技术治理： 社会治理创新中“地方自主性”的嵌入路径——基于对W市W区城市精准扶贫实践案例的分析*

杨鑫浩， 李 淇， 张 衡

(1. 中国人民大学 社会与人口学院， 北京 100872； 2. 安徽大学 社会与政治学院， 安徽 合肥 230601；3. 华中师范大学 社会学院， 湖北 武汉 430079)

1 社会治理创新的动力和运作策略

1.1 研究背景： 地方治理中的地方自主性

党的十八大以来， 中央对社会治理创新的鼓励使得“治理创新”成为了地方政府新的竞争阵地。[1]但社会治理创新最重要的特征是不确定性， 因为创新成败无法事先预定， 创新的成本风险无法具体测量， 创新的任务特性也是模糊的。[2]即使在模糊的政策目标下和不确定性较高的组织制度环境中， 地方政府也会因潜在晋升预期以及外部压力而产生创新社会治理的能动性， 这表现在通过技术手段或行政习惯来确定“模糊的”或“不确定的”任务目标、 潜在风险与收益等， 或是参考其他地区的实践效果来决定是否行动。

我们借用一些学者“国家自主性”的概念而提出“地方自主性”概念， 用它来描述社会治理创新背景下的地方政府行为特征。 在社会治理创新这一充满着“不确定性”因素的行动环境里， 地方自主性指的是地方政府以风险约束为限度， 使用和扩展自由裁量权， 在央地关系和“国家—社会”关系交互作用所形成的行动场域中， 营造行为合法性， 动员技术手段、 行政资源、 地方性社会网络等治理资源， 最大限度地生产“创新”政绩。

1.2 概念界定： 地方自主在治理创新中的“嵌入性”

结合对地方自主性的阐释以及社会治理创新的背景， 在社会治理创新中， 地方自主性具有一个重要特点： “嵌入性”， 即地方自主性深深嵌入于府内关系、 府际关系和“国家—社会”关系之中。[3]

从府内关系来看， 地方自主性驱动的治理创新需要政府职能部门间的协调配合， 是建立在府内各部门偏好、 注意力和治理资源整合的基础上的； 从府际关系来看， 地方政府需要在上级政府部门认可和支持下进行治理创新， 治理创新从政策意图变成治理实践则离不开本级政府同下级政府的配合。 本地政府行为会受周边地区政府行为的影响， 同时毗邻地区的地方政府支持也是地方自主性能否顺利运作的重要条件； 从“国家—社会”关系来看， 现有研究证明地方自主性驱动的社会治理创新受到辖区内经济发展状况的影响， 公共利益诉求或者某些社会问题会触发地方政府治理创新， 而地方政府治理创新能否实现制度化， 则离不开良好的社会反响和公众参与。 因此， 地方政府的社会治理创新需要扩大公民参与， 关注社会重点问题， 并同地方社会经济发展能力相适配。

学界判定地方政府的社会治理创新的重要标准之一是创新能否制度化。 上述三种关系体现在影响创新制度化的三个主要因素中， 即： 上级政府部门认同、 创新要素扩散和社会良好回应。[4]综上所述， 在社会治理创新中， 地方自主性的最大特征是嵌入性， 而嵌入式地方自主性的达成， 又会促进创新取得成功并实现制度化， 从而完善辖区内的制度建设， 提升治理能力。

1.3 问题提出： 技术治理何以实现嵌入式地方自主性

地方政府通过“技术”来运作治理创新， 并通过生产创新的绩效合法性来促进创新的成功与制度化， 在这个过程中， 地方政府追求的是社会治理创新目标的可确定、 过程的可控制和绩效的可视化。 结合地方自主性的“嵌入性”特征， 我们认为社会创新这种可被成为“技术治理”的倾向本身就是嵌入性的表达。 这种表达包括通过目标管理责任制等考核激励技术将社会治理创新植入府内部门及工作人员的任务目标中以实现科层动员； 通过运用大数据等前沿技术来向上级和周围地区显示技术合法性和优越性以获得认同； 通过运用问卷调查等图景识别技术来判断公共需求和社会问题导向以证明其与社会治理创新的契合点。

