国家级绿色矿山试点单位成效分析与建议

孙映祥，戴晓阳，吴尚昆，侯华丽，柳晓娟

(1.中国自然资源经济研究院，北京 101149； 2.自然资源部矿产资源保护监督司，北京 100812)

2011～2014年，原国土资源部分四批共确定了661家矿山企业开展国家级绿色矿山试点建设工作。 2019年，自然资源部在试点工作基础上，组织开展年度绿色矿山遴选，经自评估、第三方评估、省级遴选推荐后，将953家达到绿色矿山建设标准要求的矿山企业纳入全国绿色矿山名录，其中398家为原国家级绿色矿山试点单位，约占661家国家级绿色矿山试点单位的60.2%。以期在全国绿色矿山名录建立初期，为进一步推进绿色矿山建设相关工作提供有益借鉴，本文对试点单位通过遴选情况进行了不同角度的分析，并对试点建设工作成效与作用进行了总结。

1 试点单位通过遴选情况分析

1.1 各省(区、市)试点单位通过情况

各省(区、市)的国家级绿色矿山试点单位，通过遴选比例达到85%的省份有海南、广东、江西、辽宁、四川、湖南；60%～85%的省份有江苏、内蒙古、浙江、山西、山东、湖北、陕西、河南、广西、青海、黑龙江；60%以下的省份有安徽、新疆、福建、西藏、甘肃、河北、云南、吉林、贵州、宁夏、重庆。各省(区、市)部分试点单位未通过遴选的原因主要为已停产、关闭或破产，近年来存在违法违规行为被行政处罚且整改不到位，被列入异常名录或严重违法名单，矿区范围与各类自然保护地重叠等。其中，因2019年度绿色矿山遴选，要求生产矿山剩余服务年限在5年以上，而北京市矿山企业都将于近年陆续政策性关闭，因此其被纳入名录矿山数为0(图1)。

图1 各省(区、市)国家级绿色矿山试点单位通过遴选情况Fig.1 Selection of national green mine pilot units in each provinces

1.2 不同区域试点单位通过情况

国家级绿色矿山试点单位按所在区域进行统计，中部地区通过遴选比例最高，为69.78%，其中只有安徽通过率不足60%；西部地区通过率最低，仅为52.75%，其中新疆、西藏、甘肃、云南、贵州、宁夏、重庆通过率不足60%；东北地区通过率为60.71%，其中吉林通过率较低；东部地区通过率为59.32%，其中福建、河北、北京通过率较低(表1)。

表1 不同区域试点单位通过情况Table 1 Passage of pilot units in different regions

西部地区是我国大江大河的发源地，森林、草地、湿地、冰川等生态资源集中，同时也是我国生态环境极度脆弱地区。近年来，随着生态文明建设的大力推进，西部地区大力发展绿色产业，探索低碳转型路径，加大矿山整顿力度，淘汰落后产能，不符合生态环境保护要求的矿山企业被整合或关停。同时，因为绿色矿山建设需要投入一定的人力、物力、财力，而近年来矿业经济持续不景气，对西部地区矿山企业影响较大，部分试点单位被迫关停，或积极性主动性降低，以致不再满足依法办矿、未受处罚等绿色矿山建设先决条件。

中部地区煤炭、有色金属等矿产资源非常丰富，且开发利用程度较高，矿业经济相对发达，近年来，我国大力促进中部地区崛起，中部六省积极转变经济增长方式，全面优化矿业经济结构，提升矿业产业集中度，通过大力推进矿产资源集约高效开发利用，不断提高矿产资源精深加工水平和矿产资源综合利用效率，推动矿山企业走绿色发展之路。

1.3 各行业试点单位通过情况

国家级绿色矿山试点单位按行业进行统计，油气、化工、有色和黄金行业试点单位通过遴选的比例较高，煤炭、非金属及其他行业的通过率较低，分别为50.68%、48.68%(表2)。

在我国城镇化持续进程中，基础设施建设得到大力推进，以建筑原材料为主的非金属矿产资源开发利用程度不断提高，同时也暴露出很多问题，如产业准入门槛低、开发利用方式粗放、产业集中度低、生产企业规模小产品单一、产品附加值低、资源浪费与污染严重等问题。近年来，随着生态环境保护要求的日益严格、中国经济增长速度放缓和非金属矿产资源需求结构的变化，各地不断加强对非金属矿山特别是露天非金属矿山的管理，严格准入门槛，强力规范整顿关闭已有部分非金属矿山，加快非金属矿业产业结构优化，提高矿山规模化、集约化、规范化开采水平。

十八大以来，我国煤炭行业开始供给侧结构性改革，大力推进煤炭企业兼并重组转型升级，加快淘汰落后产能，关闭退出大型煤炭基地外煤矿。据中国煤炭工业协会数据，煤炭矿山数量由2015年底的1.08万个减少到2019年底的5 300个，有效促进了煤炭产业结构调整和转型升级，规模化及产业集中度都大幅提高。部分煤炭矿山试点单位在此过程中被整合关停。

