成都市域社会治理现代化的体制机制创新研究

郝儒杰 许敏 唐辉 欧露 覃清蓉

摘要：党的十九届五中全会开启了全面建设社会主义现代化的新征程，对全面推进超大城市市域社会治理现代化建设提出了新的更高的要求。市域社会治理现代化，涵盖社会治理主体、社会治理客体、社会治理体制机制、社会治理力量等多个子系统，是一个全面、动态、复杂的整体性工程。市域社会治理体制机制创新是推进市域社会治理现代化的重要组成部分，机制体制的创新是激发市域社会治理各个子系统动能转换，凝聚市域社会治理现代化多方合力，优化市域社会治理各主体功能配置的新引擎。成都市，作为国家重要的中心城市和超大城市推进市域社会治理现代化的试点城市，在成渝两地双城经济圈建设的大背景下，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度、推进城乡基层治理制度创新和能力建设，聚焦市域社会治理现代化体制机制的完善程度、实施情况、创新效能、创新载体和创新形态等维度，深入阐释成都市促进村社平衡协调发展，提升社区治理的整体质量，营造共建共治共享社会治理格局，探索出具有中国特色、公园特点、时代特征的市域社会治理新模式的生动实践，具有特殊重要的意义。

关键词：成渝两地双城经济圈;全面建设社会主义现代化;市域社会治理现代化;体制机制创新;美丽宜居公园城市;多元共治;协同治理;良性互动

一、问题的提出

党的十九届五中全会开启了全面建设社会主义现代化的新征程，对全面推进超大城市市域社会治理现代化建设提出了新的更高的要求。市域社会治理现代化是一项全面、动态、复杂的运动过程，涵盖社会治理主体、社会治理客体、社会治理体制机制、社会治理力量等多个系统，是一个相互作用、环环相扣的整体性工程。市域社会治理体制机制创新是推进市域社会治理现代化的重要组成部分，机制体制的创新对于激发市域社会治理各个子系统的运行动力，凝聚市域社会治理现代化的多方合力，优化市域社会治理各主体的功能配置具有十分重要的作用。成都市，作为国家重要的中心城市和超大城市推进市域社会治理现代化的试点城市，深入探析和阐释成都市域社会治理现代化体制机制创新的生动实践，是成都深入贯彻落实好习近平总书记视察四川省和成都市提出的四川要“建设内陆开放经济高地”的新要求，也是切实贯彻落实“突出公园城市特点，把生态价值考虑进去”建设美丽宜居公园城市的重要举措，还是成都市坚持和完善共建共治共享的社会治理制度、推进城乡基层治理制度创新和能力建设的重要基础和切入点，有利于促进村社平衡协调发展，提升社区治理的整体质量，有利于促进多元共治、协同治理、良性互动，营造共建共治共享社会治理格局。这对成都推进市域社会治理现代化、建设美丽宜居公园城市来讲，具有特殊重要的政治意义。新时代，如何构建高效灵活的市域社会治理体系，进一步激发市域社会治理的体制机制创新活力，提升市域社会治理效能？如何进一步增强社区党组织的领导力，完善多元主体的基层治理体系，营造共建共治共享的社会治理格局？如何进一步突出公园城市特点，彰显市域社会治理的中国特色和时代特征，高质量推进市域社会治理现代化？这些已经成为成都高质量推进成渝两地双城经济圈建设面临着的重大命题和时代课题。

二、成都市域社会治理现代化体制机制的实施效度

2019年12月，全国市域社会治理现代化工作会议召开后，中央印发了《关于推进市域社会治理现代化的意见》《试点工作实施方案》《工作指引》，我國开启了市域社会治理现代化试点工作的步伐。成都作为首批市域社会治理现代化试点城市，坚持以人民为中心的理念，聚焦市域内影响国家安全、社会安定、人民安宁等突出问题和矛盾，先后出台了《加快推进市域社会治理现代化开创平安成都建设新局面的实施意见》，高质量创新开展系统化、科学化、法治化、智能化的市域社会治理试点工作，建成首批“全国市域社会治理现代化试点合格城市”。

