中国核能产业发展状况分析及建议

郝韵祺

摘要：中国是全球第一大能源生产国和消费国，也扮演着当前乃至未来全球能源清洁化、低碳化转型的最大贡献者这一角色。核电以其自身的优点，成为清洁能源发电中至关重要的一分子，在我国能源转型中的影响不断扩大。

关键词：核能产业;核电;核安全法;原子能法

目前，世界许多国家已将核能运用于军事、商业、医学等方方面面，核能的开发利用不仅彰显了一个国家的科技水平及经济实力，对于国家综合国力的增强也具有重要意义。在这一背景下，中国对于核能的重视程度不言而喻。

1.我国核能产业的发展现状

当前在我国乃至在世界，化石能源仍占有举足轻重的地位，核电等清洁能源所占比重微乎其微。

根据国际能源署（IEA）最新数据显示，2018年全球发电量达到26.672万亿千瓦时（26627TWh），其中煤电为10.116万亿千瓦时，占全球发电量的38%，比2017年增长2.6%;其他能源所占比重很小，如天然气发电占23%，水电占16%，核电仅占10%。由此可见，2018年全球化石能源发电仍占最大比重，且呈上升趋势;可再生能源发电占比较小。

根据中国核能行业协会发布的《2018年1-12月全国核电运行状况》，我国2018年全国累计发电量为67914.20亿千瓦时，其中煤炭发电占73.35%;商运核电机组累计发电量为2865.11亿千瓦时，约占全国累计发电量的4.22%

化石燃料燃烧利用率低，污染环境，易造成“温室效应”。与火电厂相比，核电站是非常清洁的能源，不排放这些有害物质，也不会造成"温室效应"，因此能大大改善环境质量，保护人类赖以生存的生态环境。虽然核电站的投资高于煤电厂，但是，由于核燃料成本远远低于煤，核燃料反应所释放的能量却远远高于化石燃料燃烧所释放出来的能量，且核燃料取之不尽，这就使得核电站的总发电成本低于烧煤电厂，性价比更高。核能发电的优越性促使各国一直在提倡、推广其使用，虽然短期之内难以达到理想状态，但核电站数量及核电比重处于逐年增长状态。

根据中国核能行业协会发布的《2018年1-12月全国核电运行状况》，截至2018年12月31日，我国投入商业运行的核电机组共44台（不含台湾），装机容量达到44645.16MWe（额定装机容量）。其中，7台核电机组为2018年新投入商业运行的。2018年我国核能发电量比2017年同期上升了15.78%。

2.未来我国核能产业的发展规划

我国对于核能一直非常重视，从核电工程建设、核电设备制造到核燃料循环产业，再到核科技创新、核能行业管理与安全保障，方方面面，均进行了详尽的规划。根据中国核能行业协会发布的《中国核能行业2018年度发展与展望》，自2019年，中国将从七个方面对核能发展展开布局。

2.1进一步壮大清洁能源产业，提高核能在产业转型中的作用

中国是去全球第一大能源生产国和消费国，也扮演着当前乃至未来全球能源清洁化、低碳化转型的最大贡献者这一角色。核电以其自身的优点，成为清洁能源发电中至关重要的一分子，在我国能源转型中的影响不断扩大。

《能源生产和消费革命攻略（2016-2030）》中规划，到2030年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年将下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重将达到20%左右。这一目标的实现，离不开核能利用的比重增加这一方法。

2.2我国电力需求仍在持续增加，核电具有很大发展空间

我国正处于加快现代化建设、全面建成小康社会的关键时期。一方面，我国工业化水平不断提高，GDP发展迅猛，经济总量将持续扩大，生活水平提高，人均能源消费增多，这对我国能源稳定供给提出了新的挑战;另一方面，我国经济发展模式转变，结构优化，能源发展即将由重视总量扩张转变为偏重提质增效，传统化石能源使用比重逐渐降低，非化石清洁能源占据主导地位。

清洁替代和电能替代是能源变革的必由之路。核电是我国目前唯一可以大规模替代传统化石能源的选择，未来中国将呈现核电为主，风电、光伏发电等清洁能源为补，协同发展的新局面。

2.3核电消纳有待继续保障，进一步开放电力市场对核电提出了新要求

核电带基本负荷实现安全保障性消纳，有利于最大程度发挥核电环保减排的优势，促进清洁能源利用。2018年我国核电设备平均利用率实现两年连续增长，但与《清洁能源消纳行动计划（2018-2020年）》提出的“2019年核电基本实现安全保障性消纳、2020年核电实现安全保障性消纳”的要求相比，部分省区还要付出更大的努力。

2015年我国新一轮电力体制改革圆满成功，促进了电力市场化水平的提高，加上国家鼓励核电参与市场竞争和开展辅助服务交易，核电将发展面临更多的机遇与挑战。在争取落实国家保障核电安全消纳政策、保障核电上网电量的同时，核电企业也需要尽快适应市场化经济，从技术改造更新、降低造价、提高安全运行能力等各方面积极采取应对措施。

