国家应急信息管理机制建设问题研究

何旭 成希 伍林虹

摘 要：新冠肺炎疫情防控工作是对国家应急管理体系的检验，引发了对健全应急管理机制的反思和改革探索。本次的新冠肺炎疫情防控一定程度上反映出国家应急信息管理还存在信息传递效率不高、联动共享不足、智能化建设不够、风险预警不力及安全监管不到位等问题。为进一步健全国家应急信息管理机制，建议构建一体化、扁平化信息管理系统，优化应急信息获取机制，加强一体标准化建设，完善应急信息协同联动机制，提高应急信息智能化采集和大数据分析，强化应急信息风险预警机制建设，实现应急信息的高效管理，提升科学决策水平。

关键词：新冠肺炎;应急信息管理;机制建设

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.28.013

新冠肺炎在全球爆发，对世界经济和人类生命健康带来巨大冲击。疫情防控工作如何科学有效的开展，需要我们重新检视现有应急管理相关法律、制度、机制。习近平总书记指出，这次疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考，针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系是提高国家治理能力和水平的重要任务。“信息”作为国家应急管理的核心内容，不仅充当着社会公共突发事件“吹哨人”的重要角色，更承担着服务应急防控分析研判、决策指挥的重要作用。十九届中央委员会第四次全体会议对推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题作出决定，指出推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和总体要求，在“优化政府职责体系”中提出“推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。通过在新冠肺炎疫情防控中积累的实践经验，我们认识到，进一步健全国家应急信息管理机制对国家应急治理体系和治理能力具有极端重要的意义。

1 我国应急信息管理机制存在的问题

我国应急信息管理机制是伴随国家应急管理机制建设同步发展的，国内应急管理实践长期以来就存在，2003年“非典”事件后，应急管理机制逐步启动。2007年我国颁布《中华人民共和国突发事件应对法》，对建立全国统一以及地方各级突发事件信息系统进行明确规定，强调建立基层专兼职信息员制度和信息逐级报告制度，应急信息管理机制初步成形。但该法有关应急信息管理的立法较为笼统，难以满足现有的应急信息管理机制发展需求。2018年我国组建中国应急管理部，我国应急信息管理体系也同步发展成“中央统一领导、部门分工负责、分级条块管理”的工作格局。但总体来看，当前应急信息管理机制方面还存在诸多问题。

1.1 应急信息传递模式效率有待提升

目前我国应急信息仍实行各行政级别层层收集上报的模式，应急信息报送的“上行流”特点，逐级上报的模式环节多、流程长，中央与地方政府部门之间、信息发现者与各级党委政府之间的信息层级沟通效率不高，且容易出现地方保护主义倾向。如本次新冠肺炎疫情信息传递，从一线医务工作者发现情况到上报各级疾控中心，再到中央决策层，中间经过层层审批，严重影响了信息传递和决策调度效率。

1.2 應急信息管理协同联动机制有待健全

我国的政府结构呈现的是纵横交错的网络结构，实行分级条块管理模式，但条块应急职责划分并不清晰明确，部门、地域、行业、单位间的应急信息管理职责未能厘清，属地管理、职能管理、行业管理等多重管理原则并存，多个体系的信息报送系统并行。其次，在应急信息管理实际中，各条块的关系也未理顺，如区域之间、行业之间、职能机构之间有效沟通协作机制还不够及时顺畅，未能搭建起横向协同、纵向联合的应急信息综合管理协同网络和平台，应急信息管理的“平行流”并未充分打通，容易造成地域和部门层级隔阂。如在此次新冠肺炎疫情信息排查报送中，未能在排查初期即实现属地管理与行业管理等的有效权责划分和信息报送归口，导致一些基层单位同时需要向多个单位、多种口径报送信息和统计数据的情况，出现了一定程度的“表格抗疫”问题，消耗了大量可以节约的人力物力资源，也对抗疫的决策和指挥系统造成了工作的制约。

1.3 应急信息管理的标准化、信息化程度有待提高

目前各地各层级政府对突发紧急公共事件的信息报告的标准、程序、时限、权责等不统一，信息管理缺乏统一完整的规范和标准，报表采集存在多头、重复报送等情况，给基层应急信息采集单位带来沉重负担，加大了信息收集成本。由于政府部门和行业间的信息资源共享与整合不足，目前我国多数应急管理信息系统的数据标准、交互格式、技术规范还不统一，相互分割，信息资源共享薄弱。其次，目前统一高效的应急信息智能系统建设方面依然不足，在应急信息采集与报送过程中，大多数基层单位仍然采用传统手工统计的信息采集方式，充分利用大数据进行信息筛查、分析、调取的信息化程度不高，信息反复核实返工的情况依然存在。

