特朗普政府与里根政府国内经济政策比较研究*

王 琛， 高 云

(1. 中国人民大学 马克思主义学院， 北京 100872； 2. 渤海大学 审计处， 辽宁 锦州 121013)

2016年11月8日， 唐纳德·约翰·特朗普(Donald John Trump)作为共和党候选人赢得美国总统大选， 于2017年1月20日正式当选为总统。 特朗普总统自参选以来便因尖锐言论而引发大量争议， 其当选后更是出台一系列重磅国内外经济政策， 引发了美国乃至世界范围内的经贸格局震荡。

特朗普能够成功当选依托于美国长久以来特别是2008年金融经济危机之后的一系列社会矛盾。 美国中产阶级与蓝领阶层在收入与福利方面不断面临被剥夺的态势， 贫富差距持续扩大， 就业形势严峻； “全球化”的愿景下， 美国制造业外迁、 企业全球布局趋势明显。 在这种情势下， 特朗普提出了“让美国再次伟大” “买美国货， 雇美国人”的口号， 并出台一系列税收与福利削减、 产业促进的主题法案， 力图刺激美国本土就业与经济发展。 但这些法案自出台以来便受到较大讨论与争议。

值得指出的是， 近一个世纪以来， 美国在经济思想与实践上有多次重要转向， 每次转向都是根植于其时代背景与症候。 特朗普政府此次改革的大规模税收减免、 福利项目削减、 产业促进、 行政精简等措施都与20世纪80年代以罗纳德·威尔逊·里根(Ronald Wilson Reagan)总统为代表的新自由主义思潮及实践有着多处相似。 里根就任前， 美国正经历70年代“滞涨”状况的困扰， 经济增长动力不足与通货膨胀困局并存， 与美国自2008年以来的经济疲软形势形成某种呼应。 那么， 特朗普政府的国内主要经济政策是否是以新自由主义化的思路在拯救发达资本主义的新自由主义困局值得探讨。

本文拟将特朗普政府相关政策与美国新自由主义经济实践代表时期的前总统里根时期的政策实践做一对比， 从其政策实施背景、 主张等层面展开对比， 并试图分析其经济主张的逻辑内核。

1 特朗普政府国内经济政策的出台背景

特朗普政府国内经济政策的出台背景， 与美国自2008年金融经济危机以来的长期经济态势与社会状况、 特朗普本人赢得美国大选就职总统时的宣言、 以及美国在国际经贸格局中的地位及作用等都有着密切关系。

1.1 美国经济仍未摆脱危机的影响， 结构性问题突出

同美国历次减税的历史背景类似， 此次特朗普政府经济改革实施之时， 美国经济正经历严重危机后的艰难复苏， 资本利润率低迷的同时失业率高起。 美国2008年金融危机是由于20世纪80年代以来新自由主义的施行激化了资本主义基本矛盾而引发的。 新自由主义下的美国经济也发生了重大而深远、 较之以往不同的变化。[1]

自2009年金融危机最严重的两年(2009～2010年)之后， 2010年至2016年的美国平均实际GDP增长率为2.12%， 低于上一个经济周期(2001～2008年)的平均值2.9%。(1)数据来源于美国经济分析局。失业率自2009年和2010年达到9%左右的高峰以来逐渐下降， 但直到2016年才回到2009年之前五年的平均失业率(5.1%)水平。(2)数据来源于美国劳工部。与此同时， 2009年至2016年的通货膨胀率(以2月为准)一直没有超过3%， 2015年甚至出现了紧缩(-0.1%)。 从整体来看， 特朗普上台之前， 美国宏观经济并没有完全从2009年金融危机的影响中摆脱出来， 这也成为了特朗普主推经济振兴计划的一个重要背景和前提。

此外， 金融危机的爆发表明美国通过金融创新支撑经济增长的能力弱化； 美国债务在近年来持续飙升， 占GDP比重已经创造二战以来最高水平[2]； 实体经济利润率下降， 大量资本转而投向金融部门， 带来产业空心化现象。

1.2 不断割裂的美国社会与特朗普上台的民意基础

自20世纪60年代后期以来， 美国的收入不平等一直呈增长态势。 到2015年， 收入前5%群体的收入是最低20%群体的28倍， 收入前20%群体的收入则为后者的16倍。[3]45-50中产阶级内部割裂较为严重， 压缩了中间势力影响和活动范围。 在这种氛围下， 激进甚至极端主张很容易脱颖而出。