易言之， 在社会治理创新下， 地方自主性的嵌入性特征有这样的内涵： 通过技术治理集中创新过程中的部门注意力向下级政府分解下沉创新任务、 处理创新过程中的风险， 通过治理绩效来争取上级政府和周边地区对创新的认同， 增强地方政府创新过程的总体控制。 那么， 地方政府在社会治理创新的背景下， 如何通过技术治理确定创新目标、 控制创新过程和生产可视化创新绩效？换言之， 技术治理实现”嵌入式”地方自主性的具体机制是什么？

2 社会治理创新情境下的技术治理

后现代主义社会学家哈贝马斯认为， 科学技术肢解了政治合法性， 导致了行政遮蔽政治。 渠敬东等则认为“强调理性化的目标管理和过程控制”的技术治理需要通过依法行政和指标管理相联结， “法治化、 规范化、 技术化和标准化已经成为行政建设和监督的核心议题”[5]。 黄晓春和嵇欣认为技术治理是一种以工具主义的技术逻辑来应对、 吸纳和化解总体结构层次的改革压力的实践逻辑和制度精神， 其特征是“事本主义的改革观” “工具主义的动员社会”和“风险控制的优先原则”[6]。 随后， 王雨磊、 彭亚平等分别探究了技术治理在精准扶贫和社区民意调查中的运作机制， 并对技术治理实践产生的“数字失灵”进行了反思。[7-8]结合以往对技术治理的阐释， 我们认为技术治理是一种通过正式化、 规范化和专业化的技术手段与程序， 经过信息收集与加工、 问题识别与转换、 行政吸纳与运作， 将模糊或敏感的社会问题和政治问题化约为清晰和“脱敏”的行政技术性问题并输出可视化绩效， 重视治理过程“程序合法性”与“绩效合法性”的治理模式。

在地方政府的社会治理创新中， 技术是创新的要素， 促进了社会治理创新的规范化、 专业化运行， 提升了政府治理效率。 杨雪冬将技术划分为物质技术和技术性程序， 并根据技术使用特征划分了学习型、 应用型和适应型三种改革创新类型， 指出了政府技术使用的资源支持和上级政府对技术的认同是影响三类创新成功与可持续的共同因素。[9]黄毅和文军指出未来地方治理创新应指向“技术—治理型”的共享共治逻辑， 改进社会治理的程序和技术， 提升治理能力和服务效率。[10]陶传进等认为第三方评估等专业技术嵌入行政是一种“过渡模式”， 适应了第三方能力暂且不足和市场空间尚未发育成熟的客观状况， 促进了纳入社会力量和去中心化的协同治理。[11]这类研究认为， 政府在社会治理创新中引入新的技术要素， 有助于政府治理专业化、 精细化水平的提升， 及时回应社会诉求， 为社会力量参与社会治理提供了契机和平台。 而有些研究则认为， 技术创新或技术参与的治理创新可能会脱离社会实际需要， 当技术成为“绕开存量走增量”的、 将敏感棘手问题转化为行政议题并带回科层内解决的策略选择时， 社会治理创新便会陷入“技术主义”下的事本主义改革、 碎片化创新、 工具主义动员社会等困境之中， 社会治理创新也会异化为短期政绩生产， 而不能真正实现公共目标和促进制度建设。[12-14]

总之， 现有社会治理创新的研究以技术和技术治理为切入点， 并运用组织行为理论阐述了地方政府在社会治理创新中“技术主义”的实践和发生机制。 但是目前的研究结论往往暗含着地方政府社会治理创新中的技术治理使得政府在“远离”或者“悬浮于”治理对象和治理实践， 并按照行政科层惯性来运作治理创新。 但问题是， 为什么有些技术实现了治理创新并使得创新得到推广如浙江省的“最多跑一次”改革， 而有些技术却造成了伪创新或无效的创新呢？为什么政府偏好的“技术治理”导致了创新往两种相反的方向发展呢？这说明， 技术以及技术治理并不是原罪， 根本性原因可能是技术背后的、 深埋于地方政府行为特征、 受地方政府所处的组织环境决定的某些因素。

