湖南省排污权交易的现状调查与对策研究①

易文杰， 欧中浩， 方晓萍， 石 竹， 黄 懿， 毛晓茜

（1.湖南省生态环境事务中心，湖南 长沙410014； 2.湖南工商大学 数学与统计学院，湖南 长沙410205； 3.统计学习与智能计算湖南省重点实验室，湖南 长沙410205）

排污权交易理论由美国经济学家戴尔斯于1968年最先提出。 美国联邦环保局经过多年尝试，引入了“排放减少信用”的概念，并于1977 年先后制定了一系列政策法规，允许不同工厂之间转让和交换排污削减量。 随后德国、英国、澳大利亚等国家相继实行了排污权交易的实践。 排污权交易主要思路是建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品一样进行市场交易，其目的是利用市场经济的手段刺激排污单位出售减排后富余的排污权获得经济回报，即市场对企业环保行为进行经济补偿。 排污权交易制度的意义在于将过去行政管理为手段的减排模式向以市场为手段的减排模式转变，实现排污单位由“要我减排”向“我要减排”转变。 我国排污权交易制度的酝酿工作可追溯到1988 年开始的排污许可证制度试点。 1993 年国家环保局开始探索大气排污权交易政策的实施，并以太原、包头等多个城市作为试点。 湖南省是原环境保护部和财政部批准的首批排污权交易试点省份之一，2007 年，湖南就开始提出开展排污权交易试点。 2010年6 月，原环境保护部和财政部正式批准湖南省开展主要污染物排污权有偿使用和交易试点工作。 2014年国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（简称“指导意见”），意在发挥市场机制推进环境保护和污染物减排。 《指导意见》指出，建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容。 各地区政府、各有关部门应高度重视排污权有偿使用及交易制度的建设。 《指导意见》的核心内容是“建立排污权有偿使用制度”和“加快推进排污权交易”。

湖南省推行排污权交易试点过程中坚持先行先试原则，做了很多有益的探索，逐步构建了排污权有偿使用和交易体系，为开展下一步工作积累了很多经验。同时，在试点过程中也发现很多问题。 本文主要通过研究湖南省排污权制度现状，对存在的问题进行剖析，并主要针对排污权制度建设、发展模式、管理手段等方面提出对策和建议。

1 湖南省排污权制度发展历程及现状

1.1 排污权制度基本建立

2010 年湖南省开展排污权交易试点以来，逐步形成了以《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法》（简称“办法”）、《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则》（简称“细则”）、《主要污染物排污权有偿使用收费标准和交易政府指导价格标准》（湘发改价费［2016］682 号）等规范性文件为基础，以工业企业为主体，以COD、二氧化硫、氨氮、氮氧化物、铅、镉、砷为指标的排污权有偿使用和交易制度。

1.2 构建全省交易平台和服务体系

成立了省、市两级排污权交易（管理）机构，建立了省、市、县统一使用的交易平台，实现交易业务管理、有偿使用收费管理、排污权证管理、减排数据管理、排污权指标管理、资金管理、信息发布的信息化管理和数据资源的全省共享。

1.3 排污权交易市场体系初步形成

目前，全省共对9 000 多家企业完成了初始排污权指标分配，为交易市场的建立奠定了基础。 一是促进了排污权的市场交易。 2011 年至2019 年底，全省累计实施交易7 751 次，其中企业出让2 751 笔。 二是积极推进排污权融资。 先后下发了《关于开展排污权抵押贷款试点工作的通知》《湖南省主要污染物排污权抵押贷款管理办法（试行）》，并组织部分企业与银行开展了排污权抵押贷款试点。 三是试点排污权与治理服务的置换。 目前，湖南已在益阳、岳阳等地进行试点，鼓励环保公司通过提供污染治理服务，换取企业减排后腾出的排污权指标。

