关于制定环渤海环境保护统一法律法规的设想

韩鸿鸾 王鸿亮 赵峰

摘要：海洋环境保护已经引起多方面的关注，比如环渤海地区的各省市都先后出台了不同的政策。然而，海洋是一个整体，必须从整体进行考虑。其首要任务就是制定环渤海环境保护統一的法律法规。

关键词：环渤海;制定;环境保护;统一;法律法规

环渤海地区处于东北亚经济圈的中心地带，向南，它联系着长江三角洲、珠江三角洲、港澳台地区和东南亚各国;向东，它沟通韩国和日本;向北，它联结着蒙古国和俄罗斯远东地区。这种独特的地缘优势，为环渤海区域经济的发展、开展国内外多领域的经济合作，提供了有利的环境和条件，成为海内外客商新的投资热点地区。然而，其环境污染问题也显得尤为突出，主要表现在以下几点。

一、环境保护存在的问题

1.渤海海域的问题

（1）渤海水质污染

表1为中国海洋质量公报显示的2002到2010的渤海水质情况。

从表中可以看出，2007年水质恶化最为严重的一年，08、09年略为好转，2010年无论是第四类水质海域面积还是劣于第四类水质海域面积都有明显的扩张，海水质量恶化趋势有所抬头。

（2）生态系统破坏

水体富营养化是影响水环境质量的主要因素，生物群落结构状况变化亦呈现相同趋势。大规模围填海工程使天然滨海海湿地面积大幅减少，导致许多重要的经济鱼、虾、蟹和贝类等海洋生物的产卵、育苗场所消失，海洋渔业资源遭受严重损害，长途迁徙的鸟类饵料数量减少，削弱了鸟类栖息地的功能，生物多样性迅速下降。陆源污染和围填海工程等是影响渤海湾生态系统健康的主要因素。

（3）破坏生物多样性问题

环渤海地区的生态系统安全问题主要是指外来物种的入侵、生物多样性降低、部分物种濒临灭绝、湿地减少等问题。根据调查，目前入侵山东的外来有害生物有104种，北京地区的外来入侵生物有动物11种、植物23种。环渤海地区生物多样性的丧失问题，主要是由于直接驱动力和间接驱动造成的。

（4）海岛生态遭到破坏

所谓海岛的生态环境问题，是指海岛生态系统发生物种、生物量和物质能量流动规模减少、结构简单化、以及环境状态朝着不利生物生存的方向的变化。如植被面积减少、水土流失、土地荒漠化、物种灭绝等。

2.陆上环境问题

（1）土地耕地资源不合理利用

目前环渤海地区耕地资源短缺、土地盐渍化、水土流失严重的问题已经对当地农业发展产生了影响。环渤海平原区濒临渤海，缺水和土地盐渍化成为该地区农业持续发展的主要限制因素。

（2）大气污染问题

虽然近年来该区各种大气污染物排放量都呈下降趋势，但有的城市大气污染仍很严重。资料显示，辽宁是我国最重要的以重工业为特点的老工业基地，能源利用高度密集，废气排放量最大，其次是河北、山东、北京和天津。

（3）水污染

水安全问题是环渤海经济发展所面临的又一个重大难题。城市生活污水和未经过处理的工业废水直接排入渤海的数量触目惊心，这些污水使渤海成了“污水池”。而水资源紧张、地下水开采过量和海水入侵，将在环渤海地区多年平均降水量600mm左右，水资源总量偏少，而水质污染加重了水资源危机。此外，现有供水工程设施老化失修，新水源供水工程兴建缓慢，工程供水能力日趋衰减，水资源的综合利用缺乏有效管理、浪费严重，也将进一步导致水资源危机。

二、环渤海区域立法现状

搜索中国法律知识资源总库的资源与环境保护分库，环渤海三省两市人大与政府都制定了大量的法规、规章。表2为2001年1月1日至2011年6月1日这十年的省级地方法规、规章。

根据保护对象，各省市制定的法规规章内容涉及水域、大气、噪音、放射性物质、固体废弃物、排污、综合法理等方面。表2不包括地方性文件，如果把地方政府文件加一起计算的话，数量是惊人的。比如山东省，近十年地方政府规章及文件达到173件，文件名称多样，有通知、批复、复函、通报、通知、决定等。它们对环境保护的某一方面或作指导或作回复，也是环境保护法律体系中的一部分。北京市地方政府规章及文件更是达到372件，居各省市之首。相比，该地区省级地方人大发出的文件数量要少得多。

考察各省市制定的法规规章，天津市特别注意危险废物的管理，出台了《危险废物经营许可证管理办法》、《放射性废物管理办法》、《危险废物联单实施细则》、《危险废物污染环境防治办法》以及《电磁辐射环境保护管理办法》。

各级人大和政府积极发挥主观能动性，针对生态、能源、环境保护制定了大量的法规规章，有些规定特别细致，比如北京市的《城市建筑物外立面保持整洁管理规定》，天津市的《城市生活垃圾袋装管理办法》等。

三、环渤海地区环境保护立法一体化的必要性

不可否认，这些规章发挥了很大的作用。然而，从环渤海地区的可持续发展看，环境保护和防治的工作任重道远。因为没有统一法制造成的不足，自然环境的公共性和特殊性，环渤海地区经济发展的继续一体化及其该区域目前的环境保护立法现状，要求打破行政区域的分割，开展区域合作，联合进行污染治理和环保工作。从环渤海地区整体发展出发，开展环境保护立法一体化工作，建立和实现环境保护一体化规划，这也是实现区域可持续发展的必然选择，实现生态文明的必然要求。

（民盟威海市高教支部韩鸿鸾）

2020年度山东省人文社会科学课题——山东省海洋强省战略研究（课题编号：2020-NDJJ-24）