本研究将以社会工作技术介入城市贫困治理为例， 试图说明地方政府通过引入外部技术， 经过“顶层双向嵌入—接点再造”的微观机制实现了“技术治理”下的“嵌入式地方自主性”， 进而阐明地方自主性在府内关系、 府际关系和“国家—社会”关系三个方面的嵌入性程度差异。 而嵌入性程度的差异可以解释为什么一些社会治理创新满足了社会诉求而有些创新则悬浮于社会真实需要之上。 由于该治理创新案例尚未发生较为明显的扩散， 也没有出现上级明确的推广行为， 所以本研究将“嵌入式地方自主性”的表现限定在府内关系的嵌入和“国家—社会”关系下的嵌入， 以确保研究结论的严谨性。

3 顶层双向嵌入到接点再造

3.1 社会工作技术进入科层结构： 顶层双向嵌入

张紧跟认为双向嵌入是指社会组织一方面嵌入国家体系之中， 追求“强合法性”的同时获得资源支持； 另一方面是扎根本土和切入社会， 通过专业服务赢得民众的认可和支持， 体现了社会组织对国家和社会的双重嵌入性。[15]纪莺莺则认为双向嵌入指社会组织在资源、 合法性、 制度支持方面嵌入于国家， 而国家的意志与目标嵌入于社会组织的运作中。[16]徐选国则进一步认为政社互动关系是一种“双重嵌入”， 一是政府与社会组织之间的关系， 即方法论上或路径意义上的嵌入； 二是二者互动过程中须共同遵循的实践逻辑， 即应然性层面的嵌入。[17]

从这样的发展脉络来看， 对以双向嵌入或者双重嵌入为特征的政社互动关系的理解， 经过了从社会组织开展服务、 争取发展资源的策略选择到政府对社会组织的“渗透”与“控制”， 再到二者间基于社区治理情境而共同遵循的逻辑的发展过程。 在本文中， 我们认为顶层双向嵌入是指在发动与运作治理创新的最高层级的地方政府运转中， 社会工作等专业技术与政府行政活动之间的关系是一种双向嵌入关系， 而“政府购买社工服务是政府提供公共服务的重要措施之一,是政府创新社会治理,实现政府职能转变的重要保障”[18]。 专业技术为创新活动提供了“程序合法性”的证明与必要的实际支持， 帮助地方政府建立创新所需的信息能力、 过程控制能力和绩效生产能力等； 而政府则向专业技术委以部分治理权， 向其开放原科层治理空间， 使专业技术发挥对现有信息和资源的再整合功能。

3.2 社会工作技术促动的双轨耦合治理： 接点再造

费孝通的“双轨政治”描述了中国传统政治的组织结构， 一条是到县为止的自上而下的法定组织， 一条是维持乡村自治并由绅士主导的无形组织， 绅士通过社会关系将压力向上传导。[19]233-234所以， 需要找到“国家—社会”之间的接点以促进双轨协调。 在徐勇的“接点政治”分析框架中， 接点是政治体系各部分接合处， 而接合处的政治应力极不平衡， 本质上反映了“国家治理非一致性和社会发展非均衡性”[20]。 谢小芹指出接点是指国家正式权力直接嵌入村级组织， 接点治理是国家权力与基层社会在村组织层面上汇聚融合的关系形态。[21]徐明强和许汉泽认为接点是多元主体为协调彼此利益偏好和治理逻辑进行协商互动， 进而实现耦合治理的机制。[22]