同时， 前任总统巴拉克·奥巴马(Barack Obama)的执政表现不佳经济混乱、 财富分配不均、 以制造业为代表的中产阶级衰落、 民众社会挫败感、 政治分裂等美国社会的痼疾曾在2008年将富有个人魅力的奥巴马推上总统宝座。[4]但是， 他并未交出一份满意的答卷， 从根本上扭转上述问题， 反而让某些问题愈演愈烈， 为特朗普凭借“被遗弃的美国人”的支持问鼎白宫提供了弹药。

此外， 特朗普政府就任前的国际经济态势也并非太平。 金融危机的沉重打击已经促使发达资本主义各国对于资本扩张的畅行无阻进行“反思”， 而各国经济低迷态势也使得各国内部的阶级分化日益显露、 扩大， 孤立主义、 反建制思潮就此兴起。[5]西欧各国对于恐怖主义和难民问题的恐惧与日俱增， 他们意识到国内的民族多样性正在带来威胁， 各国民粹主义政党崛起， 英国“脱欧”则是最为瞩目的一则国际事件， 对于现行国际秩序提出了挑战。

2 特朗普政府国内经济政策的主要内容

2.1 出台减税法案

特朗普政府认为， 美国主要的经济问题之一在于针对企业与个人所得的过度繁杂的税收， 以及对商业活动和经济繁荣构成限制的管制， 同时致力于为美国打造“更有吸引力的商业环境”[6]， 着眼于企业与高收入者群体。 因之， 白宫与参议院财政委员会共同操刀推出了税收结构改革新方案2017年《减税与就业法案》(TaxCutsandJobsAct)。[7]

表 1 美国个人所得税方案改革前后比较

表 2 美国企业税方案改革前后比较

整体来讲， 特朗普政府认为税改可帮助减免美国中产阶级所需缴纳的税款， 让民众保留更多可支配所得， 并增强企业竞争力， 创造更多就业机会。

2.2 产业促进政策

2.2.1 “买美国货， 雇美国人”

创造就业、 振兴美国制造业发展是特朗普政府国内经济政策的重要目标。 为此， 特朗普除了通过贸易关税政策来迫使美国厂商将部分生产移回美国外， 还提出降低税赋、 减少行政管制等激励方法， 吸引美国制造业回流。 值得注意的是， 特朗普于2017年4月18日发布行政命令《买美国货， 雇美国人》(BuyAmericanandHireAmerican)[8]， 该行政命令分为两部分， 第一部分强调“为了为美国工人创造更高工资与更多岗位、 保护他们的经济利益， 有关部门应严格执行关于外国劳工入美工作的法律”； 第二部分则旨在通过行政任务的层层分派使美国范围内的货品、 农产品、 原材料尽可能都产于美国， 优先考虑美国国内生产的产品。

2.2.2 减少政府管制

精简行政程序以激活私营部门的发展活力， 这与特朗普之前提出的主张一脉相承。 就目前的规划来看， 特朗普政府放宽了多方面的法规， 以协助制造业在美国的发展。 例如， 特朗普于2017年3月签署了“能源独立”行政命令[9]， 实质是暂缓、 废止或重新审阅奥巴马时期的多项环保监管法规； 在金融方面， 提出了《金融选择法案》(FinancialChoiceAct)[10]替代奥巴马时期的《多德—弗兰克法案》(Dodd-FrankAct)以放松对于金融机构的管制。

2.3 削减社会福利

以削减开支为主旨的福利政策改革反映了特朗普对于社会关系的观点。 卫生与公共服务部就是一个重要案例。 2018年度《预算蓝皮书》中废止了某些项目和机构， 如卫生保健研究和质量监督局、 社区发展补助金项目。 同时， 特朗普上台以来， 还声称全面废除奥巴马医保法案， 提出全新的医保法案《AmericanHealthCareAct》。