1.4 风险预警和应急决策机制仍有待完善

目前我国风险监测和评估体系较为健全，但综合性前瞻性的风险评估和趋势预测有所不足，尤其是在应对全新的陌生的突发性应急事件时，还不具备较强的警觉性和敏锐性，对潜在公共应急事件的预警信息关注得还不够，容易高估或低估应急事件的发展趋势，缺乏科学的风险评估指标体系和专业的综合风险预警评估机构和机制，形成应急“智囊团”或“政策箱”。其次，在应急实践中，各级各层普遍成立领导小组作为临时协调机构，风险预警决策模式大多是以行政部门为主导、行政部门一把手为领导的决策模式，风险危机处理的决策权集中在少数人及少数环节上。

1.5 应急信息安全监管及法制建设有待加强

应急信息管理实践中采集、报送等环节中信息保护力度薄弱，一方面是信息采集限度较大，覆盖较广，信息内容大多涉及隐私，随意性的信息报送传输依然存在，如在信息排查中存在利用微信、QQ、电子信箱等方式进行信息报送等情况，给公民个人信息安全带来威胁。另一方面，由于应急信息管理法制建设相对滞后，目前尚未出台有关应急信息安全监管的法律法规，有关信息安全监管只能参照其他部门法中的信息安全法律法规。应急信息的监管法律主体、监管职责尚未明确，应急信息安全的救济渠道单一且力度有限。

2 健全国家应急信息管理机制的思考

针对上述问题，建议以开发建设辅助应急决策和指挥的中枢信息系统为核心，建立健全全国应急信息智能管理机制，进一步加强各级之间的协同，完善信息报送机制和网络，建立起信息共享、标准统一、运转高效、科学专业、协同配合的应急信息管理体系。

2.1 构建扁平化信息管理系统，优化应急信息的获取机制

进一步完善各类应急信息管理报送系统，实现向扁平化直线式信息传输管理结构转变，提升应急信息获取效率。

（1）实现多口归一。借鉴美国等发达国家公共突发事件应急响应机制，如美国建立以国土安全部为中心，按行政区划下分5个层级的全国性响应框架机制，我国可结合实际情况，在建立以应急管理部为中心、按行政区划下分层级的应急信息管理机制的基础上，建立健全能够实现信息横纵联结、多口归一的信息系统，完善以中央信息中枢为“小核心”，包括医疗、军队、情报、消防、交通、外交等职能机构的“大范围”的庞大信息循环体系，确保应急信息在第一时间采集上报、持续更新、即时统计。

（2）实现直达汇集。在现有应急信息串行上报的同时，建立用于应急信息传输报送的直达渠道，不受层层上报障碍，压缩应急信息报送传输系统组织层级。此外，参考美国一体化信息收集模式，广大社会公众、媒体等都能够通过该平台将信息向各级各层政府部门快速传送。

（3）实现智能分类和信息互通。基层上报的各类信息按照不同目标主体、性质、类别、领域、管控部门等，实现信息的智能总体架构、分类设计和信息集成。同时，建立各级政府分层查阅机制，区、县、市、省、中央根据管理权限可以第一时间查阅相关应急信息或通过大数据获取相关预警信息、苗头性信息，实现信息迅速有效流动传递和信息互通。

（4）强化信息确认传递。完善系统的预警信息甄别机制和确认环节，对有效信息进行精准分类分析，对无用和冗杂信息进行甄别，经过专业甄别确定为预警信息的，设置相应的传输交换格式，在及时传至中央信息中枢的同时，传输至所在城市的突发公共事件领导决策机构，确保决策机构及时获取有效信息并快速应对。

2.2 加强一体标准化建设，完善应急信息协同共享机制

立足一体化、扁平化信息管理系统，通过强化应急信息标准化管理和协同机制建设，建立健全多层叠加、多极互动的网格化协同管理模式。

（1）理顺信息条块关系。基于扁平化信息管理系统，进一步推动信息处理和决策实践层面的工作协同，建立健全以应急管理部为核心的信息汇总分析中心，加强跨部门跨区域的协同机制建设。中国应急管理部加強与卫生、公安、消防、水务等各相关领域和部门的密切合作，进一步健全应急信息管理协同机制。借鉴日本信息动态管理模式，各级政府随时上报应急决策信息，由中央信息中枢综合分析处理，为中央应急决策机构统筹协调提供信息支持。