总而言之， 接点治理描述了在“国家—社会”关系视阈下国家强化基层政权建设， 引导基层治理法治化、 正式化和制度化发展， 反映了国家治理与基层治理的“双轨”耦合性治理结构， 而“接点”则指可以实现“接点治理”的组织设置、 机制设计或关系场域。 在城市社区治理创新中， 政府试图通过重组或者强化基层党政权力系统、 下沉治理资源和权力来维持城市社区“接点治理”模式。 与此同时， 在上述的专业技术同政府行政活动的“顶层双向嵌入”关系下， 专业技术及其所依托的组织可以通过规范路径筛滤基层社会治理中的问题， 能有效防止治理问题在基层淤积。 在“顶层双向嵌入”下， 专业技术被导入基层治理情境中， 同社区居委会等行政化治理主体发生粘连， 二者在具体的基层事务上会形成一种协作关系。

3.3 “顶层双向嵌入—接点再造”： 技术治理下地方自主性的嵌入路径

在“顶层双向嵌入—接点再造”的框架下(见图 1)， 顶层双向嵌入是实现接点再造的前提， 接点再造是顶层双向嵌入深度发展的结果。 在顶层双向嵌入的关系形成后， 地方政府可以通过这种社会技术识别社会图景将社会问题转化为治理议题， 直至其可被行政程序所解决， 进而确定创新目标， 并在创新实践中向社会技术传递自主性意志， 让社会技术代理政府去督导社区的政策执行以实现治理精准化、 精细化。 在创新实践的过程中， 新技术需要同原有的行政接点紧密配合， 社会技术需要在社区治理情境中发挥专业作用， 规范社区政策执行， 而行政接点需要向社会技术开放地方性知识和社会网络， 帮助专业技术迅速适应治理情境。 在社会技术不断融入社区治理情境之下， 形成了“社会工作+社区居委会”新接点， 不断发挥着城市接点治贫的作用。

综上所述， 在“顶层双向嵌入—接点再造”的治理创新运作机制下， 形成了横纵整合的治理结构。 一方面， 地方政府通过社会技术和“接点”间接控制基层治理创新的运作过程； 另一方面， 地方政府动员了科层内外的治理资源使其为治理创新的目标服务， 进而实现了一种“嵌入式地方自主性”。

4 “顶层双向嵌入—接点再造”下的城市贫困治理创新

本文将在“顶层双向嵌入—接点再造”的分析框架下， 结合W市W区名为“城市精准扶贫”的社会治理创新案例， 来阐述“嵌入式地方自主性”是如何通过技术治理而实现的(见图 2)。

图 2 “顶层双向嵌入—接点再造”下W市W区“城市精准扶贫”

W市W区在2016年5月到2019年2月之间开展了“城市精准扶贫”的治理创新试验， 希望通过这种城市精准扶贫模式实现全区现行标准下贫困户全部脱贫并取得相关政绩。 这次城市精准扶贫的治理创新具有明显的“学习”和“模仿”的特征， 通过仿照和学习农村现有精准扶贫的经验和模式， 打破社会救助为主的减贫模式， 建立有效的就业开发式减贫与多元主体参与式治贫的城市扶贫模式。 为了保证这一目标的实现， 区政府购买了B社工机构的服务， 其主要服务内容包括： 计划制订、 信息采集、 过程督导、 结果评估和行政配合。 在签订服务协议后， B社工机构向政府派遣专业社会工作人员， 区政府在民政局下设城市精准扶贫专班。 在实践过程中， 专班主要负责完成对城市贫困的识别与信息收集以及对街道和社区政策执行过程进行专业督导。 如下关于城市精准扶贫实施效果的统计数据表(表 1)所示， 通过就业增收脱贫的户数占总脱贫户数的比重始终高于50%， 同时就业增收脱贫户数占每个统计阶段初期贫困户底数的比重总体上升， 特别是在二次入户识别新纳入了268户低保户后， 该比重仍然显著增加。 总的来说， “城市精准扶贫”的试验效果较好， 该创新性实践也获得了“2017年全国治理创新案例大赛优秀奖”。