2.4以三代核电的批量化、规模化建设推动核电经济性持续提升

2018年，我国首批三代核电项目（三门核电、海阳核电、台山核电）陆续建成并投入商运。虽然该批核电项目因技术引进、工期延误等原因导致成本远高于二代但随着后续工程设计不断优化，近期批量化建设的三代核电项目造价将大幅降低，性价比将进一步提高。

2.5加大核能发展投入，创新产业，自主掌握核心技术

与发达国家相比，我国核电发展起步较晚，但通过自主创新和引进、消化、吸收、再创新，较快地掌握了世界先进核电技术。2018年，我国核电自主创新能力迈上了新台阶，但我国核电科技创新能力还不能满足全面自主发展的要求。与核电强国相比，在多种核心技术方面仍然存在短板，受制于人的局面尚未得到根本改变;在先进核能系统的研发上，多为跟随模仿，原始性、前瞻性创新少。当前，国际上贸易保护主义抬头，全球经济与贸易环境发生的剧烈变化，将对我国核电国际合作帶来新的挑战。

习近平总书记指出：“核心技术是国之重器，最关键最核心的技术要立足自主创新、自立自强。市场换不来核心技术，有钱也买不了核心技术，必须靠自己研发、自己发展。”核能技术带有很强的政治敏感特点，核领域关键技术是要不来、买不来、换不来的。世界核能技术在持续快速发展，我国仍有待进一步提高。

我国应发挥后发优势，瞄准世界核能科技前沿，加大投入，通力合作，加强创新体系建设，强化基础研究，突出关键技术、核心技术的自主创新，为实现核电强国的目标提供有力保障。

2.6促进核能全产业链稳步发展的同时，加快推进部分环节完善

经过30多年的发展，我国已经成为拥有自主三代核电技术并形成全产业链比较优势的国家。在核燃料供应、核电装备制造、核电工程建设等方面，均有了不俗的表现。但同时我们也要清楚地认识到，我国深受国内外市场环境的影响，各个核相关产业均面临许多挑战，且我国对于放射性废物处置等能力不足，也影响过了我国核电的进一步提升。今后的发展需要联合相关政府部门及有关企业协同努力，以规划和政策为指引，加快产业科技攻关，推进产业高水平发展，补其产业链发展短板，努力实现核能产业全面、协调、可持续发展。

2.7促进核能与地方经济融合，畅通公众沟通，加强核科普宣传

在核电厂所在的地区，核电不仅成为地方经济的重要组成部分，为提升当地经济实力、推动经济高质量发展做出了突出的贡献，并且拉动了当地科技、人文、旅游等多方面的进步与发展，得到了当地社会公众的广泛认可与支持。福岛核事件导致公众对核安全产生怀疑，因此核企业必须更加重视核安全，重视信息公开和公众沟通，积极承担社会责任。另外，由于核知识的复杂性和专业性，容易在公众当中产生误解，故而，一定要做好相关知识的科普、宣传，避免因消息的闭塞导致社会的动荡。

3.目前我国核能产业方面的法律规制

我国核能方面的立法最早可追溯至1982年，当时有关部门就已经开始进行核安全法律和法规的编制工作。1984年10月，国家核安全局成立后开始正式编纂核安全法律法规。

截至目前为止，我国已出台多部与核能相关的法规，多为对全部核能产业的综合性规范，且效力较低。这些条例从政府部门管制到企业责任，从各方面为核电产业提供了保障，进行了约束。1986年10月29日生效的《民用核设施安全监督管理条例》中，国务院建立了国家核安全监督管理办法及机制，限定了国务院所指定的部门及各省、自治区、直辖市政府部门的监管职能，明确了核电厂的法律责任，规范了核产业从设施建设、运营到人员资质等方面的标准;2011年1月8日生效的《核电厂事故应急管理条例》，由国务院制定，明确应急预案与防护措施的基本要求;2012年3月1日生效的《放射性廢物安全管理条例》，对包括核电厂所产生的废弃物在内的所有放射性废物的处理、储存、责任分配等进行了详尽的规制;2019年3月2日生效的《民用核安全设施监督管理条例》，国务院核安全监管部门对民用核安全设备，从设计、安装到维修进行了一条龙式的规范，并明确民用核设施运营单位所应承担的全面责任。

法规、规章虽多，但更高效力的法律，我国仅有《核安全法》一部。2018年1月1日，《核安全法》正式实施，其立法是为了保障核能的安全使用，做好核事故的预防与善后，保护公众与从业者的人身安全，保护生态环境，达到可持续发展的成效。《核安全法》调整的是除军事之外的一切核应用，以安全第一、预防为主、责任明确、严格管理、纵深防御、独立监管、全面保障为原则。《核安全法》共分为八章，包含了核安全保障、核事故应急、企业核安全责任、有关政府部门监管体制、信息公开、公众参与的权利等方面内容。《核安全法》的诞生，既是对核能应用问题的正式规范，也是对核能法律体系乃至我国法律体系的完善。