通过近10 年试点，湖南省排污权市场交易体系基本成型；排污权产权理念日趋得到社会认同，“有价、有限、有偿”的理念不断深化；新建项目所需的排污权量要通过市场从减排后的富余排污权量中置换，市场在环境资源配置中的作用日益凸显；通过“谁占有谁付费”“谁减排谁获利”的经济手段，进一步提高了排污单位的自主减排积极性，助力推进治污减排。

2 湖南省排污权交易发展面临的问题和存在的障碍

2.1 制度保障体系尚不健全

2.1.1 排污权法律地位不明确

排污权指企业通过合法程序取得允许排放一定量的污染物的权利，以及通过对排污权交易、抵押等方式获得收益的权利［1］。 排污权交易是指一些企业可以通过采用先进生产工艺，减少污染物的排放， 多余的排放配额可以依照行政管理部门规定的方式和程序出售给配额不足的企业，也可以通过抵押等方式获取资金、技术等其他生产要素。 因此，排污权是一种新兴权利，其实质是发展权、财产权和规制权的有机统一［2］。但由于国家目前尚未出台针对排污权的专门法律法规［3］，上位法的缺失导致其法律地位尚不明确：一是排污权本身非行政许可事项，随着简政放权改革，强制性把排污权作为企业生产经营的前置条件缺乏法律依据；二是其相关权益缺乏法律保障。 如：根据《物权法》的物权法定原则，排污权并未得到法律承认，虽具有私权属性，但也无法受《物权法》保障。

2.1.2 排污权义务履行缺乏刚性约束

排污权作为一种限额资源，获取排污权必须履行相应义务，也符合权利和义务对等的原则。 但当前我国法律没有明确对排污权的相关义务，现行的规范性文件虽提出了权利人的相关义务，仍缺乏对义务的刚性约束。主要表现在：一是存在长期不缴纳排污权有偿使用费的情况。 对该类单位有偿使用费的追缴缺乏有效的强制性手段。 2019 年纳入排污权缴费单位9 507 家，应缴金额1.36 亿元；实际缴费单位7 228 家，占比76%；实缴金额1.09 亿元，占比80%。 二是《办法》虽对超排污权量的行为提出了限产停产的处理要求，但在实际操作过程中，只要企业符合法律规定的排放要求，即使存在超排污权量排污行为也无法采取处罚措施。

2.1.3 与现行环保制度衔接不够

由于历史原因，排污许可量、排放总量、排污权量的关系尚未厘清，给明确和细化排污权主体的责任和义务带来一定障碍。 特别是随着生态环境制度深化改革，这一矛盾更显突出，将制约排污权市场的发展。 如排污许可制度改革后，将面临排污许可量与排污权量不一致，原纳入排污权管理要求的单位按照现行排污许可制度，不再需要实现排放总量要求等问题。

2.1.4 政策的延续性缺乏保障

目前我省的排污权制度体系建立在部门规范性文件的基础上。 而规范性文件一般具有时效性，规范性文件的修订还需要经过一系列法定程序，一旦规范性文件在失效前未能及时修订，政策的延续性将大打折扣。 目前，湖南省出台的《办法》《细则》等规范性文件由于超期未修订，处于失效状态，各地管理机构在推进排污权有偿使用和交易过程中顾虑较多，底气不足。

2.2 管理模式不够灵活

2.2.1 排污权分配程序复杂

一方面目前的排污权量分配依据总量核算、减排认定结果，但地方缺少主动权，总量核算、减排认定围绕国家指挥棒，程序复杂，进度较为滞后；另一方面作为有色金属之乡，湖南省对重金属指标的管控较为严格，市场交易门槛较高。 因此不但影响了企业主动减排的积极性，还损害了减排企业的合法权益，一定程度上造成二级市场交易不活跃。

2017～2019 年湖南省排污权市场交易情况见图1。由图1 可见，尽管二级市场交易数占比呈逐年上升趋势，但二级市场交易依然没有形成主导。

2.2.2 未充分考虑地区差异化

一是在全国范围内，目前排污交易仅限于试点省份，对比未开展排污权有偿使用的其他省，在湘企业的经营成本将增加，一定程度上造成了区域的不公平。二是在湖南省范围内，对经济落后地区，排污权有偿使用制度目前没有明确的优惠或减免措施，不利于当地的招商引资和经济发展。