表 1 W市W区“城市精准扶贫”阶段性数据统计表

4.1 双向嵌入： 城市社区空间下的“专班”治贫实践

首先发生的是社会工作技术对政府的嵌入。 一方面， 政府通过购买社会工作服务， 在政府内部构造专门组织——“城市精准扶贫专班”， 专班工作人员谈到上级政府部门对自己工作的要求时称：“把你作为一个专班放在这里， 就希望你来全权帮我运作这个项目。”(专班ML访谈记录， 20180823) 由此， 政府对社会工作进行正式赋权， 使其能驱动科层组织、 调动组织内的治理资源、 施行过程督导。 同时政府会向社会工作者传达行政意志以控制其行动， 专班工作人员说：“民政委他是聘请了第三方， 对我们的服务进行评估的。”(专班ML访谈记录， 20180823) 上述过程体现了政府对社会工作的“赋权”和“控制”。

另一方面， 专业社会工作者组成的“专班”作为行政岗的设置， 已成为政府科层组织的一部分， 在这个过程中专业社工通过自身掌握的专业技能达成对政府的技术增能。 专班工作人员认为城市精准扶贫和过往城市治贫模式的差别“主要是社工， 因为以前的扶贫是没有社工理念的”(专班ML访谈记录， 20180201)， 专业社工通过科层组织行动实现绩效输出， 这一过程动态地体现在对贫困的精准识别和信息收集过程中。 专班认为城市精准扶贫的基础是精准识别， 因此， 他们改进了原有低保贫困瞄准机制， 加入了支出识别和需求识别。 专班工作人员首先强调了支出识别， “这个(支出识别)是最难的一块， 不管是低保也好， 精准扶贫也好， 这一块是你很难瞄准的”(专班ML访谈记录， 20180427)。

支出识别可以甄别“隐形收入”并加大对支出型贫困家庭的帮扶力度， 而需求识别可以增强政府就业开发政策的回应度。 当专班完成了“一户一策”表的制订后， 从区政府到每个社区层层开培训会， 将精准识别城市贫困的任务层层下沉。 但是由于基层行政惯性， 专班对所抽查的两个社区表格填报情况不甚满意， 认为是“胡填” “瞎填”和“五花八门地填”， 一些关键测量要素如劳动能力状况、 就业需求等显得笼统简略， 没有参考价值。 专班于是向领导汇报了抽查结果， 认为需要严格表格填报规范， 将所有已经填写好的表格发回重新填写。 在二次入户中， 甚至采取街道负责人立军令状来保证贫困识别和信息收集过程严格按照规范进行。

最终， 专班设计的一户一策表帮助政府“摸清底数”， 实现了“分类治贫”， 区政府将识别过程所筛选的3 407户帮扶对象， 按照相应标准分配给区政府和街道政府所有党员干部与党组织， 实行党员包户帮扶， 并将帮扶结果同个人与部门绩效考核挂钩。 一街道公共服务办的工作人员评价了党员参与作用：“如果是党员的话， 在密切联系群众的时候， 如果有资源， 可以给他推荐一份工作。”(街道工作人员LDJ1访谈记录， 20190224) 通过将治理创新的任务分解并编入干部个人与部门工作考核之中， 实现了对政府内部注意力的整合， 以保证创新任务可以如期完成。 由此， 地方自主性通过社会工作技术实现了对府内关系的嵌入。