（2）建立标准化的信息采集。应急信息建设如果没有统一的标准和规范，就很难实现信息的共享和系统的互联互通，也很难避免重复和多头信息采集。建议基于现有电子政务平台和紧急信息直报网络，尽快开展应急系统标准的研制工作，根据实际情况可随时调整信息获取内容，以信息标准化、数据规格化，促进跨区域、跨部门、跨行业的信息联动共享，提高管理效率。同时，抓紧梳理现行应急条例有关法律法规，统筹开展应急信息报送相关立法修法工作。

2.3 加强应急信息智能采集报送和大数据分析

随着大数据、信息化技术等的进一步应用，应急信息智能采集、分析成为必然趋势。

（1）推进智能采集。流动人口信息的大数据，为公共应急管理提供了重要技术支撑。如在本次应对新冠肺炎疫情过程中，有的地方政府利用现有的支付宝等平台申领健康码，有的地方或高校开发相应健康数据平台实现学生健康与行程轨迹监测和返校申请。应在建立一体化、扁平化应急信息管理系统基础上，运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，利用智能设备、信息技术平台，实现信息数据实时采集、动态管理和智能传输。同时，应急管理系统支持打通融合部门、行业等各条块，实现各级各层政府信息智能化填报和按需智能数据提取，减少数据的多方采集、多头报送。

（2）强化智能预警分析。依托现有的应急信息平台，在不同领域尤其是对于一些苗头性、倾向性紧急信息，依据相应规则和阀值实行自动预警，根据紧急程度，信息系统自动进行分析，根据设置的有关数据条件，向设定的相关部门发出警报和给出应急处置技术处理指南。利用大数据资源和技术，将相关领域的人流物流动态、信息流分析等设定为主要应用场景，提升应急管理的前瞻分析和精准预判水平。

（3）增强依法依规指导。信息的收集、汇总、分析、预警、处置等环节，均需要体现依法依规处置意识，需要将各类信息对应的法律、制度、处理程序、处置预案与信息管理使用相结合，应急信息管理系统的建设，需要将相应法律和制度体系与信息处理联动，需要强化信息使用的科学性、有效性、指导性。同时，对相应的法律法规和制度根据信息使用需要进行动态修订。

（4）加强信息安全监管。针对不同类别、不同性质、不同程序的信息，建立应急信息系统安全分级标准，明确信息公开和保密的边界，在信息系统中进行相应设置，并指导相关信息工作人员严格按照安全等级做好信息安全保护。同时，进一步加强信息安全法制建设，将信息安全立法贯穿信息采集、传播、保存等各环节，构建良好的应急信息安全管理生态。

2.4 建立健全应急信息风险预警机制

强化基层政府、专家智库、社会公众等多个主体在应急信息风险预警方面的作用，推动应急信息决策治理向多元主体参与转变。

（1）发挥专家智库作用。进一步思考目前的预警和决策体系，重建尊重专业权威的新秩序。应急专家委员会应适当增加公共管理、社会治理、法律等方面的专家，优化应急预警专家委员会的学缘结构，建立应急管理决策“智囊团”，为领导科学决策提供支撑。加紧进行应急预警标准化研究，细化危机风险预警层级，进一步明确风险预警的阈值和门槛，避免出现因预警标准不统一导致存在的风险预警“短板效应”，导致风险蔓延和扩大，从而对社会公共安全带来威胁。

（2）引入社会力量辅助预警决策。提高公众在公共安全风险预警中的积极性和参与性，集中民智，科学决策。充分发挥专家预警建议、决策咨询信息作用，进一步将相关领域的权威专家的声音迅速反映到政府和国家层面，推进集中单一的决策转向多元参与决策治理。

（3）强化基层政府的风险意识。通过信息系统作用的发挥，对于重视社会管理中可能引发危机的苗头性倾向的早发现、早处理，是加强基层政府的应急治理能力建设的重要组成部分。主动第一时间报送信息，根据事件发展作出科学预判，可逐步强化基层社会治理中的风险控制敏感性。同时，要设计容错纠错机制，对在特殊紧急情形下报送不够完备和准确的信息要保持宽容态度，鼓励及时续报补报，不宜动辄追责，通过营造良好的应急信息管理环境持续提升基层政府风险预测预警水平和应急响应能力。

参考文献

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