1.4 不同规模试点单位通过情况

国家级绿色矿山试点单位中，大型矿山通过遴选比例最高，为67%；中型矿山、小型矿山分别为50.6%、60.0%。

表2 各行业试点单位通过情况Table 2 Passage of pilot units in various industries

表3 不同规模试点单位通过情况Table 3 Passage of pilot units of different scales

绿色矿山建设涉及矿区环境、资源开发方式、资源综合利用、节能减排、科技创新和数字化矿山、企业管理和企业形象等多个方面。小型矿山的矿区范围小、生产规模小、员工人数少、产业链短、多以初级矿产品为终端产品，在开展绿色矿山建设时，重点考虑的多是对固体废物合理处置，废水、废气、废渣达标排放，噪声和粉尘有效处理等环境保护方面；中型矿山具备一定的生产规模、企业管理也相对规范，其开展绿色矿山建设时，主要侧重在矿区环境、资源开采方式、节能减排、企业管理等方面。大型矿山开展绿色矿山建设，更注重将绿色发展理念贯穿开发利用全过程，谋求经济效益、生态效益和社会效益的协调统一。

国家级绿色矿山试点单位中，小型矿山试点单位所占比例不足10%，通过遴选的数量也较少，主要原因是：小型矿山受制于生产规模或矿山企业管理者的积极性主动性不足，相对较难达到绿色矿山标准要求。中型矿山试点单位在参与全国绿色矿山名录的遴选时，遴选依据主要是2018年自然资源部发布的金属、煤炭、非金属等9项绿色矿山建设行业标准，相比2010年原国土资源部关于国家级绿色矿山试点单位基本条件的要求更加细化，且有更加完善的评价指标体系，存在短板的中型矿山在统一标准要求的前提下，较难通过遴选。

2 试点单位的成效与作用

2.1 树立了大批先进典型模式

国家级绿色矿山试点单位确定后，经各级管理部门大胆创新、规范管理，试点单位科学运营、积极建设，在资源综合利用效率提高、矿山运营模式创新、现代化矿山建设、矿地和谐等方面形成了一批绿色发展典型模式，树立了矿山企业良好形象，发挥了良好示范引领作用。如，山东能源新汶矿业集团有限责任公司积极探索研发应用“以矸换煤”技术装备，推进煤炭绿色开采，实现矸石不升井、矸石山搬下井，大幅提高煤炭开采回采率，减少地面塌陷，同时盘活亿吨级“三下”压煤资源；包头钢铁(集团)有限责任公司白云鄂博铁矿创新采选技术，最大限度实现共生的战略性新兴矿产铌、钪等元素的综合利用，打造了全新资源产业链，同时为国家提供大量战略资源；铜陵有色金属集团股份有限公司冬瓜山铜矿创新矿山管理模式，实现千米深井开采及伴生硫、铁资源高效回收利用，显著增强矿产开发综合经济效益；湖州新开元碎石有限公司形成“环保化开采、清洁化加工、无尘化运输”的绿色生产模式[1]；抚顺罕王傲牛矿业股份有限公司(铁矿)通过数字化矿山建设，实现生产流程自动化、成本控制实时化的精细化管理，降低企业生产成本，在矿产品价格走低的情况下，仍能保持一定的利润；中国铝业股份有限公司广西分公司平果铝土矿率先进行矿业用地改革试点，实行边开矿边复垦，及时还地于民，实现“采矿无痕、绿色矿山、协调发展”的良性循环[2]等。

2.2 探索了矿业转型升级新路径

试点建设工作推进以来，试点单位在做好绿色开采、综合利用、节能减排、矿地和谐等工作的同时，还着力延长产业链和发展循环经济，建立了煤基产业、多金属资源利用、磷化工产业等产业发展体系。各地因地制宜，将资源高效利用、环境保护、节能减排、矿地和谐等作为重要任务，积极探索推进绿色矿山建设，推动矿业加快转型升级[3]。作为“两山”理论发源地的浙江省，率先制定绿色矿山创建指南和管理办法，明确采矿权人必须建设绿色矿山，做到应建必建，创新绿色矿山建设激励支持政策，提高矿山企业积极性主动性，全域推进绿色矿山建设[4]。福建、江西等省将绿色矿山作为建设生态省的重点任务。很多市县也采取各种措施推进绿色矿山建设，如浙江湖州发布了我国首个地方绿色矿山建设规范；河北邯郸专门制定了《邯郸市绿色矿山建设总体规划》，安徽铜陵出台了《开展创建绿色矿山的实施意见》《绿色矿山创建工作实施方案》，积极探索矿业转型和绿色发展之路。