专班还有一项重要职能就是督导城市精准扶贫实施过程， 及时解决社区扶贫中的问题难题。 行政督导最主要特征就是专业社工同街道和社区工作人员合作。 专班工作人员描述了主要的合作情境， “比如把一些不好办的案例， 或者说用典型的上报给我们， 那么我们在接了这个案例后， 我们就帮着他们一起想办法来实施”。(专班ML访谈记录， 20180201) 社区减贫的“硬骨头”之一是那些拥有劳动能力却陷入“精神贫困”的贫困户， 对于这部分人群， 社区行政因其缺乏专业能力而往往失灵， 但社会工作可以运用专业方法， 在优势视角下， 发现其脱贫能力， 通过采取心理疏导、 社会融入和资源链接等方法激发其脱贫动力， 促进精神减贫。 二者的合作往往是精准指向贫困者个体或家庭的“信息开放—网络接纳—技术介入”模式， 贫困户同社区工作人员的关系距离比较短， 社区工作人员也掌握着丰富信息， 可以帮助社会工作者快速介入和建立同案主之间的关系， 而社会工作专业技术弥补了社区行政失灵。 专班工作人员形象地表述为“网格员的优点， 恰恰是社工的优点， 社工的缺点， 恰恰是网格员的优点”。(专班ML访谈记录， 20180823) 一般来说， 专班会和街道、 社区网格员一起入户， 听取贫困户各种诉求， 最终确定一个比较合适的解决方案， 比如由社工向相关职能部门反映某户就业需要， 看是否有机会实现。 这样的合作快速精准， 避免了问题沉积。

囿于购买成本偏高， 专班工作人员介绍“按W市标准， 购买社工岗至少要8万元左右”。(专班ML访谈记录， 20180823) 因而专班规模较小。 “技术接点+行政接点”的新模式能够发挥的作用比较有限， 但是无论是专班工作人员还是社区工作人员， 他们认为这种模式既可以提升治贫专业化， 也可以一定程度上减轻社区工作人员的负担。 专班工作人员认为的理想模式是“每个街道， 他都会购买社工区专门成立这样的(扶贫救助)机构”(专班ML访谈记录， 20190224)， 而社区工作人员则认为“专业人做专业事”(网格员HBX2， 20180726)， 希望专业社工可以介入社区中发挥作用。

4.2 接点再造： “冲突”中的新技术与原接点协作治贫

在社会工作介入下， 城市贫困治理中精准识别的信息能力和政策执行的过程监督能力有所提升， 促进了社区空间下治贫专业化。 社会工作专班同社区居委会的联动促成了城市治贫的接点再造， 是新技术引入与原有制度基础之间复杂的调适过程。

原有的城市贫困治理主要依赖的是城市社会救助制度和社区网格化管理体制， 即在网格内开展社会救助管理及相关服务， 其运作过程是： 一个社区居委会辖区被划分为十几个居民分布相对均匀的“网格”， 一个网格对应一个网格员， 网格员负责本网格内同社会管理与服务相关的事务。 贫困居民的救助申请一般先找网格员了解政策、 提出需求， 每个社区的社会救助事务由低保专干负责， 然后将福利申请层层上报， 并将申请福利人员在社区内公示。 网格员则会在日常巡视过程中了解这些低保户生活状况， 提供力所能及的帮助， 同时也会监督低保户是否存在“打零工”、 搞“隐形收入”的行为。

从这个运作过程中可以看到社区网格化治理存在以下困境： 首先， 在原有的城市扶贫模式下贫困群体分散于各个网格之中， 网格员和社区低保专干除了管理福利申请、 监督低保户行为和提供力所能及的“道义性”帮扶以外， 并没有起到对城市社区空间下根本性的贫困治理效用， 容易导致社区贫困固化。 其次， 在社区网格化管理中网格员往往是身兼多职， 除了要完成常规任务外， 还需要面对上级的临时性任务和网格内居民琐碎的服务诉求， 网格员工作压力比较大。 再次， 网格员是对贫困户负有直接帮扶责任的主体， 容易受网格员某些人格化因素的影响。 在此情况下， 作为单一扶贫责任主体， 一旦网格员在网格内社会救助管理和帮扶贫困户的事务上发生了执行困难或者执行偏误， 缺少专业补救措施。 最后， 在聘用制下网格员流动性强， 新老网格员之间对接可能发生断层， 新网格员需要重新构建与同事、 与居民的社会关系网络， 适应社区文化， 导致了网格内贫困治理暂时无法到位。

综上所述， 城市贫困治理的空间在社区， 治理主力是社区居委会， 所以“社区”一直是城市治贫的主要平台和“行政接点”， 但上述几个原因导致了单纯的治贫资源和相关权力的下放， 而没有提升社区治贫专业能力和持久注意力， 则很可能会造成社区治贫内卷化。 因此， 对社区治贫施以专业技术辅助以实现其增能是非常必要的。

