基于山西 6个贫困县调查的贫困地区易地扶贫搬迁社会评价

石钰炜

(南京农业大学 经济管理学院， 江苏 南京 210095)

随着贫困人口的不断减少，剩余农村贫困人口主要集中在深度贫困县和连片贫困地区，这些地区多为生存条件较差的山区、居住环境比较恶劣艰苦的高寒或荒漠化石漠化地区及生态环境脆弱地区[1]，原地实施扶贫难度大，即使依靠各种外界力量实现脱贫，在扩散效应影响下也极易返贫[2]。因此，易地扶贫搬迁是打破“生态恶劣→贫困→环境破坏→贫困深化”怪圈的重要手段。易地扶贫搬迁计划在“十三五”期间完成1 000万人口搬迁任务，是改变农村人居环境和促进城镇化发展关键路径的一种扶贫方式[3]。易地扶贫搬迁不仅使搬迁群体原社会和经济体系被迫解体，还要重新聚合新的地理空间和社会环境促进移民的社会融入，因此，移民在搬迁后究竟能否实现“搬得出，稳得住，能致富”及搬迁对安置地产生的社会影响均是易地扶贫搬迁后亟需关注的问题。目前，学术界针对易地扶贫搬迁的研究主要集中在易地扶贫搬迁的理论溯源和政策实践、移民的社会融入和生计问题、政策的效果评估等方面。周恩宇等[4]深入分析社会文化转型背景下易地扶贫搬迁的权力运行特征、现状、问题影响；叶青等[5]分析以行政力量为主导的搬迁实践中贫困群体生计资本的存量与政策之间的关系；还有学者探索搬迁安置社区中移民的日常生活与制度之间产生的对立与冲突的原因和表现[6]。在政策实施效果的评估方面，郭华等[7]认为，城镇安置搬迁有利于搬迁群众能获得更多的非农就业机会，可以促进搬迁农户向非农型生计转变；宁静等[8]研究发现，易地扶贫搬迁降低了农户的贫困脆弱性，是一种有效的扶贫手段。

社会评价指从社会学角度出发，不仅考虑在经济学层面对项目的社会影响进行评价，还要评价项目对实现国家各项社会发展目标所做出的贡献与影响[9]。国外对于社会评价的研究起步较早，20世纪70—80年代开始关注对社会的影响问题，1985年世界银行发布的《Putting People First》报告，界定了社会分析的相关概念，最早将社会评价纳入到项目评价当中[10]，亚洲发展银行也于1991年颁布社会分析指南[11]。到20世纪末，社会评价已经发展成为发达国家和国际组织政策评价的一种重要形式[12]，更多的学者开始关注工程项目和公共项目带来的社会影响。BRYAN等[13]分析总结大型水坝工程对人类社区的影响，提出评估大型水坝社会影响的实践建议，以提高水坝项目的长期可持续性。易地扶贫搬迁是一项涉及到人口、社会、经济、环境、文化等多方面重新调整与完善的工程项目，在执行过程和评价中多注重经济方面的考量，而较少从社会影响和互适性的角度加以评价。因此，基于山西6县的调研数据和实地调查，采用社会评价的研究方法探究易地扶贫搬迁给搬迁地和移民群体带来的社会环境和经济的影响，剖析扶贫搬迁与当地的互适性以及移民面临的社会风险，以期为评价易地扶贫搬迁的政策效果提供参考。

1调查研究方法

1.1调查地概况

山西省位于我国华北地区，贫困人口众多，全省有燕山-太行山区和吕梁山区2个连片贫困区域，区域内贫困程度较深、脱贫难度较大，是我国扶贫攻坚的主战场之一。在“十三五”期间，计划对山西省86个县56万人实施易地扶贫搬迁，是全省脱贫攻坚的标志性重大工程。调研地点包括大同市云州区和灵丘县、运城市垣曲县、吕梁市临县、忻州市岢岚县和保德县。