2.3 为全国绿色矿山名录形成奠定了重要基础

2010年原国土资源部在部署开展试点示范工作时提出的9项国家级绿色矿山基本条件，为2017年提出7个行业绿色矿山建设要求和2018年研制发布9个绿色矿山建设行业规范，提供了重要的管理理论基础；试点工作及经验的推进与推广，引起社会各界广泛关注，绿色矿山建设随后被作为重点任务写入《中共中央国务院关于加快生态文明建设的意见》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等重要文件，绿色矿山建设逐渐成为矿业领域落实生态文明建设要求的重要手段[5]。试点工作为矿山企业集团提供了丰富的、可借鉴典型经验，中国石油天然气集团有限公司在总结所属试点单位绿色矿山建设经验基础上，研究制定了《油气田企业绿色矿山创建验收标准(试行)》《油气田企业绿色矿山创建验收量化评分表》，积极推进绿色矿山创建工作；山东黄金集团有限公司以所属试点单位为样板和标杆，率先在行业内提出“生态矿业”理念，研制《山东黄金集团有限公司企业标准绿色矿山建设规范》，全力推进所属矿山开展绿色矿山建设。 同时，通过遴选的398家原试点单位，占纳入名录现有绿色矿山总数的41.8%，一定程度上充实了全国绿色矿山名录。

试点单位建设虽然取得了一定的积极成效与作用，但同时也存在占全国矿山总数比例很小、带动效应及带动范围有限、配套激励支持政策措施不足、通过遴选比例偏低等问题。

3 进一步推进绿色矿山建设的建议

3.1 不同类型矿山企业创建绿色矿山时工作要有所侧重

矿山企业在对照绿色矿山标准规范开展建设时，要以依法办矿为首要前提，依法依规生产运营，积极主动履行采矿权人义务，避免行政处罚，最大程度减少事故的发生。大型矿山可在企业内部积极宣传绿色发展理念，鼓励支持员工开展工艺技术创新，切实提高企业绿色发展质量和劳动生产效率，降低生产经营成本；中型矿山可对照所属行业绿色矿山标准要求，定期开展自评估，及时发现不足并制定改进计划；小型及以下矿山，特别是非金属矿山，可进一步提高绿色发展认知水平，本着践行绿色发展理念，推进生态文明建设的原则，为切实减少关闭后的矿山地质环境恢复治理成本、规避潜在的生态环境污染破坏法律法规成本，严格按照标准要求逐步有序开展建设工作；西部地区矿山企业，应更加严格按照国家生态文明建设要求和地方绿色发展有关规定，制定矿山企业发展规划，积极开展科技创新，重视绿色矿山建设，避免被政策性整顿关停。此外，未通过遴选的原试点单位，可结合未通过遴选的原因，继续创建，在满足标准要求时申请纳入全国绿色矿山名录。

3.2 已纳入名录绿色矿山要持续推进绿色发展避免被除名

全国绿色矿山名录中现有的953家绿色矿山，需要继续规范企业管理，加强科技创新或引进先进适用技术装备，提高资源综合利用效率，逐渐降低生产运营成本，适当延伸产业链，同时，加强矿区范围内矿产勘查，加强深部与外围找矿，扩大矿山后备储量，避免因矿业不景气或资源枯竭等原因而关停矿山。作为全国绿色矿山要以身作则，继续严格依法办矿，健全完善企业管理制度，及时履行采矿权人义务和企业社会责任，杜绝滥用全国绿色矿山称号，塑造并维护矿山企业形象，定期对照标准要求开展自查，发现问题及时改进，主动接受自然资源主管部门抽查和社会各界的监督，在发生重大事项时，及时向主管部门报告，避免在全国绿色矿山名录动态管理过程中被淘汰。

3.3 管理部门对纳入名录的绿色矿山要加强激励支持与监督管理

建议各地自然资源主管部门及时总结绿色矿山建设经验和典型做法，借助新媒体资源，加大宣传力度，使社会各界了解、认识、认同绿色矿山，向社会彰

显矿山企业正面形象，切实发挥现有绿色矿山的示范效应，带动更多矿山企业绿色发展，推动区域绿色发展。解决政策落地“最后一公里”问题，继续创新激励支持政策，如优先满足绿色矿山矿业发展用地需求；协调相关部门，在信贷融资等方面给予绿色矿山企业政策倾斜，在政策性临时停产、限产时，适当减少绿色矿山停产限产天数；建议有关部门在开展环保督察、安全生产巡查、矿山卫片执法等监管工作时，不将绿色矿山作为重点检查对象或免于检查绿色矿山；鼓励用矿单位优先采购绿色矿山矿产品等。严格按照“双随机、一公开”原则开展抽查，并借助社会监督力量，加大监管力度，不符合标准要求的及时报自然资源部除名，实现全国绿色矿山名录的动态管理[6]。