避免上级“权力超载”、基层“责任超载”

化定兴

今年是脱贫攻坚决胜收官之年，也是打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的重要历史交会期。脱贫攻坚作为解决改革开放以来主要矛盾的终点，也是解决新时代主要矛盾的起点;乡村振兴则接续脱贫攻坚，成为解决新时代主要矛盾的终点。那么当下，脱贫攻坚还存在些什么问题？又该如何推动乡村振兴？就相关问题，本刊记者（以下简称“记”）专访了华中师范大学中国农村研究院教授、博士生导师田先红（以下简称“田”）。

能消灭绝对贫困已非常了不起

记：精准扶贫可以说改善了很多贫困户的生活，据您了解，目前扶贫模式有哪些优势与局限？

田：精准扶贫强调扶贫资源跟贫困户的精准对接，有利于改变之前“大水漫灌”的扶贫方式，提高扶贫资源的使用效率。在实践中，各地摸索出了多种扶贫模式，包括产业扶贫、异地搬迁扶贫和扶贫车间等等。这些扶贫模式各有特点。产业扶贫可以为农民提供创业、就业机会，但是产业扶贫具有很大的不确定性，一旦农产品市场波动，产业竞争压力大，那么农民就很容易亏本返贫。扶贫车间其实也属于产业扶贫，只是它除了解决贫困户就业问题，还解决其照看小孩等后顾之忧，贫困户可以实现本地化就业，家庭生活也比较完整。但是它同样面临较大的市场风险。一旦行业不景气，贫困户失业返贫就难以避免。

此外，当前脱贫攻坚成为各级党委政府重要的政治任务。在此过程中，也难免出现一些问题。比如个别贫困户享受资源较多，可能会引发村庄社会不平衡的问题;个别贫困户缺乏内生脱贫动力，带来扶贫养懒汉的问题，等等。我想，任何一个社会，都存在贫困问题，只看是绝对贫困还是相对贫困。我们能够消灭绝对贫困，已经非常了不起了，为全球社会做出了巨大贡献，。

记：据说一些地方还有争当贫困户的现象，您认为原因是什么？

田：我们之前在农村调研时，就发现了一些农民争当贫困户的现象。其最主要的原因当然是贫困户能够享受一些国家优惠政策和资源。在一些人看来， “贫困户”这个符号本身就意味着资源。

其实，除了一些农民争当贫困户现象，我们还发现其他一些现象。比如，有的基层干部不愿意要上级分配的贫困户指标，因为基层干部负责识别、确定贫困户，一旦有的没有被识别为贫困户，这类人可能因对村干部不满而故意找茬。有的村干部为了避责，就宁愿不要上级分配的贫困户指标。

乡村治理的核心是实现有效治理

记：目前，无论官方还是学界，对乡村治理都非常重视，比如2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》。据您调查研究，乡村治理的核心问题是什么？

田：我认为，乡村治理的核心问题是如何实现有效治理。党的十九大提出的乡村振兴战略二十字方针中，就包含了“有效治理”。国家、政府做的各项工作，无论是政策改革也好，公共服务也好，制度建设也好，最终都是要回应农民的訴求，解决农村的实际问题，实现乡村的善治。

我们总的感觉是，这些年来，乡村基层治理越来越规范化，各项制度建设越来越健全。上级也强化了对乡村基层干部的监督，监督下乡也越来越普遍。我们发现，在当前的乡村治理中，上级越来越注重过程管理，乡村治理呈现出结果管理弱化而过程管理强化的趋势。我之前写了一篇论文专门论述县乡基层从结果管理到过程管理演变的机制及其影响。多年前，我们强调的是结果管理，一些地方的上级要求乡村基层干部完成任务越多、越快越好，至于基层干部怎么样完成的，那些地方有的上级不会管那么多，只要没有明显违法违规或者导致重大不稳定事件就行。但是近年来，上级越来越注重过程管理，要求乡村干部的行政行为越来越规范，要完全符合法律、制度程序的规定，不能有任何偏差，否则就会被问责。

从乡村治理现代化的角度来看，这当然是好事。它有利于规范干部行为，降低贪污腐败发生率，还可以逐渐在乡村社会建立起现代公共规则。但是，过分强调过程管理，也可能会大大压缩基层干部的自主行政空间，减少他们的自由裁量权。而在乡村社会，很多治理事务都有很强的非规则性，如果机械地完全按照上级政策安排和法律制度规范，不仅无法跟乡村社会实际相结合而达不到预期治理效果，更可能会带来新的矛盾与问题。

此外，有的地方自上而下的各种督查、检查越来越多，看似是对乡村基层干部提出了各类要求以推动基层工作落实;但实际上，有时乡村基层干部为了应付上级的督检反倒耗费了大量的精力与时间。相应地，基层干部就只能用更少的时间、精力来真正做一些应该做的事情。

另外，如果上级通过属地管理原则，把各种各样的治理责任层层下移，有时会导致基层干部签订过多的责任状。前段时间一些媒体曾报道了这方面的问题。我们在基层社会调研时，一些基层干部也反映了他们工作压力大的问题：他们承担了太多的责任，却又没有足够的权力、资源来完成这些事务，这样就可能会产生出形式主义，应付上级。

所以，在当前乡村治理中，如何切实加强权力监督和廉政建设，根治小微权力腐败，同时又赋予乡村干部一定的权力、资源，充分信任他们，让他们能够基本达到权责匹配的状态，具有干事创业的动力和活力，这仍然是一个需要认真思考的问题。