3 里根政府国内经济政策基本概况

特朗普政府此次改革的大规模税收减免、 福利项目削减、 产业促进、 行政精简等措施都与20世纪80年代以里根总统为代表的新自由主义思潮及实践有着多处相似。 里根就任前美国正经历70年代“滞涨”状况的困扰， 经济增长动力不足与通货膨胀困局并存， 与美国自2008年以来的经济疲软形势形成某种呼应。 因而， 从经济史的意义上对里根政府的国内经济政策加以回顾性分析， 并与当今特朗普政府所出台的系列政策进行比较研究， 对于认知不同时代背景与社会条件下资本主义的自我修复与改良策略、 以及美国资本主义经济发展的内在逻辑与矛盾有重要借鉴作用。

3.1 里根政府国内经济政策的背景

罗纳德·里根作为第40任美国总统， 就任于1981年至1989年。 里根当选之前， 美国经济正面临着“滞涨”的双重难题， 与特朗普当选前的低迷经济状况有相似之处， 但两者也存在差异。 里根就任前， 美国的财政赤字和国债水平较低； 美国制造业就业人口占总就业人口的22%， 制造业产值在总GDP中占比为20%， 制造业在美国整体经济中所占地位与今日相比相对高； 20世纪80年代是战后婴儿潮世代担任劳动主力之时， 劳动参与率在20世纪80年代初约为65%， 就业率呈上升走势[11]494， 人口老龄化现象并不严重。 以上背景正是里根政府 “供给面革命”的重要基础与前提。

国际背景方面， 里根政府上台之际， 美苏争霸“冷战”升级； 且日本、 西欧经济迅速崛起， 以美元为中心的布雷顿森林体受到极大冲击乃至最终崩溃； 两次中东石油危机亦造成国际原油价格上涨。 种种国际困局均呼唤着一剂经济“强心剂”。

3.2 里根政府国内经济政策的理论主张与主要内容

里根政府的国内经济政策原则在一些经济学研究中被概括为“里根经济学”(Reaganomics)。 “里根经济学”基于有限政府与自由放任理念， 主张美国经济于1980年前后的主要症结在于生产率低下， 供给不足， 而非社会总需求不足； 崇尚萨伊定律， 认为供给创造需求的论点即使到了20世纪下半叶仍然适用； 认为减税为刺激总体产出的必要手段， 赞成政府采取适度的财政政策以改善经济现况； 认同涓滴效应(trickle-down economy)， 即富人群体获利可最终惠及穷人。

在具体措施取向方面， “里根经济学”包括两大面向， 即削减政府支出与去管制化(de-regulation)。 通过这些措施， 里根政府的政策目标是使储蓄及投资增加， 从而使经济成长率提升、 预算平衡， 降低通货膨胀率及利率。 其主要政策内容包括：

1) 税收改革， 大幅降低个人与企业所得税率以及精简税制。 目前学界讨论较多、 且作为“里根经济学”典范的法案是1986年税改法案， 将最高个人税率由70%降至28%、 扩大税收扣减额度， 也大幅精简过于繁杂的税制细则。 同时， 法案降低企业税及资本所得税率， 后者税率从28%降到20%， 企业所得税率则从46%下调到33%。[12]

2) 放松对企业的管制和干预。 里根政府放松了对航空、 铁路、 汽车运输、 电信、 有线电视、 经纪业、 天然气等若干行业的干预管制； 放松反托拉斯法的实施， 鼓励企业合理的竞争； 放松劳动力价格管制； 加大对中小企业支持； 鼓励企业创新， 推动产业结构转型。[11]507

3) 削减各方面财政支出以平衡预算， 特别是社会福利法案支出共450亿美元， 但由于国防支出的大幅增加， 最终福利支出削减在整体上被抵消。

3.3 里根政府国内经济政策的主要影响

里根政府的一系列经济政策带来了双重影响， 功过参半， 也引发了大量的后世学界争论。 从积极角度看， 里根任内美国经济实现了较快增长， 摆脱了“滞涨”局面， 年均GDP增长率为3.05%， 超出卡特任内的2.14%。 在就业方面， 里根任内为美国创造了1 600万就业机会， 年平均就业增长率为2.1%。 里根任内私人投资年增长率达到近5%， 投资基本上维持增长态势， 同时， 劳动力结构转型有所发展， 非农劳动人口增加1 800万。

