国家治理现代化视域下美丽德阳建设研究

杨川 李雪

摘要：建设美丽德阳，加强生态环境治理是争创“全省经济副中心”的应有之义，党的十九届四中全会为从国家治理现代化的理论高度来分析美丽德阳建设指明了方向。通过分析研究发现，德阳目前在生态环境治理中存在着法治化治理方式不强、绿色化治理理念不到位以及多元化治理主体不明晰等问题，究其原因是由于制度建设滞后、生态优先理念较为薄弱以及多元治理机制尚未形成等。因此，落实美丽德阳建设必须实现法治和德治相结合，不断推进多元共治机制，构建生态环境治理共同体。

关键词：十九届四中全会;国家治理现代化;生态环境;美丽德阳

省委十一届三次全会提出了“一干多支”的发展战略布局，旨在破解四川省发展中存在的“一城独大”、区域发展不平衡不充分的矛盾。德阳作为这次全会提出的7个区域性中心城市之一，有望在未来的发展中脱颖而出成为“全省经济副中心”城市。围绕争创“全省经济副中心”的战略定位，德阳目前提出深入实施“七大行动”，全力打造“四张名片”，全面推动高质量发展的决定。其中，着力建设美丽德阳是全力打造“幸福美丽家园”名片的核心内容，助推了争创“全省经济副中心”的定位，也是坚定落实十九届四中全会强调的“走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。目前，如何加快落实美丽德阳建设是摆在全市面前一个必须妥善解决的新课题。十九届四中全会以全会的形式深入研究了中国特色社会主义制度以及国家治理体系和治理能力现代化，尤其提到了要坚持和完善中国特色社会主义法治体系、共建共治共享的社会治理制度和生态文明制度体系等，这为分析研究美丽德阳建设中存在的各种问题及其原因以及提出相应的解决措施指明了方向。

一、美丽德阳建设中存在的问题

（一）法治化治理方式不强

目前中国正致力于建设社会主义法治国家，党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义法治体系，推进法治中国建设。国家治理现代化内在要求法治化治理方式。以往，运动式治理几乎是各级政府不约而同的选择，这种治理可以在短时间内聚集力量从而迅速解决某个特定领域内的问题，但往往具有人格化、强制性和短时效等特点，这是与法治理念不相符的一种治理模式，并不是某个地方的一种特有现象，而是长期以来的一种普遍存在。

当前德阳在生态环境方面正在建立和不断完善相关的法规和制度，例如：建立流域环评“三线一单”制度，实施重点流域水环境生态补偿制度，建立企业环境信用评价和环境污染“黑名单”制度等。为保证治理效果，不断强化环境保护“党政同责”“一岗双责”，建立健全绿色发展考核评价体系和问责机制。在生态环境方面可谓向法治化方面大踏步前进。但是不管是由于路径依赖，还是由于相关法规制度建设仍有待加强等原因，在实际的生态环境治理中，法治思维和法治方式并不突出，过度的行政权力依赖仍相当明显，而所谓考评和问责机制更多体现为一种公权系统内部的人为设定，基本是一种体制内的“自考”，这样的约束效果本身就有待考量。

（二）绿色化治理理念不到位

推进绿色发展，建立健全绿色低碳循环发展是十九大以来提出的新的发展理念。在生态环境治理中，尤其需要坚持绿色环保、以人为本、人与自然和谐共生的绿色治理理念。德阳目前正致力于大力发展绿色循环经济，实施了发展壮大节能环保、清洁能源、清洁生产产业，推动能耗、物耗及污染物排放水平持续下降，构建以优质高效农业、新型低碳工业、现代服务业为主的绿色产业体系等等措施。在绿色发展理念的推动下向低碳循环发展迈出了第一步。

不过，在主要仍“以GDP论英雄”的背景下，构建“全省经济副中心”城市的主要指标仍然是GDP的多寡，时间紧、任务重。如何在保持良好生态环境的同时又要在短时期内大幅提升经济总量，这是一个需要认真考虑的问题。环境治理本身就是一个长期而艰巨的系统工程，需要投入大量的时间、精力和资金去打磨。在实际生态环境治理中，需要公权部门马上转变理念并不是一件容易的事，治污之责仅仅是党政部门肩负的诸多责任中的一个而已，而目前最重要的任务仍然是短期经济发展，这就决定了向绿色治理理念的转变仍然任重而道远。