社会工作注重运用专业方法治理贫困， 通过精准识别案主需要来提供针对性服务， 帮助贫困户重建发展能力、 增强社会融入和激发脱贫内生动力， 进而实现贫困治理。 所以在治理创新中， 专班可以凭借自身的专业技术协助社区居委会解决“网格化”管理和低保制度所不能解决的问题。 专班工作人员说：“社会工作呢， 他有他的专业， 首先他思考问题的视角是不一样的， 这个很重要， 他分析问题呢， 会更全面更系统， 他会把人比如说放在情境中啊， 用系统的理论视角去分析它， 这是不一样的。”(专班ML访谈记录， 20180423) 前文已经谈到， 在社会工作进行贫困识别和信息收集时， 遇到的是网格员的不规范填报的表格； 在社会工作进行政策执行督导时， 遇到的是网格员因缺乏专业能力和相应职权而导致的问题沉积。 所以在“专班”及其掌握的社会工作技术嵌入社区治理情境的过程中， 社会工作作为新技术会与行政接点及原扶贫制度发生诸多冲突。 这个“嵌入”的过程也是“专班”同行政接点建立协作关系的调适性过程： 一方面专班通过自身职权， 借助社区网格化管理这种行政压力传导机制， 以促进政策规范落实， 用好制度“存量”； 另一方面则需要积极对接社区， 帮助社区化解疑难问题， 疏通行政接点的梗阻， 在同社区具体治理情境的嵌入过程中发挥社会工作的柔性治理功能， 做好创新“增量”。 在这一互动过程中， 新技术与原有行政接点之间密切配合， 完成了督导任务， 初步形成了“技术接点+行政接点”的新城市治贫接点， 地方自主性也可以通过这一接点嵌入于社会治理情境之中， 使得面向治理对象的创新运行过程符合技术合理性要求。

党政干部包户帮扶强化了行政接点的治贫能力。 在科层动员下， 区和街道各职能部门的党员干部同社区网格员结成小组， 对社区内贫困户施以普遍的、 直接的帮扶， 街道工作人员称之为“一个贫困户后面， 站着好几个人”。(街道工作人员LDJ1访谈记录， 20190224) 区政府的意图很明显， 依靠网格员和社区力量是无法有效实现就业开发式脱贫， 包户帮扶实际上是调动党员干部及其所在部门所拥有的社会网络和行政资源， 帮助有劳动能力的低保户链接到更多就业机会和资源， 用外部资源入户来弥补贫困户所遭遇的就业机会排斥。 区政府使用目标管理责任制作为激励手段， 将包户干部脱贫成效同个人和部门考核相关联， 通过一户一策表及入户识别过程， 将网格员和包户干部的帮扶责任捆绑在一起。 在这种常规的科层动员机制下， 区政府强化了行政接点的治贫能力， 也将治理创新的目标植入了府内各部门的工作规划和干部行动之中。

总之， 区政府通过加强社区治贫的专业性和下沉治贫所需的人力资源， 再造了治贫接点， 社会工作技术和包户党员干部围绕实现城市精准扶贫这一治理创新目标， 在社区空间下同居委会一道生产着治理创新的绩效。

4.3 小结： 社会技术治理与地方自主性的微观嵌入过程

在“双向嵌入—接点再造”这一技术治理的创新机制下， 社会工作作为一种社会技术， 因其重视案主能力建设的优势视角、 注重案主需求的服务靶向等技术特征， 充当了地方自主性驱动城市贫困治理创新的技术平台。 地方政府购买服务的任务限定以及对专业社工的行政赋权使得地方自主性渗透进专业社会工作者的信息收集和政策执行督导过程中， 并通过专业社会工作的技术活动嵌植于治理情境。 无论是“一户一策表”的需求识别还是社工督导中的实际入户帮扶， 地方自主性通过社会工作技术将“社会”对象化而识别其公共服务需求， 而再造后的“专业社工+社区居委会”新接点将引导地方政府治理行为对接社会需求。