1.2研究方法

于2019年8月前往山西6个贫困县进行调研，调查方法以问卷调查为主，以深度访谈作补充，每个县根据实际情况随机选取1～2个搬迁安置点，对家庭开展随机的入户调查。共发放调查问卷315份，回收有效问卷281份。调查内容涉及农户家庭成员人口特征、人力资本、其他生计资本、家庭总收入及参与移民搬迁的相关情况。借鉴中国国际工程咨询公司提出的项目社会评价分析框架[14]，从社会影响、与当地的社会互适性和社会风险3个维度进行评价。项目的社会影响分析主要展示了易地扶贫搬迁对社区群体的经济影响和对社会环境的影响，选取搬迁对移民收入的影响、移民就业的影响、移民物质资产的影响、当地基础设施和公共服务的影响和当地产业经济发展的影响5个方面进行分析。互适性分析主要是判断项目当地的环境能否为当地的社会环境所接纳。研究从符合国家政策方针程度、符合地方发展的程度、公众及各级组织对项目的态度与支持情况、公众参与情况方面考察项目与当地的互适关系。

2结果与分析

2.1易地扶贫搬迁的社会影响

2.1.1对搬迁农户收入的影响从表1看出，搬迁后农户家庭平均年总收入均明显提高，涨幅在28.36%～87.71%，以垣曲县移民的收入涨幅最显著。在家庭收入比重方面，除临县外，各地移民收入重心由搬迁前依靠补贴和务农收入转为搬迁后的务工收入。政府在搬迁安置地提供更多的非农就业岗位，具备相应劳动能力和掌握有关就业信息的农户倾向于选择务工型生计，可获得更高更稳定的收入。

大部分农户在搬迁后的农业经营收入不同程度下降，原因在于搬迁后移民的自然资本存量大幅下降，农业生产经营的投入也相应减少，农户向兼有农业种植、经营和务工的多样型生计活动转变，收入形式更多样化。总体看，易地搬迁的开展对移民收入水平的提高和收入结构的合理化、多样化有明显的积极作用，有利于其可持续发展。

表1 搬迁前后移民收入水平及结构占比

2.1.2对搬迁农户就业的影响搬迁前的农村环境相对闭塞、缺乏就业机会，通常农户守着“一亩三分地”，从事小麦、玉米、蔬菜等农作物种植和养殖。在政府的扶持下，搬迁后的农户基本摆脱了依赖土地资源的传统生存方式，转向非农型和多样型生计活动，在迁入地企业、工厂和扶贫车间等形式实现就业。如保德县的搬迁安置点为促进就业脱贫，在当地发展机会的基础上通过提高劳动技能、劳务输转、提供公益性岗位等方式，通过开设新渠道和新岗位，确保1 230户3 316名有劳动力的移民中每户至少1人实现就业；云州区西沙窝村则形成“企业+合作社+农户”的带动模式，依托中药材种植，建立了农产品生产合作社，合作社和企业签订收购订单促进移民增收。各县积极培育“扶贫车间”，主要进行轻工业品和农副产品初级加工的劳动力密集型工作，适应搬迁农户差异性的非农就业需求。因此搬迁促进了农业产业结构的调整，从而带动农民就业结构的变化，从事农业种植与从事二三产业的人口比例发生了变化。

2.1.3对搬迁农户物质资产的影响物质资产作为长期存在的生产物资形式，往往在农户家庭生活中占据重要地位。从表2看出，搬迁后农户家用电器数量和农用机械数量均增加，岢岚县农户在搬迁前后平均家用电器数量变化超过3台，变化突出。移民外出购物的便利性增强，家庭可支配收入提高，促进其对耐用消费品的购买。家庭农用机械也均有小幅增加，有利于提高农户的农业生产能力，摆脱落后的耕种方式，增加农业经营收入。搬迁前的住房大多是土木或砖瓦结构，原住地位置偏远，房屋价值低、居住条件差，而搬迁后所有移民均住进了政府统规统建的钢混、砖混结构楼房，居住条件得到极大改善。