然而， “里根经济学”对于美国贫富分化拉大亦有责任。 金融自由化、 减税等政策(同时也在英国由撒切尔夫人执行， 并且实施更强烈的私有化)加剧了美国的社会不均， 令其达到前所未有的顶峰。 早在1973年沃克尔“休克疗法”(Volcker Shock)后， 雇员群体便薪资大跌， 剩余价值更多地从工薪阶层转移到资本掌握者手中。 在此潮流的背后， CEO群体的薪水在20世纪90年代增加400%， 工薪阶层薪水增加却少于5%， 联邦最低薪资减少超过9%。(3)数据来源于美国智库政策研究学会(IPS)2006年Executive Excess 调查。普查数据也显示， 在20世纪80年代， 收入最高1%群体的收入在全国总收入中的占比从8%增为18%(英国也有同样的变化， 收入最高1%群体的收入占比从6.5%上升到13%)， 美国收入前5%的家户所得从1980年起增加到72.7%， 而中产阶层家户则停滞不前， 收入后1/4家户收入下降至7.4%。(4)数据来源于美国人口普查局。Kasten等人(1996年)[13]59-89提出， 最富的1%家庭的收入分配情况从税收改革中受益最多， 因为有效税率从绝对和相对层面上都有下降。 针对最富群体的减税加剧了收入不平等水平， “1969～1989年期间基尼系数绝对数值提高的2/3都发生在1980～1989年间。 收入曲线最末30%群体的收入下降了， 伴随着的是最富20%群体收入的提高， 这是收入不平等加剧的有力证据”。

4 特朗普政府与里根政府国内经济政策的比较分析

根据上述对于里根政府国内经济政策的研究， 以及前文对于特朗普政府国内经济政策的讨论， 本部分拟对于二者政策实施的背景、 影响、 取向等方面进行比较， 试图给出其异同点比较分析。

4.1 特朗普政府与里根政府国内经济政策的共性

笔者认为， 特朗普政府与里根政府国内经济政策有以下几方面的相似之处， 分别是重要政策的内在逻辑、 政策设计的阶级取向两方面。

首先， 在重要政策的本质特征方面， 笔者认为特朗普政府国内经济政策并不能归于新自由主义范畴， 但仍是有着较强的新自由主义色彩的。 在整体取向上， 特朗普政府并未采取大规模的需求刺激手段。 其最为重视、 业也落地的税改法案大幅调降企业税， 对于海外利润汇回税实行大幅优惠， 同时于个人所得税也有整体下降， 整体上主张简化税制， 这些与里根政府政策相似的主张都是旨在刺激美国的就业与投资增长。[14]同时， 其也大幅削减了社会福利开支， 尤其是对于奥巴马政府医改方案进行了若干调整， 我们也可以看到其与里根政府削减福利开支、 放松管制的政策取向有着较强相似性。 这与其前任总统奥巴马及之前小布什的财政开支增加、 以及“雷声大、 雨点小”的减税政策有着明显区别。

其次， 在阶级取向方面， 特朗普政府与里根政府均注重对于富人阶层的“松绑”， 对于中低收入阶层缺乏关怀。 里根政府的“涓滴经济学”主张加剧了美国的社会不均， 从中最得益的是富人以及企业主群体。[15-16]而目前特朗普政府的经济主张中， 也放大了较富阶层的利益， 这与特朗普自身的商人出身也有一定关系。 当然， 不可否认， 特朗普上台在很大程度上依靠着“让美国再次伟大”的口号以及对于低收入群体的承诺， 但口号与承诺并不能说明其真正阶级取向。

从其减税政策来分析， 特朗普政府税改在整体层面上覆盖到了各个阶层与行业， 在短期看来各阶层都能因税改而“减负”； 而将各税种进行具体考察并进行长期分析， 会发现不同阶层和收入群体受税改影响并不同。 在个人所得税方面， 本次税改仍是有一定阶层偏向性的， 减税成果最终将更多流向高收入群体； 企业税改革是其税改的重点所在， 诚然其将较大地简化税制与征收流程， 带来行政效率的提高， 但由于绝大多数过渡法人企业收入由富人群体把控、 用以避税的现实， 此种税改在某种程度上是承认了其合法“避税”的行为。 在劳工处境方面， 无论是劳工保护相关法规的废止取消、 亲雇主的法规细则调整， 还是劳工运动在近两年的增长态势， 都反映了劳动者群体在特朗普新政中虽或有机会获得工作岗位与名义薪酬的小幅增长， 但其整体保障仍是被削减的。[17]因而， 特朗普的当选本身反映了美国社会内部的阶级割裂状况， 但其诸政策无法缓解此种贫富分化局面， 其内在阶级取向与里根政府的新自由主义式实践是一致的。