地方政府也运用科层动员技术实现地方自主性嵌入于府内关系。 通过将治理创新的任务分解并导入府内各部门的“目标责任考核制”， 并通过“人大代表回头看”来实施监督。 在这样的动员机制下， 地方政府将创新任务考核同人员和部门考核相联结， 争夺府内各职能部门的注意力， 动员科层组织存量资源。 在考核压力下， 干部们需要调动自身的关系资源， 完成扶贫任务。 党员包户将区街两级干部下沉到社区， 在入户识别与贫困帮扶过程中， 党员干部同社区网格员之间的责任纽带强化了社区居委会作为行政接点的治贫能力。

地方自主性在“顶层双向嵌入—接点再造”的运行过程中， 实现了对政府职能部门的目标嵌入和基层社区治理过程的嵌入， 引导了社会工作技术的作用方向， 动员了政府内外的治理资源， 重塑了城市贫困治理接点， 使得地方政府达成对治理创新的过程控制。

5 结 论

地方自主性作为社会治理创新的主要动力， 在创新运作过程中需要不断增强其“嵌入性”特征， 以期完成创新目标识别、 创新任务分解、 创新过程控制和创新绩效生产， 因此， 技术治理成为地方政府实现上述四个任务的主要手段。 现有研究认为技术治理在增强地方政府治理专业性和规范性的同时也造成了创新内卷化和碎片化。 与此同时， 创新过程中社会参与不足、 制度变革乏力的现象似乎说明治理创新正成为一种“无效创新”， 创新异化为地方政府在竞争性环境下的政绩生产工具， 地方自主性驱动的治理创新日益悬浮于社会治理实际。 由此， 我们从理念、 制度与方法三个维度,推动党和国家社会治理的创新就成为了题中之意。

本文通过对一项地方政府的城市贫困治理创新的剖析， 指出了外部社会技术同地方政府的顶层双向嵌入和“党员包户”为代表的行政力量下沉促成了城市社区空间下贫困治理的“接点再造”， 即社会工作技术同社区行政力量可以协作治贫。 在这一创新的动态运作过程中， 地方自主性通过社会技术达成了创新目标的清晰化、 创新过程的技术控制和可视化创新绩效的输出的目的， 初步实现了对社区治贫的优化和地方政府贫困治理行为对贫困群体脱贫需要的精准回应。 这说明了技术治理也具备实现社会治理创新下“嵌入式地方自主性”的微观机制， 证明了地方政府主导的治理创新在技术治理下同社会实际需要相耦合的可能。

本文认为在社会治理创新中， 地方自主性嵌入于府内关系、 府际关系和“国家—社会”关系之中， 我们不妨推测， 一个成果的治理创新往往是地方自主性在三种关系下的均衡嵌入， 即在统一治理目标下能整合分散的部门治理资源， 治理创新可以有效调动社会参与并适应辖区内的社会经济承载能力， 治理创新的绩效被上级认可并且治理创新向其他地区扩散。 本案例中地方政府引入社会工作技术实际上是建构了国家同社会对话的平台， 是一种将城市政府贫困治理同贫困群体脱贫需求相衔接的机制； 而科层动员技术则是围绕创新目标整合部门资源与人力并定向投送的机制。 因而我们认为， 技术治理并非是导致当前地方政府“悬浮式”或“事本主义”的社会治理创新的根因， 恰恰是地方自主性的“嵌入性”特征差异导致了技术治理之下， 政府主导的社会治理创新向着相反的方向发展。 当前更加注重“顶层设计”和“有法可依”， 通过技术治理来降低创新风险， 规范创新过程和提升社会治理专业化、 理性化水平， 本就是地方政府应对新的制度环境要求时的必然选择。 因此， 某些“悬浮式” “碎片化”治理创新的根本原因是控制技术治理方向与具体运作的地方自主性在三种关系中的“非均衡嵌入”。