从政府购买服务融资模式兴衰谈财政金融风险防控

●陈维拯

结合新《预算法》实施，党中央、国务院进一步加强地方政府债务管理，以2014年底数据为准进行存量债务甄别清理，要求政府举债要纳入预算管理，只能通过发行一般债券和专项债券举债，剥离平台公司政府融资职能，禁止地方政府违法违规举借债务。地方政府债务管理加强后，为推进项目建设，实现稳增长目标，逐步兴起发展出政府购买服务融资模式，该模式的发展推广在促进项目建设、实现稳增长目标方面发挥了积极作用。但是，从各地实践来看，也存在地方政府以政府购买服务名义违规举债的问题，并且愈演愈烈，引起了相关部门的高度重视。2017年，财政部和相关部门陆续下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下分别简称“50号文”“87号文”）等文件，旨在进一步规范地方政府举债融资行为，叫停以政府购买服务名义违法违规融资。彼时，存量政府购买服务项目融资如何规范，在建项目如何避免出现“半拉子”工程是整改面临的两大难题，引起了社会各界对潜在财政金融风险爆发的担忧。虽然通过发债、政府和社会资本合作等方式置换政府购买服务融资实现暂时控制风险的目的，但是仍需关注政府购买服务融资模式带来的风险，更要以此为鉴，加强财政金融风险防控。

一、政府购买服务融资模式概述

（一）政府购买服务模式的核心做法

政府购买服务融资模式的核心做法是先由地方政府或相关部门与承接主体（一般是本级政府实际控制的国有企业或事业单位）签订政府购买服务协议，再由承接主体基于协议约定的政府购买服务所需资金作为还款来源向金融机构融资。不同时期、不同县市、不同金融机构在具体操作上有一定的差别，从政企双方签订的协议来看，分为委托代建政府购买服务协议和政府购买服务协议两种协议；从贷款担保方式来看，分为国企保证、应收账款质押和“国企保证+应收账款质押”三种方式；从地方政府或相关部门是否出具购买服务协议以外的文件或协议来看，分为需要和不需要两种情况。

（二）政府购买服务融资模式的兴起

2014年以来，地方政府在积极加强债务管理的同时，发现不论是申请发债还是采取政府与社会资本合作模式受到的约束多、流程慢、空间小，在当时经济下行、稳增长任务重的背景下，资金压力“火烧眉毛”，发债和推进政府和社会资本合作似乎“远水解不了近渴”，亟需寻找新的渠道代替地方政府融资平台公司举借债务的方式。由于政策性银行背负逆周期支持经济发展的使命，也需要找到支持项目建设的新模式。在经历一段时间委托代建融资模式后，政府购买服务融资模式由国家开发银行、农发行首先运用，股份制银行、城商行、部分国有银行在当时面临信用风险爆发和“资产荒”双重困难的情况下也积极借鉴跟进，并将其与地方政府信用挂钩，视其为信贷投放的“安全区”。与地方政府同样担负稳增长任务的还有中央政府相关部委，在部分地方、部分领域率先推行政府购买服务融资模式的基础上，多个部委互相借鉴，将政府购买服务融资模式作为一项重要配套措施，并在文件中明确提出，为政府购买服务融资模式的推广提供了政策依据。概括起来，政府购买服务融资模式兴起的根源在于地方政府财权和事权不匹配，经济下行期稳增长需求、国务院规范地方政府债务管理、金融机构拓展业务和防控风险的现实选择起到了积极的推动作用。

（三）政府购买服务融资模式的发展与衰退

从2014年底兴起到2017年4月26日，财政部牵头6部门印发50号文，政府购买服务融资模式从参与银行家数、融资数额、涉及项目等方面达到了顶峰。截至2017年6月末，A市区域内有7家银行向54个政府购买服务项目融资，融资余额74.44亿元，其中有31个项目未完全用信，已批未用授信84.61亿元。之后，各地、各金融机构业已停止新发放不符合规定的政府购买服务融资，并积极开展自查整改，陆续停止对棚户区改造、易地扶贫搬迁以外项目放款。87号文等更多规范性文件陆续出台，特别是2017年第五次中央金融工作会议后，政府购买服务融资模式算是寿终正寝，不仅不再新增，存量融资也通过发债等方式进行置换。

二、政府购买服务融资模式存在的问题与风险

（一）政府购买服务范围“扩大化”

《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》明确规定服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。《政府采购品分类目录》（财库〔2013〕189号）中对政府采购货物类、工程类、服务类均有较为细致的分类。从项目性质来看，A市区域内银行融资支持的54个项目中除国务院另有规定的棚户区改造、易地扶贫搬迁项目9个、融资金额11.95亿元外，其他项目均违反规定将基础设施建设、建筑工程、储备土地前期开发等纳入政府购买服务范围。政府购买服务融资项目类别见表1。

（二）财政预算约束“软化”

预算硬约束是预算管理制度改革的一项重点内容。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）明确要求硬化预算约束，并要求涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。财政部、民政部、工商总局随后出台办法明确要求应当在既有财政预算中统筹安排政府购买服务所需资金。政府购买服务按要求应先有预算、后购买服务，并应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。A市区域内银行融资支持的54个项目除3个项目购买服务期限为3年以外，其他项目购买服务期限均高于5年，最长达20年。全部项目购买服务协议约定的购买服务所需资金支出期限与购买服务期限相一致。因此，购买服务所需资金支出期限也超出了3年的中期财政规划期限，也就无法落实在既有财政预算中安排政府购买服务所需资金的规定。全部项目政府购买服务期限情况见表2。