表2 搬迁前后移民的主要物质资产

2.1.4对当地产业经济发展的影响易地扶贫搬迁之前，山西各搬迁村的农业产业缺乏特色和优势，特色种养殖业没有形成规模，多为分散经营的状况，缺少龙头企业带动，工业发展落后、现代化程度低，产业基础薄弱。6个县中只有灵丘县内的1个村庄在搬迁前有1家具有一定规模的养殖企业，其余各村产业发展情况滞后，严重阻碍了整个县域经济的发展。搬迁后，各县政府以因地制宜为发展原则，充分利用当地的资源和要素，由政府引导种养殖业和加工制造业等相关企业进驻，大力发展当地特色农业。以灵丘县为例，充分利用当地的土壤条件、气候条件和优势作物，培育六大种植5类重点养殖产业。灵丘县的2个搬迁安置点引导白芍种植、食葵种植和黑猪养殖产业，对移民展开产业帮扶和就业培训、就业指导，通过雇工和订单收购等形式给移民带来稳定的收入，也促进了当地农业产业的发展和经济的进步。

2.1.5对公共服务和基础设施的影响搬迁前各村的基础设施建设和公共服务体系配套相对落后，搬迁农户原来居住的村庄均无中小学校，仅有50%的村庄配有卫生所；村庄道路以沙石路为主，居住地附近缺乏大型购物市场，甚至难以保证通电入户和自来水入户，生活质量较低，落后的公共服务体系和基础设施建设严重阻碍了当地农户人力资本水平的提高。搬迁后，新的搬迁安置点公共服务体系和基础设施建设情况有明显的改善，每个搬迁社区新建有通向村镇和县城的水泥路或沥青路，配备卫生服务设施和不同层次的教育机构，其他公共服务设施如文体活动中心、超市、健身点、广场等也在建设中。搬迁小区均实现通电入户和自来水入户全覆盖，生活垃圾由社区统一处理。易地扶贫搬迁项目能够通过整合当地科技、教育、人文、农业、扶贫等社会资源，维持了社会基础设施和公共服务体系建设的可持续性。

2.2易地扶贫搬迁的社会互适性

2.2.1与国家政策方针走向的符合情况《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出，对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。易地扶贫搬迁一直是党中央和国务院高度重视的一项扶贫政策，是从根本上解决“一方水土养不起一方人”问题的专项扶贫工程，也是精准扶贫的重要工程。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》等扶贫政策性文件的相继出台，也为开展易地扶贫搬迁，解决集中连片特困地区的贫困问题提供了良好契机。

在实地走访中发现，相关部门是否能够有效执行搬迁政策，很大程度上影响了搬迁户对项目的信任度和支持度，其适应能力也会因此而异。在资源分配上，政策执行者也能注重分配的公平性，尊重移民的差异，尽可能保证公平，只有确保基本社会保障，才能使搬迁户从心理上产生安全感，更好地适应新环境。总体上，政府制定宣传的政策基本能有效执行，易地扶贫搬迁项目的实施符合国家针对扶贫工作的政策方针走向，能够切实贯彻精准扶贫工作的目的和要求。

2.2.2与当地社会、经济发展的符合情况易地扶贫搬迁工作与当地社会、经济等方面发展程度的契合程度也是衡量互适性的关键。以灵丘县为例，灵丘县是历史上的老、边贫困县，2001年灵丘县被确定为国家扶贫开发工作重点县，2011年被列入“燕山-太行山”集中连片扶贫开发重点县[15]。在易地扶贫搬迁项目的实施过程中，为使搬迁安置工作切实符合当地发展情况，当地政府按照因地制宜和分步安置的原则，进行统一的规划与设计，加强公共服务设施的建设，不断完善最低生活保障和养老保险机制，防止搬迁群体返迁。保德县结合当地产业的实际情况，把产业就业作为搬迁户后续保障的主攻方向，保证搬迁群众生产生活的稳定性，通过特色农业、光伏扶贫、电商和生态扶贫等方式帮助1 681户搬迁户增收达3 000元以上。其他几个县区也在易地扶贫搬迁项目的实施过程中将搬迁安置工作与当地发展情况相结合，使得当地发展能够促进搬迁户个人生活质量提升的同时，也能够借助搬迁户本身的力量调整地区发展模式和走向。