（三）多元化治理主体不明晰

在目前国家越来越重视生态环境的大背景下，在环境治理主体架构中，各地多由各级党政主要领导亲自负责，由党委政府统筹，水利、环保、城管等部门分工协作。最大程度地整合了各级党政力量，使生态环境治理网络更加完善，实现了环境治理的高效率。这在明确责任主体，加强执法监督，集中力量实现生态环境治理方面确实发挥了很大作用。德阳亦是如此，并且还不断建立健全区域联防联控机制。其中，最为典型的是为实现水环境治理而建立的“河长制”。德阳市一级的河长制办公室设在市水利局，在明确了市委书记、市长以及各部门主要负责人作为域内某条河流的“河长”并加强相关监督和考评占比之后，从而把水环境治理在公权系统内部提升到了一个前所未有的高度，治理效果明显提升。

但是，在目前的生态环境治理中，各级地方党委政府是第一甚至是唯一的治理主体，很少有企业、社会组织以及公民等有效参与其中。现代治理的核心特质在于治理主体的多元化，国家治理现代化的内在要义就是构建一个政府、企业、社会和公民之间的良性互动模式，但这在实际治理过程中却很少见。现在的问题是，如果只靠公权部门努力而其他社会主体旁观，這样的生态环境最终治理效果是无法保证其科学性和可持续性的。

二、美丽德阳建设中存在问题的原因分析

（一）制度建设相对滞后

法治的前提是有法可依，然后才能谈得上严格执法、公正司法和全民守法。目前，德阳正处于经济社会转型发展的关键期，这也是与党和国家提出的转变发展模式政策相契合的，因此，对建立和完善相关法律法规提出了很高的要求，在生态环境治理中也同样如此。尽管目前德阳已经在生态环境方面建立健全了一批法规和制度，但总体而言制度建设相对滞后。例如，以整治河流污染为核心的“河长制”建立以来，在落实“一河一策”治理保护方案的基础上，再无更多实质性的制度安排，在“河长”的权力与责任界限、权力运行与问责程序等等方面都没有统一的法律法规，这就更加强化了人们对“河长制”人格化色彩的认识。此外，德阳目前正在以土壤重金属和农村面源污染整治为重点，加大土壤污染防治力度，实施监测预警、分类管控、治理与修复“三大工程”，但这“三大工程”需要真正落地还必须细化和创新相关的配套措施与责任机制。

（二）生态优先理念相对薄弱

长期以来，我国经济发展采取以牺牲环境为代价的粗放型模式，在推动经济社会飞速发展的同时也导致了严重的生态环境问题。近年来，正是基于经济社会发展的不可持续性以及老百姓对良好生态环境的强烈要求，党的十八大提出了包括生态文明在内的“五位一体”总体布局。习近平指出，“建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的大计。”“我们既要金山银山，也要绿水青山。”德阳目前在争创“全省经济副中心”的进程中，提出了要实施生态优先行动，进一步实现经济发展与生态良好的共融共赢。但是，长期以来形成的“GDP发展主义”并不是一下子就能够从思想上得到改变的，不管是基于拥有良好政绩从而获得晋升的官员个人利益需要，还是长期以来形成的思维惯性，都导致了生态优先的绿色发展理念还没有真正深入人心。

（三）多元治理机制尚未形成

长期以来，人们都认为良好的生态环境这种特殊的公共产品应该由政府来提供，这其实是一种传统的治理理念。正是在这种传统理念的主导下，政府当仁不让地成为唯一的治理主体，而其他社会主体则被统统排除在生态环境治理之外。在一元化生态治理模式下，随着经济社会的发展，政府的治理成本急剧上升，治理效果自然会被削弱，为了达到治理效果政府往往只有依靠更为强大的行政权力去强制性推动。这实际上在加重政府负担的同时，也使得其他利益相关者在环境治理中越来越边缘化，久而久之，会形成心理上的依赖、思想上的顺从和行动上的被动状态，这无疑于陷入了一种恶性循环。德阳在进行生态环境治理中也存在上述问题。即使在为争创“全省经济副中心”而提出的“七大行动”中，也没有提到在生态环境治理中要全面落实多元治理机制，更多的仍然是强调政府主导下的跨区域协同，而在区域内治理主体间的互动则鲜有涉及，这其实仍然是一个相当封闭的一元化生态环境治理机制。

三、美丽德阳建设的改革与创新

通过上述的分析研究，在国家治理现代化条件下要进行生态环境治理必须实现法治、德治和共治的有机结合，从制度、理念和行为主体等方面进行改革和创新，共同推进美丽德阳建设。

（一）继续落实法治建设

党的十九届四中全会指出要坚持和完善生态文明制度体系，其中提出了要实行最严格的生态环境保护制度、严明生态环境保护责任制度等内容。这为加强和完善法治建设，建设美丽德阳提供了很好的思考方向。目前，德阳正致力于完善环境保护法规与制度，努力构建“源头严防、过程严管、损害严惩、责任严究”的制度体系，这表明德阳对于生态环境治理中的法治建设有了一个系统认识。关键是如何把这些制度进一步细化、深化并最终结合实际落到实处，真正发挥出治理效能。

