要作用。甚至有部分农民认为培训是浪费时间与精力，与其参加培训还不如下田干活或出门打工。

2.培训意愿整体不高。根据在盐城市部分村镇调查显示，有四成左右的农民不愿意参加培训或者觉得培训无意义。农民看重的是直接的产品增值或收入增加，有时间宁愿去打工，也不想参加培训。至于人力资本投入的产出效益则带有滞后性和间接性，农民一般参加意愿不高。

四、职业教育视域下农村人力资源开发的主要策略

（一）加大投入，完善相关制度，形成农村人力资源开发的合力

1.稳定培训经费。农村人力资源开发带有公益性特点，政府要努力构建新型职业农民和新型市民的培养培训体系，建立公益性培养培训制度。要进一步加大投入力度，多渠道筹措教育和培训经费。首先，要在市级财政预算中列入专门经费，把培训经费落实到乡镇（街道）和相关对口职业院校，并形成逐年增长机制。其次，政府还可以通过发放培训补贴，减免税费，提供优惠贷款等方式，增强个人和社会组织参与培训的积极性，有效建立多元化经费投入机制。〔3〕

2.完善相关制度。一是要完善农村人力资源流动制度，改变原有的就业、户籍、土地管理等制度，减少流动阻断。二是强化劳动力资源配置，按照效率原则完善人力资源的使用制度，从而实现劳动力资源的最优配置。三是构建劳动力资源管理体系，逐步建立起县（区）、乡镇和村三级人力资源管理体系。四是逐步完善城乡统一的人力资源供需市场，运用现代信息技术手段建立农村劳动力供求信息发布平台。五是完善城镇和乡村统一的社会保障制度体系。

3.加大培训资源供给。市政府应统筹制订年度农民职业教育与培训的整体计划，并建立专门的例会制度。政府各相关职能部门应加强沟通交流，统筹协调。政府要统筹职业院校和社会培训机构等多方力量，协同建立培训基地，增加优质培训资源供给，丰富实训设备、师资队伍、课程教材等培训资源库的内容。

（二）更新观念，丰富培训内容，融入现代精神文明元素

1.更新思想观念。首先，加强农村人力资源开发的宣传力度，转变政府职能，加强政府对农村人力资源开发的指导，树立人力资本新观念。其次，要改变农民思想观念，通过不断学习提高科技文化素养和技术技能水平，增强人力资本投资和就业创业能力。

2.丰富教育培训菜单。在培训前，相关部门要联合培训主体做好调研，摸底全市产业布局和农民的培训需求，做到精准定位，安排培训课程和内容，合理组合培训菜单。同时，要及时汲取生产一线技术技能的最新成果，保持培训菜单的动态化和可变性。〔4〕

3.融入精神文明元素。一是通过政策宣讲，让农民及时了解党和政府的方针政策和惠民措施。二是开展专题教育，通过健康知识等模块的教育，让农民掌握健康与保健知识，帮助农民学习现代公民素养。三是融入传统文化，在培训中使农民了解区域内以及全国的文化精髓。

（三）改善环境，实施多样培训，充分考虑农民实际情况与需要

1.改善农村教育环境。开发农村人力资源，要加强农村基础教育、职业教育和成人教育。一是调整农村义务教育管理体制，改善中小学办学条件，推进教学改革，增加实践科目。二是增加农村教育的投入力度，逐步加大教育支出占地方财政支出的比重。三是改善农村教育结构，发展多层次、多形式的职业教育和成人教育，提高技术技能教育水平。

2.拓展教育培训形式。要继续采用室内集中授课的培训方式，根据培训效果，灵活做好培训内容和进度的调整;同时要做到线上线下相结合，充分利用信息技术手段进行培训。大力开办“流动课堂”，可将培训时间安排在农忙前进行。要多开设针对性强的实践操作项目，激发农民的学习热情，提高培训效果。

（四）强化监督，实施配套政策，提升农村人力资源开发效益

1.注重第三方监督。加强过程监督是提升农村人力资源开发效果的必要步骤。政府要把培训纳入相关部门的考核指标，定期开展绩效考评。要建立教育和培训质量年报制度，定期向社会公开。对工作中表现突出的部门或个人要予以奖励，工作不力的要进行惩罚。同时，可聘请第三方机构对经费的投入与支出、计划的制订与实施等进行监督。

2.实施配套政策。农村人力资源开发离不开配套的政策支撑。一是要完善政府的精准扶持机制，在农业科技推广等方面设立技术服务平台，并给予资金支持。〔5〕二是建立覆盖城乡统一的医保体系，切实增强农民身体素质。三是完善农村法规制度，通过对农民劳动力市场的法制化建设，不断增强农民的文明素养。

3.严格鉴定考核。培训结果的鉴定与考核是保证培训效果的重要手段。政府要协同学校、行业及相关专门机构制定鉴定与考核标准，建立多元化的技能考核与评价机制。同时，要加强对农民培训和教育的跟踪指导与就业服务，推动职业培训与就业上岗的贯通，建立面前农民的完整的职前职后培训体系，全面促进城镇化进程中农村人力资源开发水平和质量的提升。

〔参 考 文 献〕

〔1〕2019年政府工作报〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/premier/2019-03/16/content_5374314.htm.

〔2〕杨燕，刘维俭，马建富.从职业角度谈新型城镇化进程中留守农民人力资本提升〔J〕.教育与职业，2015，（06）：17-20.

〔3〕郭静，朱小蔓.发展中国家农村成人教育面临的挑战与发展趋势〔J〕.教育研究，2011，（05）：85-91.

〔4〕姜乐军.职业教育精准助推新生代农民工市民化的策略与路径〔J〕.成人教育，2019，（03）：52.

〔5〕靳勇.新型城鎮化进程中农村人力资源开发问题探讨〔J〕.商业经济研究，2015，（08）：48-49.

〔责任编辑：侯庆海〕