新时代自然资源管理工作的思考

周耀辉

摘要：新时代赋予了自然资源管理人员新的使命，如何准确把握时代脉搏，如何适应新时代自然资源管理要求，是每一个自然资源人所面临的新考验，找准问题跟矛盾的焦点，在复杂的形势下探索出一条保护和发展的新时代大道。

关键词：合理保护耕地;集约节约用地

土地是人类赖以生存根本，是最基本的自然资源。自古以来人类对土地重要性就有深刻的认识，古代战争也主要由抢夺土地利用资源而引发，我国的土地利用自远古盘古开天地历经原始社会、奴隶社会、封建社会农耕时代最终进入我们今天的新时代，新时代的国土资源是生态文明的物质基础、空间载体，是民生之本，是经济社会发展之基。因此新时代国土资源管理工作就显得尤为重要，作为新时代自然资源管理工作人员所肩负的历史使命的责任就更为重大。近年来，特别是党的十八大以来，随着生态环境保护的重要性被提到议事日程，绿水青山就是金山银山的发展理念已深入人心，改革开放后那种一切为了发展，不惜牺牲环境和自然资源为代价也要发展的时代也随着新时代的到来一去不复返了，新的时代新的课题已摆在自然资源管理人员面前，何去何从？如何既要保障发展又要保护资源？总书记多次对耕地保护工作作出指示，他说耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。但我们在实际管理中耕地保护的压力却不断加大，随着经济社会不断发展，尤其是农村多元化经济的发展，各地在自然资源要素保障经济发展方面与保护资源的矛盾日益突出。传统单一的农作物种植已严重制约农村的经济发展，农民单纯靠种植粮食作物也满足不了对钱袋子的需求，因此在耕地上出现了园林地种植现象，甚至于在基本农田中出现建养殖棚、种树等种种众所周知的基本农田五不准的问题，从而加大了自然资源管理部门的管理难度。只是一味的空喊口号“新时代国土资源工作要加强党的领导，紧紧围绕高质量发展、绿色发展，在打赢脱贫攻坚战、推动乡村振兴战略实施、生态文明建设、保障和改善民生等方面有更大作为”，并不能解决实际问题，因此我们必须探索出一条适应新时代发展的新路子，做到堵疏结合，这才是我们急需解决的关键问题。要解决保护和发展的矛盾问题，从根本上还是依法依规，让法治成为我们工作的标杆，在法律法规和政策规定允许的框架内行使权力、开展工作，不违反程序、不突破权限、在耕地保护红线不突破的前提下，根据群众生产发展的实际诉求蹚出一条挖潜存量（包括设施农用地）新路径，来满足老百姓生产生活的需要。土地管理粗放问题是目前自然资源管理的又一难题，传统的发展方式导致改革开放后在建设用地使用方面无计划滥占滥用现象严重，进入新时代后国家层面对土地资源的使用提出了新的更高的要求，尤其在集约节约用地方面出台了大量文件，曾而导致地方经济发展与用地需求方面出现了新的矛盾，因此对新时代自然资源管理方面又增加了新的难度。土地闲置和低效使用现象由来已久，成因复杂。企业自身主观原因，造成闲置及低效。企业因规划用地面积较大而需分期建设，据悉闲置一年以上工业项目用地，其中有大多数为企业因自身原因。外部市场、经济形势变化，企业无法应对而导致生产经营严重困难，因故停产处于僵尸状态或破产境地，涉及众多诉讼或司法查封等纠纷，造成土地闲置。因此要精准建立闲置、低效用地的信息库。借助国土部门的卫星遥感影像等现代手段，精准掌握低效、闲置土地的分布、数量，为进一步盘活低效、闲置土地工作打下基础。严格审查用地单位的用地效益和用地定额，按照投资额、投资密度、从业人员数量，合理确定土地供应量。不断规范土地出让行为，从源头控制土地闲置现象。进一步加大监管力度，加快已供土地的开发建设速度，不断提高土地总体利用率。加大执法力度，依法依规分类处置低效、闲置土地。坚持以法为据，严格按照有关法律和法定程序，逐宗研究具体处置方案，实行一地一策，分类处置好闲置土地。土地执法也是目前自然资源管理领域的薄弱环节，虽然各地也针对违法违规用地方面也出台了大量的政策性文件，甚至各级政府也成立了联合执法队伍，但实际效果却不尽人意，具体分析原因不外乎几种比较特殊的情况，政府为招商引资主导的违法占地项目查处难度可想而知，再者农村占用耕地违法建房问题屡禁不止，基层执法力量薄弱也是造成违法违规用地的客观原因。地方政府为了发展经济，加速城市化进程摊大饼式发展，致使各个地方普遍存在，无计划批地、以租代征、未批先建、少批多占等等违法违规用地行为，违法用地面积之大、违法占用耕地占比之高，令人震惊。因此各级自然资源部门，特别是执法监察部门将面临异常严峻困难。尽管自然资源部门采取了各种措施，包括土地卫片执法等等手段，但收效甚微。单靠土地执法专项行动，不能从根本上消灭违法用地现象，从根本上還是要强化宣传，通过大张旗鼓的宣传让上至政府官员下至普通百姓在思想上能充分认识违法占用耕地进行非农建设的危害，近年来一种新的违法占地方式也悄然兴趣，一些单位和个人借新农村建设及乡村振兴之名，行违法用地之实成为违法用地的新动向。这类项目根本不符合土地利用总体规划，多数占用农用地，甚至基本农田，造成了大量的违法用地。农村集体经济组织受短期利益的驱使，支持甚至参与违法用地，现行法律赋予国土部门的执法权力和手段十分有限，没有赋予任何切实可行的强制执行权。如《土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除;对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。”缺乏必要的强制手段。执法程序也异常繁琐，根据有关规定土地违法案件必须经过立案、调查、告知、送达处罚决定等法定程序，案件办理时间一般需两到三个月，甚至更长时间。假设当事人不故意刁难阻挠调查工作，时间还会相应延长。在案件办理过程中，土地违法当事人人往往加快施工进度，造成既成事实，因此把违法占地消灭在萌芽也只是流于口头。久而久之，违法用地越积越多，呈蔓延态势，形成恶性循环。现行土地管理法律法规缺乏可操作性，《土地管理法》对非法占用土地的处罚是限期拆除或没收非法占地新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。但是对于拆除或没收的方法、途径与具体实施人，法律却没有明确的规定。另外国土资源管理体制未能真正理顺，尽管中央于2004年以国务院“国发〔2004〕12号”《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》的形式，推进省以下国土部门垂直管理体制改革。通过工作实践发现，由于受地方财政供养的制约，省以下国土部门并未能真正做到垂直管理，市、县、乡三级国土部门的工作仍然受到地方政府的影响和制约，这在很大程度上影响了土地执法监察工作的开展。土地执法监察缺乏必要的独立性。各级土地执法监察队伍受同级国土部门委托行使土地执法监察权，缺乏必要的独立性，无法独立开展监察工作。以上等等复杂的矛盾问题困扰着每一个自然资源管理人员。因此要想真正做到守护好一方国土的神圣职责就必须从根本上完善国土资源管理体制改革，真正理顺国土资源管理体制。切实扭转目前省以下国土部门“垂而不直”的局面，将省以下国土部门纳入省级财政供养和人事管理体系，与市、县政府脱钩，实现真正意义上的垂直管理体制。让自然资源管理部门真正做到守土有责，守土担责，守土尽责。