2.2.3 企业差异化服务不到位

在收缴有偿使用费过程中，有些企业应缴金额较少，但缴费程序过于繁琐，缴费程序花费的成本甚至高于收缴金额。 程序的僵化一定程度上损害了政府的公信力，与当前的“放管服”改革理念不符合。

2.3 宏观调控机制不够完善

建立排污权制度目的是通过市场机制促进企业自主减排，实现总量控制，并引导社会优势资源服务于战略性新兴产业、重大科技项目示范等项目的建设。但

图1 2017～2019 年湖南省市场交易情况

目前，湖南省存在可用于交易的排污权指标数量不足、类别不全、区域分布不均等问题，不能满足社会经济发展的需要。

2.3.1 有偿使用定价机制不够完善

湖南省排污权有偿使用费以省政府定价为标准，这种无论企业所占排污权指标多少均实行统一标准收费的方式无法体现资源的稀缺程度，同时收费标准不能及时调整，一旦市场供需发生变化，不能起到促进节能减排的作用。

2.3.2 未建立科学的排污指标收储、投放标准体系

收储、投放是调整排污权交易市场的重要手段［4］，能够起到引导社会优势资源服务于战略性新兴产业、重大科技项目示范等项目建设的作用。 但是湖南省排污权指标的收储和投放主要还是依靠经办人员的个人经验判断和操作，无法科学准确地起到市场调节作用。

2.3.3 稀缺指标调控手段欠缺

受政策等因素的影响，一方面湖南省重金属指标储备明显不足，特别是政府储备不足造成调控能力的弱化，对符合政策的新建项目无法给予足够的支持；另一方面市场交易价格没有体现出稀缺指标应有的市场价值［5］。 以重金属镉指标为例，截至2019 年底，该指标可交易储备量不足150 kg，2015 ～2020 年镉指标交易金额单价见图2。 由图2 可知，2015 ～2019 年全省镉指标二级市场交易单价基本保持在600 元/kg，未超过政府制定的指导价格标准。

图2 2015～2020 年镉指标交易金额单价

2.4 基础性研究比较薄弱

湖南省排污权相关工作主要由省、市两级排污权交易（管理）机构承担。 尽管全省有13 个批复成立的排污权交易（管理）机构，但面临事业单位改革的问题，且普遍存在人员数量少、人员结构不合理、人员流动大、缺乏专业技术力量等问题。 同时，湖南省排污权在试点阶段的工作重点主要集中在制度建设、协调政府和企业、政策宣传、费用征收等事务性工作上，对排污权制度前期的施行效果、企业减排收益情况等缺乏深入的基础性研究和综合性评估，不利于下一步排污权工作深入推进。

3 对策建议

3.1 夯实制度基础

3.1.1 推进排污权立法工作

国务院办公厅《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发［2014］38 号）指出建立排污权制度是我国环境资源领域的机制创新和制度改革，将排污权纳入环境资源领域。 参照矿产资源、水资源、森林资源等环境资源，国家分别出台了《中华人民共和国矿产资源法》《水法》《森林法》《物权法》等法律，在现有法律框架下已形成比较完善的物权体系［6］。 建议国家层面尽快出台排污权的相关法律，进一步明确排污权法律地位：一是规范排污权主体的权利和义务，二是为排污权有偿使用和市场交易秩序的公平公正提供法律保障，三是在全国范围内建立排污权制度，减少因试点政策对区域经济发展的影响。

3.1.2 加快完善制度建设

尽快推进《办法》《细则》的修订工作，充分结合排污许可制度改革、环评制度改革的要求，构建总量控制、环评审批、排污许可、排污权交易制度有机衔接的制度体系［7］。 要在尊重历史和保持政策延续性的前提下，以排污许可制度为核心，并逐步向新的排污许可制度要求靠拢［8］。 要对照排污许可总量控制的要求进一步梳理、明确纳入排污权制度管理的单位范围，同时充分结合排污许可量、排污权量、区域总量，合理分配排污权量。