除此之外，2018年9月20日，核领域的“宪法”——《中华人民共和国原子能法》也再次启动公开向公众及各界专家征求意见的工作，若这一顶层法律能够编写得当且成功颁布，对于核应用的规制问题将会是如虎添翼，锦上添花。但照目前公布的草案来看，《原子能法》尚未有切实可行的条款，恐不能对我国的核产业产生实际的影响，其生效之路仍漫漫而修远兮。

我国在制定国内法律法规的同时，也加入了相关的国际组织，签订了一些国际条约，同国际社会接轨，实现核能产业的全球化发展。国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，简称IAEA）成立于1956年10月26日，总部在奥地利维也纳，是一个同联合国联系，协同成员国政府共同参与核能领域的科技开发等事宜，向成员国提供技术支持、事故救援、辐射监测方案及标准的组织。中国在1984年加入该组织，一直以来积极承担各项任务与责任，做出了许多贡献。中国签订的国际条约多为与他国在军事方面约定核武器的使用的，涉及民用核能的少之又少，著名的有《核事故或辐射紧急援助公约》、《及时通报核事故公约》、《核材料实物保护公约》、《核安全公约》等。

4.我国核能产业发展存在的问题及解决建议

近年来我国核能产业发展迅速，科技突飞猛进，已经成长为一个较为成熟的核能大国;同时深受各国外多次核事故的影响，公众对核能产业的关注与担忧与日俱增，我国确立了在保护公众安全与健康的基础上发展核能产业的大方向，形成了“发展与安全并重，以确保安全为前提发展”的立法、执法原则。这些成果值得我们骄傲，但是我国核能产业中存在的问题也不容忽视。唯有正视问题，学习借鉴他国经验，在尊重本国实际情况的基础上寻找一条适合自己的改革之路，才能推动核能产业走向更辉煌的明天。

4.1《原子能法》尚未出台，与《核安全法》衔接有障碍

自我国的核能法律法规制定工作伊始，《原子能法》的制定就启动了，至今已出台六部草案，征询公众意见多次，但均因难以均衡各部门利益，无法达成一致意见，不了了之。2018年9月20日，司法部公布了最新版《原子能法（征求意见稿）》，向社会工作和各界专业人士征询意见，这标志着《原子能法》的制定揭开了新篇章。然而，阅览该征询意见稿，不难得出此均为概念性话语，无实质内容的结论。若是此草案通过，怕是对我国核能产业的发展及规制、核能法律体系的完善并不能起到太大的作用。

就《原子能法》的定位而言，有两种道路可选：一是作为核领域基本法，负责对核使用进行全方面的顶层设计，使其他法律法规成为它的深化或延伸;二是作为核能发展法，专注于核能产业发展的安全规制与保障。前者又分为百科全书式的详细规范模式和框架式的简约规范模式两种。依照征询意见稿，我国目前年是在试图走框架式的简约规范模式，将《原子能法》定性为核领域带有基础性和综合性的法律，对原子能研究、开发与和平利用等所有活动作出全面规范。这一道理的选择并没有错误，但框架式的简约规范不等同于“假大空”的套话。另外，将《原子能法》设定为核能发展法，对我国而言也不失为一种好的策略。《核安全法》是核领域关于安全问题的专门法，《原子能法》可以从促进核能发展方面着手，同《核安全法》做好衔接，达到珠联璧合的效果。

4.2核能监管组织体系不完善

我国目前采取国家发改委下属国家能源局、工业信息化部下属国防科卫局和环境保护部下属国家核安全局为主要职能部门的管理格局。前两个部门主要负责核电和核工业的管理，同时也在核应急和核材料等方面具有一定的核安全监管职能;后一部门主要负责核安全监督。政府的规制要兼顾安全和发展两个目标，一般情况下，二者可以兼得，但有时发展与安全难免会起冲突。我国仍有政府部门监管发展的同时也监管安全的现状，无异于“让狐狸看管鸡蛋”，是自欺欺人。

1954年，美国在开放核能用于民用时，规定由原子能委员会履行开发核武器、促进民用原子能的发展和保护公众健康与安全的职能。这种集核能发展与安全规制于一身的做法备受诟病，也为美国后期核能产业的发展埋下祸端。果不其然，原子能委员会将重点放在了核能发展上面，导致了二者的失衡，美国在1960年代中期出现核电“浪潮市场”的同时，安全问题也不断涌现。1974年，美国撤销原子能委员会，成立能源研究与开发局和核规制委员会，前者分管核武器的开发与民用核能的发展规划，后者负责核能产业安全的规制。

美国前期管理模式的混乱无疑是前车之鉴。虽然在我国现行的行政体制下成立像美国一样的核规制委員会是十分困难的，且不一定适合我国国情，但分离促进发展与安全规制的道路是可行的，这种职能的分离将极大促进我国政府部门监管的专注性，提升监管的效率。新出台的《核安全法》虽然已经有这种意识，确立了“独立监管”的原则，但在实际操作中，该原则并未落地，未来核能的规制仍需努力。

核能发展是大势所趋，注重新能源、清洁能源的发展和规划，才能跟上世界的潮流，在全球化的经济发展中占有一席之地。目前，我国核能产业发展顺利，取得众多成果，但仍有不足之处，唯有补足短板，才能得更远。

参考文献：

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