表1 A市区域内银行政府购买服务融资项目类别情况表（单位：个、亿元）

表2 政府购买服务期限统计表（单位：个）

（三）地方政府负债“隐性化”

穿透本质，从权责发生制的角度来看，政府购买服务模式增加了地方政府未来财政支出责任，不符合规范地方政府债务管理的要求，也不利于地方政府债务的管理，潜藏财政风险。首先，政府购买服务不是规范的政府购买服务，只是为实现融资目的而披上的“马甲”。在实际操作中，通常是哪个项目需要融资，就将其作为政府购买服务内容，找个国有企业甚至融资平台公司作为承接主体签订政府购买服务协议，然后向金融机构融资，完全不考虑项目是否属于规定的政府购买服务范围，协议期限是否超出规定的政府购买服务期限，是否严格按照政府购买服务方式及程序操作。其次，金融机构不是给予作为承接主体的企业融资，而是基于地方政府信用融资。在融资过程中，金融机构通常要求在政府购买服务协议中约定今后将把所需资金逐年纳入预算。部分项目还存在通过政府、银行、借款人签订三方协议，人大常委会出具决议，政府或相关部门出具会议纪要、备忘录或下发通知，财政部门向银行出具函等方式出具的安慰函，主要内容是将相关项目所需资金纳入今后年度财政预算或将在财政资金中安排还款等。最后，还款来源与项目自身运营收入无关，完全依赖政府购买服务所需资金的财政支出。部分项目自身能够产生运营收入，但是收入不用来还款，还款单纯地与政府购买服务协议中购买服务所需财政资金支出挂钩。

（四）金融风险“忽视化”

虽然中央政府多次强调防控地方政府债务风险，但是，本轮信用风险爆发让很多金融机构对民营企业持更加谨慎的态度，有意识地加大对地方政府主导项目的融资支持力度，甚至有些机构主观认为地方政府不会违约，就算出现困难中央政府也不会坐视不管，所以选择忽视风险。一定程度上，地方政府债务已经成为“灰犀牛”风险，必须严格控制，妥善处理。虽然本文主要研究政府购买服务融资模式相关情况，但是不得不提的是除了政府购买服务项目融资以外，还有包括地方政府债务甄别清理之后的在建项目后续融资、平台公司或类平台公司流动资金贷款、委托代建项目融资等方式的融资也与地方政府信用挂钩，具有地方政府隐性负债的性质。截至2017年6月末，A市区域内共有9家银行业机构累计向88个政府背景项目融资，融资余额134.6亿元。除项目贷款外，部分银行还向政府控制的类平台企业发放流动资金贷款余额25.5亿元。目前，在叫停各类违规举债融资行为的同时，需要重点防范这些融资通过两条渠道转变成金融机构的风险，一是整改过程中彻底将有关项目与地方财政脱钩，项目缺少足够的收益来偿还融资；二是地方财政自身财力不足，在隐性举债渠道被禁止后，无力履行政府购买服务协议等责任。同时，金融机构还存在被认定为违法违规提供政府性融资的合规风险。部分政府购买服务项目存在多头超额融资、资金支付管理不到位等问题，放大了相关风险。

三、相关政策建议

（一）妥善化解隐性债务带来的财政金融风险

既要正视潜在的风险，又要防止处置不当引爆风险。用权责发生制原则对政府购买服务融资模式在内的各类地方政府财政支出责任进行全面统计，并根据财政承受能力严格设定支出责任限额，防范财政透支风险，风险较大的地区应及时启动应急预案，有效降低风险。在坚决制止新增违规举债的同时，妥善化解不规范的存量政府购买服务项目融资风险，避免转化并引发金融风险。积极整改违规政府购买服务融资存在的问题，尽快将相关项目列入预算，通过PPP、政府采购工程、发债等进行对接，确保相关项目顺利完工，加强对项目资金的监管，确保金融机构债权得以实现。

（二）规范地方政府举债融资行为

从预算管理、债务限额、举债方式、信息公开四个方面实行“硬约束”，进一步规范地方政府举债融资行为。将地方政府举债融资列入预算管理，在债务限额内采取发行政府债务的方式规范举债融资，完善地方政府债务信息公开制度，实现地方政府举债融资规范化、透明化、合理化。积极推进规范开展政府购买服务，政府和社会资本合作，严禁地方政府以任何方式违法违规变相举债。严肃追究违法违规融资相关责任，严格禁止地方政府绕道融资、变相融资等行为。在规范的基础上，加快发债、合规的PPP项目推进，切实解决经济发展的资金需求。

（三）强化金融机构约束

加大地方政府性债务管理政策宣传工作力度，明确向地方政府融资的政策边界和负面清单，严禁金融机构要求地方政府或者相关部门出具担保函、承诺函、安慰函的行为，严禁利用政府购买服务名义向地方政府违法违规融资，严禁向不符合预算管理的项目融资。金融机构要严格授信审查，建立完善政府背景项目授信审查机制，注重合规性审查，将相关项目列入预算作为授信前置条件，改变将国有企业、平台公司、类平台公司视同政府信用的观念，关注地方政府变相融资风险。引导金融机构依法合规加大对棚户区改造、易地扶贫搬迁等各类民生工程的支持。强化对金融机构违法违规向地方政府融资的问责。

（四）解决地方政府事权财权不匹配问题

结合财政税收体制改革，根据财政收入情况合理划分中央政府和地方政府的事权，从源头上遏制地方政府债台高筑的问题。优化考核机制，引导地方政府转变观念，树立正确的政绩观，避免盲目、重复、过度上项目造成资源配置效率低下。完善项目审批机制，将财政承受能力作为项目审批的内容，项目审批时就要明确“钱从哪来”，从立项时就防范地方政府违法违规举债。