3.2 坚持市场原则

3.2.1 建立信用评价体系

可以结合排污权的私权属性、政府作为市场交易方的身份，充分利用市场经济的手段解决当前一些问题。 针对当前排污权有偿使用费征收、超排污权量排放行为缺乏行政手段的情况，可考虑利用信用评价体系。 信用评价体系是当前维护市场经济秩序的重要手段，企业是排污权的购买者，则必须以履行买卖合同约定的义务，对履行合同约定义务失信行为，完全可以采取信用评价手段进行约束。

3.2.2 用经济手段维护排污权交易市场的公平

政府作为市场参与者应该遵循市场规律，建议完善一级市场交易价格定价机制，根据供需情况浮动定价：一是对稀缺指标，政府应根据其市场价值回购，补充储备；二是排污许可制度改革后，针对部分企业可能不再需要实行排污权量管理，排污许可量与排污权量不一致的问题，笔者认为对这部分企业可以采取政府高价优先回购指标、经济补偿等措施，维护企业的权益，逐步实现排污许可与排污权量的一致。

3.2.3 拓展服务模式与渠道

通过积极推进排污权换污染治理服务模式、拓宽排污权贷款等融资渠道等方式刺激二级市场的发展，体现排污权稀缺资源应有的经济价值［9］。 通过市场调节手段，鼓励和补偿企业的减排行为，让企业获得实实在在的减排收益。

3.2.4 探索跨区域的排污权租赁方式

对经济发展较落后且排污权量充足的地区，可以探索采取富裕排污权指标租赁给经济发达地区的方式，一定程度上缓解指标紧张问题，同时让经济落后地区享受发展带来的红利。

3.3 优化管理手段

3.3.1 尽可能减少对排污权交易不必要的行政干预

如在减排认定方面，过去基于考核政府的减排认定模式与通过排污权交易促进减排的理念不相适应［10］，应按照简政放权、加强事中事后监管原则，国家层面可以探索简化认定程序，集中力量加强对超量排放的监管，同时探索采取新的方式评估考核各地减排成效。

3.3.2 完善有偿使用费定价机制

完善有偿使用费定价机制，对排污权指标使用少的单位可以适当减免收费，对排污权指标使用多的单位探索构建阶梯式有偿使用收费模式。 多用多收，少用少收，既能体现稀缺资源的价值，还能刺激企业主动节能减排，释放多余指标参与市场交易。

3.3.3 加强基础性研究

排污权交易涉及生态环境、法律、金融、信息化等领域，要避免生态环境部门单打独斗的局面，充分整合资源，强化技术力量，开展排污权有偿使用收费、交易定价、减排成效评估、企业减排效益等基础性的研究［11］。 完善现有的交易平台，充分利用“互联网+”“大数据”构建排污权交易数据模型，为政府科学宏观调控提供强有力的技术支持。

3.3.4 提高服务水平

目前，湖南省正在推行将各级排污权交易纳入政府公共资源中心，实现统一交易管理模式。 生态环境部门应以此为契机，加快与政府公共资源交易中心对接，充分利用已有平台，进一步规范和完善排污权交易程序，为企业提供公平、公正、高效、廉洁的交易环境，提升交易服务质量。

3.3.5 加强行政监管

行政监管是维护排污权制度的根本保证，在排污权法律缺失的情况，应充分依托其他环保法律开展监管。 一是围绕排污许可制度加强环境监测。 环境监管部门除依法开展监督性监测外，还应对排污单位自行监测情况进行抽查，核实其真实排放情况。 二是加大环境执法力度，虚假减排、伪造监测数据、超总量排放等行为不但是环境违法行为，还损害了排污权制度的公平性，要依法予以严厉打击。 三是积极探索与物价、工商、税务等部门联动，打击扰乱排污权市场公平交易的行为，切实维护排污权交易市场秩序。