2.2.3各级组织对项目的态度与支持情况2016年山西省人民政府办公厅印发《山西省“十三五”时期易地扶贫搬迁实施方案》，搬迁项目正式启动，省扶贫办、发展和改革委员会、财政厅等省直部门负责统筹全省的搬迁工作，解决易地扶贫搬迁实施过程中的重要问题。省一级的相关部门组织对于推动易地扶贫搬迁项目开展的态度积极，以实现其组织职能、保障全省易地扶贫搬迁任务的完成。其他各级政府部门同样对搬迁项目积极配合，各地市级政府负责指导、协调各县搬迁任务的实施，同时督促监管项目的落实。各县级相关部门作为实施易地扶贫搬迁项目的主体，需要负责资金的落实到位、搬迁动员、安置点规划、搬迁方案制定等全面性的工作，县一级的政府和党委对于搬迁项目的态度和积极配合程度直接决定了不同县域的搬迁进展和搬迁质量。调研各县均按规定、按计划、保质量地将安置房建设和农户迁出落实到位，反映县级负责人员对扶贫搬迁的大力支持和配合。

2.2.4公众参与情况6个调查县域的易地扶贫搬迁项目均为整村搬迁，集中安置地由当地政府统一安排与规划。在搬迁项目前期，当地工作人员将具体的计划安排在专门的公告栏处进行公示，但农户理解能力有限，难以完全明白搬迁项目的方案设计及相关安排，大多通过村干部召开集体大会以口头方式进行简单的宣传讲解。在易地扶贫搬迁项目的设计阶段，当地机关部门组织搬迁村民代表大会以获取其对搬迁的态度与建议，由于村民并不具备相关的文化水平，也不具备提出异议和反对的能力，导致无法很好地参与到讨论、交流和表决之中，只能选择被动接受。最后在搬迁计划实施过程中，搬迁农户主要关注自身的安置情况和相关利益分配，而在对整体搬迁的进度和监督层面少有顾及。总体而言，搬迁农户在整个搬迁项目中处于被动参与的情况。

2.3易地扶贫搬迁的社会风险

2.3.1社会融入风险社会融入体现了搬迁户在心理层面对迁入地的归属感和认同感，提高社会融入程度能够提高流动人口在迁入地定居的意愿[16]。移民在搬迁至新社区后，以血缘、地缘为纽带建立起来的社会关系发生改变，受居住环境改变、文化差异等因素影响，处于原有社会关系艰难维系和新的社会关系重新构建的过渡时期，面临诸多社会融入的风险。

亲缘关系和地缘关系作为农民在传统交往中最重要的两种关系，在搬迁后呈现出疏离的趋势，阻碍移民社会融入。搬迁前，亲戚关系是社交活动中最稳固的群体，但居住的分隔和农户生活的现代化，搬迁户与亲戚交往的方式逐渐转变。调查中发现，移民的交往方式由原来的上门走访为主变为以微信联系和打电话为主，交往方式的虚拟化使得非内亲的亲戚关系逐步疏远。地缘关系是仅次于亲缘关系的又一种重要的社会关系，搬迁前农民长期生活在特定的地域空间中，社会关系多属于“熟人圈子”，然而搬迁后居住位置的分散和变化，直接改变了移民的邻里关系。由原来的闲聊和串门变为通过通讯设备联系和“吃酒席”联系，交往次数的减少、交往形式的虚拟化和交往成本的增加使得原先的邻里关系弱化甚至消失。