第一，建立健全生态环境调查、安全评估及预警机制。充分运用互联网、大数据和人工智能等技术手段进行生态环境治理。此外，还应该建立正式制度明确其他社会主体在源头预防中的权限和责任。

第二，进一步明确和细化监督和考评机制。生态环境治理必须完善监督管理机制，需要接受来自各方面的监督，包括上级的监督、网络媒体的监督、第三方评估机构和社会组织的监督以及人民群众的监督，通过明确和细化监督制度以理清不同主体的权利与责任边界。同时，还要建立健全生态环境的考核评价机制，实现考核主体的多元化、手段的多样化和考评指标体系的完备化，注重提高人民群众的社会满意度、认同感在其中比重。

第三，完善生态环境治理的问责机制。十九届四中全会明确提出了要实行生态环境损害责任终身追究制。通过建立和完善相关的问责机制，对其中的问责主体、问责客体、问责情况以及问责手段等进行明确的规定，杜绝由于职责权限不清、手段不合理等问题导致相互推诿甚至最后不了了之等情况。

第四，完善联合执法机制。可以组建联合执法组，定期召开联席会议，继续强化党委领导下的水利、环保、国土、城管、公安、司法等多部门间的协作。与此同时，联合执法行动也应该接受社会和公众的监督，保证联合执法的常态化、公开化、透明化和有效性。

第五，完善十九届四中全会提出的“生态环境公益诉讼制度”。生态环境公益诉讼制度在中国还是一个比较新的事物。那么，什么是生态环境公益诉讼制度呢？是指“由于行政机关或其它公权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度”。这有利于克服生态环境治理中社会、企业以及公众参与和监督软弱无力且过于形式化的问题，让社会组织、公众以及新闻媒体的参与和监督更加具有制度保障和强有力的司法支持。

（二）不断加强德治理念

“对于国家治理来说，单纯的法治或单纯的德治都有局限性，好的国家治理需要法治与德治相结合。”生态环境治理作为国家治理的重要部分自然也需要法治与德治共同发挥作用。由于在制度建设中往往存在滞后性、立法进程缓慢、法律不完善以及执法过程的人为性等问题。因此，需要通过德治来指导和教育人们，使其形成一种内在自觉从而规范其外在行为。

第一，政府应树立绿色发展观和绿色政绩观。德阳目前着力于发展绿色低碳循环经济，但从上文的分析来看，要从思想上转变发展观念还需要时间;这种非绿色的发展观实际上与长期存在的“唯GDP政绩观”有关，在目前官员的晋升考核中，经济指标仍然是重中之重。要实现美丽德阳建设，在继续发展经济的同时，必须配合提升绿色理念在晋升考核和问责中的权重，从而逐步转变各级党政部门特别是主要负责人的发展观和政绩观。

第二，强化社会和企业的生态环境治理协同意识。随着社会主义市场经济的发展，社会和市场力量得到前所未有的增强，不管是企业组织还是社会团体，应该意识到生态环境关系到整个经济社会的可持续发展。因此，在生态环境治理中通过各种方式加强对社会和企业的宣传和引导显得非常必要。

第三，帮助公民个人树立保护环境的自觉意识。长期以来，公民个人由于人微言轻以及在传统治理观念的作用下，在生态环境治理中处于边缘地位，久而久之就形成了事不关己的心态。但在一段时间的粗放发展之后导致的严重污染已经影响到老百姓的生产生活以及身体健康，再加上这几年党和国家大量提倡“绿水青山就是金山银山的理念”，公民的环保意识得到很大的增強。目前，德阳还应该在各级继续加强宣传以及通过制度构建引导人们亲身参与到环境治理中来，进一步强化其环境保护责任意识。

（三）持续推进共治机制

不管是现代治理理念内在要求治理主体的多元化，还是良好的生态环境本身所具有的公共属性，都要求也应该需要众多社会主体深刻而广泛地参与其中。生态环境治理是一项系统工程，单靠公权系统内部的力量在短期内也许可以发挥作用，但如果要实现长期有效治理必须要全社会共同发挥能量。党的十九大也提出了要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，从而改变封闭的一元化治理机制。

政府部门应该既要认识到自己仍然是生态环境治理中的主导力量，但同时也要意识到绝不是唯一力量，允许并鼓励其他社会主体积极参与进来，而不是将其视为“麻烦制造者”。公众参与“是一个包括信息交流、咨询、参与讨论、与政府协作、政府与民众共同协商决策的一个完整链条”。这也就要求德阳应该通过不断推动政府生态环境治理信息公开以及完善法治建设，有效保证社会、企业和民众的知情权、参与权和监督权，落实权利和责任主体，引导其他社会主体充分而有效地发挥积极作用，从而建立一个“人人有责、人人尽责、人人享有”的生态环境治理共同体。