4.2 特朗普政府与里根政府国内经济政策的差异

特朗普政府与里根政府的国内经济政策在实施背景、 具体政策作用等方面还有一些重要差异。

第一， 产业结构方面。 里根时代， 制造业在美国整体经济中所占地位相对高， 也恰逢信息产业革命蓬勃期。 而如今， 美国的新兴科技革命尚在孕育中， 且制造业发展需要的配套设施体系与人员缺乏， 再加上利益集团控制的整个金融垄断资本主义的再生产模式， 这些都使制造业的复兴难以在短时期内实现。

第二， 劳动力结构方面。 目前战后婴儿潮一代已经逐渐退休， 美国老龄化不断上升， 根据2018年人口普查数据， 美国65岁以上人口比例达 14.64%。 依照65岁老人占总人口的7%的老龄化衡量标准， 美国已属于老龄化社会范畴。 当然， 美国还有增加移民的劳动力增长途径。 事实上， 过去20年美国一半以上新增劳动力均为移民。 然而特朗普政府目前致力于限制移民， 高素质移民增长恐也受到影响。

第三， 生产率增长方面。 特朗普政府在政策取向上注重制造业复兴与回流， 但对于中高端产业增长以及产业升级不够重视， 虽美国智库亦有发布相关报告， 但特朗普政府并未在正式法案中强调产业升级的重要性与紧迫性。[18]相较于生产率增长， 特朗普政府更注重就业数量的增加， 低端就业增长领先于中高端就业。 在提高生产率方面， 就业率提升并不能起到大幅作用， 政府较为依赖于刺激投资增长， 除此之外没有提出其它更为可行的举措。

5 结 语

总体而言， 里根就任初期， 美国经济虽处于“滞涨”的艰难局面中， 但由于其劳动力人口结构受惠于“婴儿潮”一代达到就业年龄， 同时美国科技革命处于蓬勃发展时期， 私人部门投资增长潜力较大， 各方面政策操作的发挥空间较大， 经济具有可持续增长因素作为支撑， 这也是所谓“新自由主义带来的经济奇迹”的重要历史原因所在。

特朗普政府就任初期， 并未面临明显低迷的经济局势， 然其经济挑战是深层结构性的， 短期刺激政策恐带来后续负面效应。 里根政府推动减税时， 正是经济萧条、 亟需短期财政刺激的时刻， 而且当时国债只有GDP的30%； 如今美国经济并不需要高强度刺激， 且国债也已高达GDP的105%。 有论调指出， 特朗普政策能够暂时缓和社会矛盾， 然而特朗普政府上台时国内民怨严重， 其上台本身就依赖了民粹主义的话术。 其减税与福利方面的政策也并未锚定工薪阶层， 从中获利更多的是富豪与高级经理群体， 因而在缓解社会矛盾方面并不乐观。

整体而言， 相较之里根政府的国内经济政策实践， 特朗普政府政策在新的时代背景下， 面临着更为深层的挑战。 在此情势下， 特朗普政府政策在国内层面更注重效率提升， 不少政策是具有针对性的， 锚定了具体经济痛点， 然而在缺乏经济可持续增长因素支撑的条件下， 其刺激手段也难以对经济形势起到根本扭转。 其亦更为缺乏社会关怀， 其政策实践并未锚定具体的阶级群体， 难以缓和国内社会矛盾。 总体来讲， 特朗普政府的国内政策并不能被概括为新自由主义导向的经济实践， 因其混合与矛盾因素较多， 且历史背景也与里根时代有着本质性的区别， 新自由主义作为一个资本主义历史发展阶段已然过去， 目前特朗普政府所处的经济发展阶段所要应对的是资本主义发展的结构性停滞问题。 从其政策来看， 笔者认为其政策综合能够形成短期刺激作用， 在国内经济主张方面确实具有强烈的新自由主义政策色彩， 但其并无法复制里根时代的高速发展。