2.3.2生活负担风险调查中发现，部分移民在迁入新社区生活一段时间后，发现集中式的社区生活不能完全适应，很多传统的生活习惯被迫改变，生活成本激增。通常社区需要收缴水、电、气等费用，有些社区采取第三方物业公司管理运作，还要求收取物业费。新增的这部分家庭开支引起移民的不满，出现居民联合拒绝缴纳各种费用的情况。另一部分生活成本增加在粮食和蔬菜等食物购买，特别是对于劳动能力有限的群体，如果在搬迁后还没有获得稳定的收入来源，生活成本超过其自身支付限度，极易滋生返迁意愿，甚至使其重新返贫。通过对移民的家庭总开支和人际交往支出变化调查(表3)发现，搬迁农户的人际交往支出占家庭总支出的比例较大，搬迁后为了维系原有的亲缘关系和地缘关系，受邀去“吃酒席”，除了礼金花费之外还需交通花费，往往交往花费更高。移民也会在新建地缘关系

表3 搬迁前后移民家庭总支出及人际交往支出情况

和业缘关系时增加支出，一些男性农户表示在迁至移民社区后购买香烟的支出明显增加，在经济来源不稳定的情况下，生活成本增加将会降低移民的满意度和归属感。

2.3.3人力资本风险人力资本作为移民在搬迁后重新构建农户可持续生计的核心资本，是决定移民后续生产生活选择的关键要素。农户受教育水平可以提高非农就业机会，增加农户经济收入[17]。从表4看出，各地被调查农户户主中文盲和小学学历的比重占56.58%，初中及以下高达97.50%，高中、中专及以上学历的很少，体现出移民基础文化素养缺失。劳动技能水平也是人力资本的重要体现，各地移民参加培训情况差别较大，大部分移民在搬迁后并未接受专业的技能培训，6县中仅有保德县调查农户中参加过培训的比重超过50%，专业劳动技能的缺乏影响其搬迁后的稳定就业。人力资本中的身体健康状况是人们从事生产和工作的前提，健康的身体和强壮的体魄才能保证移民的劳动生产能力。移民身体健康情况较差的农户接近30%，说明仍有一部分农户的身体状况不足以支撑其自由地选择生计活动，被迫依靠政府的补贴与救济补助维持生计，生计脆弱性较高。搬迁户文化程度低、专业技能缺乏导致劳动能力的欠缺，限制了移民就业选择和收入的稳步提高，人力资本存量的不足导致移民的生计风险提高。

表4 移民的人力资本情况

3结论与讨论

研究基于山西6县281个搬迁农户的调查和实地走访资料，构建社会评价的分析框架，剖析以行政力量为主导的搬迁项目对社区群体和社会环境产生的社会影响，以及搬迁项目开展与当地社会的互适关系，总结易地扶贫搬迁后由于各种不确定因素和不适应因素导致移民面临的社会风险。研究发现，从目前易地扶贫搬迁的实施效果看，搬迁提高了移民的家庭总收入，家庭收入结构更趋合理，移民的物质资产也更加丰富；移民有更多的就业机会，特别是非农就业岗位；同时完善了当地的基础设施和公共服务体系的建设，促进了当地产业经济的发展。从符合国家政策方针、符合地方发展程度、各级组织对项目的态度与支持情况和公众的参与度看，搬迁项目基本能够与搬迁地相适应，但还需将当前移民被动参与转变为主动参与。从长远发展看，移民依然面临着诸多社会风险，搬迁后亲缘关系和地缘关系的疏离阻碍了移民的社会融入，人力资本不足制约了其生计活动的选择，而生活成本上涨加重了其负担。

因此，要注重移民的后续发展问题，首先要为其提供精准识别，然后加大后续产业扶持力度，增加移民的非农就业收入，推动移民生计的可持续；其次，要加强社区文化建设，塑造社区文化形象，举办社区文化活动，增强移民社区认同感；最后要提高移民的人力资本存量，为社区配备卫生所和小学等教育医疗机构，开展职业技能和专业技能培训，使移民的能力与工作需求相匹配，推动移民非农就业，最终真正实现“搬得出、稳得住、能致富”。