乡村很多事是高度复杂的

记：在您的多次乡村调研中，感受最深的是什么？

田：在近15年来的田野调查中，我感受最深的就是中国农村区域差异极大。华南、华北、华中、西南、东北、西北等区域的文化和社会架构都有很大差异，沿海与内陆地区的经济水平、治理样态等方面也有着很大不同。巨大的区域差异为我们开展田野调查研究提供了丰富的资源和认识空间的同时也带来了巨大的挑战。如何认识和理解中国，并在此基础上提炼出具有较强竞争力和话语权的学术概念，是摆在中国社会科学研究者面前的重要任务。从费孝通等老一辈学者至今，无数学人都在为此而努力。

记：您认为，就基本结构而言，目前乡村社会还是否是费孝通先生所言的乡土社会？

田：费老在《乡土中国》一书中曾论述了中国传统乡村社会的诸多特质，比如无讼、熟悉亲密、差序格局、长老统治、礼治秩序等等。费老对中国传统乡村社会特质的概括、提炼是相当恰切的。不过，在经过长期的现代化建设之后，当前中国农村社会已经发生了巨大的变化。市场化、人口流动等都给乡村社会的结构带来了一定的冲击。

当然，因为不同地区的文化传统、社会结构稳定性存在差异，遭受现代化、人口流动的冲击程度也不一样，不同区域的农村在社会传统和结构方面的样态也存在较大的区域差异。所以，对于这个问题其实不太好下一个绝对的判断。而且，现代性与传统之间是否必然是一种线性替代关系，学界也还存有争议。

记：目前有的地方的乡村依然在一定程度上缺乏支撑现代公共规则的社会基础，有的时候依靠的可能还是个人关系和干部权威，这是为什么？

田：这说明乡村基层社会仍然具有一定的传统性。在乡村有一些事情是非規则化的，没有办法通过现代公共规则来全部解决。有的问题，如果仅靠现代公共规则，比如法律，法院判决之后，那么纠纷虽然停息了，但是当事人可能并不心服口服。

在农村，人情、面子、关系还很重要，说明村庄社会仍然具有一定的价值生产能力，对村民的行为仍然具有一定的约束力。随着村民文化水平、法律规则意识的提高，现代公共规则也可能逐渐地在乡村社会治理中占据越来越重要的地位。比如，现在农民遇到纠纷时，比以前更多地求助于法律，甚至主动迎法下乡。

形式主义有深刻的结构性根源

记：目前国家正在实施乡村振兴战略，在您看来，乡村要振兴的当务之急是什么？

田：我认为，乡村振兴战略的当务之急是要优化乡村治理结构，其中最主要的是赋予县、乡、村一定的自主权，使其能够在属地范围内更好地进行乡村振兴的统筹规划。

记：2019年是基层减负年，整治形式主义取得了一些成效。今年，中共中央办公厅发出《关于持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，措施很严厉，可见中央对形式主义有着清醒的认识。您认为，形式主义屡禁不止，其主要原因是什么？

田：当前，形式主义问题已经成为基层治理中的一大痼疾。表面上看，它跟干部作风、素质有关，但实际上有其深刻的结构性根源。我认为，基层形式主义跟我在前面提到的过程管理的强化在某种程度上而言密切相关。上级越来越强调基层行政规范化，一些地方凡事都要存档备查，一旦发现不规范的地方，就要向基层干部问责。久而久之，一些基层干部便沉溺于这种应付式的文牍工作，而不是真正想办法去解决基层中的实际问题。而且，有的地方上级通过属地管理制度给基层交付大量的治理事务，特别是一些条线部门把自身的许多业务工作也转化为基层的中心工作任务，使得其基层部门承担的责任过于重大。

此外，有的地方各行政部门缺乏协同整合、给基层干部分派重复性任务也是造成基层形式主义的一大原因。比如在有的地方不同部门都要向基层干部采集不同工作的当地数据信息。虽然数据信息内容大同小异，但有些行政部门就会要求基层干部重复填报关于数据信息的各类表格。这样，基层干部就可能把大量的时间精力耗在了报表填写上面。面对自上而下的各类重复性的治理事务，原本人少、权小的基层干部有时就只能采取形式主义办法予以应付。形式主义从一定程度上而言也是基层干部试图避免重复性责任的表现。

记：形式主义不仅是个人作风问题，除了严肃工作作风，您认为要杜绝形式主义，还应从哪些方面入手？

田：缓解基层的形式主义问题，治本之策可能还是需要调整上下级之间的权责结构，避免出现上级“权力超载”而基层“责任超载”的局面，应使基层权责尽可能地相对均衡。同时，要减轻基层的治理事务压力，真正给基层松绑解压，赋予其一定的自主行政空间。此外，还要加强地方政府各部门的协同联动，避免“政出多门”而频繁打扰基层。

个人简介》》

田先红，现为华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院教授、博士生导师。国家社会科学基金重大招标项目首席专家。主要从事基层治理、农村政治学、“三农”问题、信访问题研究。迄今为止以独著或第一作者在《政治学研究》《管理世界》等权威、核心刊物上发表论文数十篇，出版著作3部。独著《治理基层中国》曾被评为社会科学文献出版社2012年度“十大好书”和“优秀原创学术著作”。