从体制机制的完善程度看，成都市深入贯彻党的十九届四中、五中全会精神，坚持和完善完善党对社会治理的领导体制，创新开展共建共治共享的社会治理工作，创新党委领导“双线融合”的社会治理机制，强化市域统筹，创新制度机制，深化城乡社区发展治理，构建系统完备、科学规范、集约高效的市域社会治理体系，逐步建立完善全面体现新发展理念的现代城市治理体系。一是健全党领导社会治理体制机制，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，全面聚焦民生需求，主要通过聚焦群众身边最紧迫的问题，制定智慧成都建设行动方案，出台了《加快推进市域社会治理现代化的实施意见》《关于深入推进社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的实施意见》《重大决策社会稳定风险评估》《成都市社区发展治理促进条例》《信访维稳工作责任制》《天府智慧小区建设导则》和重新修订《物业管理条例》等配套文件，进行了31项社会治理重点领域立法工作，形成了“1+N”政策体系。二是统筹基层党的建设和社会发展治理体系，充分依托“大联动·微治理”信息平台，推动综治中心、网络理政中心、公安指挥中心、数字城管中心等并轨运行，构建自下而上发现解决问题隐患与自上而下受理办理群众诉求相结合的“双轴并行”工作体系，探索党支部或党小组建在网格上，推动党组织有效嵌入各类基层社会组织和新兴领域。双流区东升街道着眼机制优化，实施“挂图作战”[ 挂图作战，主要包括：一是“要素图”，动态收集辖区内人、地、物、情、事、组织等要素信息，以及房屋楼栋、人口信息、特殊人群、安全生产、消防安全等信息，用形象化图标将各类要素“了然于胸”，实现“一图集要素”。二是“责任图”，把目标工作任务、综合治理要求、社戒社康责任等进行层层分解，形成图表化责任清单，将任务内容、标准要求、工作步骤、完成时限、责任人、联系方式等“跃然于图”，实现“一图明责任”。三是“流程图”，明确突发事件“谁指挥、谁到场、谁处置”，确保应急处置信息推送迅速、力量调度快速、应急处置高效、结果反馈准确，实现“一图快处置”]，全面提升执行力，构建要素齐全、责任明晰、态势把握、快速反应的快速响应执行机制、快反机制，筑牢社会综合治理共治防风险、压责抓落实、合力保平安的底线。三是坚持完善政府负责的工作体制，深化镇（街道）行政区划调整和体制机制改革，提高市、县、镇三级社会治理运行效率，基本形成功能区主责产业发展、镇（街道）主责公共服务和社会管理、市县执法部门统一执法的职责分工，推进基层整合审批服务执法力量，推动建立“镇街吹哨、部门报到”的工作机制。成华区坚持人本治理、全生命周期治理、互联融通治理新理念，打造“新街坊·家空间”智慧社区共同体，激发城市高质量发展内生动力，全面提升社会治理体系和治理能力现代化水平。

从体制机制的实施情况看，成都市坚持完善多元主体的共治体制，健全民主协商机制，推动社会综合治理向社区层面拓展延伸，共同提高人民群众满意度。一是充分发挥村（社区）党组织在基层协商中的领导作用，推动协商民主广泛、多层、制度化发展，明确协商内容、拓展协商形式、规范协商程序、运用协商成果，实现“两委员一代表工作室”全覆盖。二是充分发挥妇联、团委、工商联等各群团组织阵地作用，密切联系服务群众，大力培育发展社会组织有效承接社会治理具体事务，探索将党群服务中心与便民服务中心、村（社区）综治中心统建，将网格员、社区综治队员纳入社区工作者队伍统管，将社治和综治两项职责由镇（街道）政法委员统抓，就市域内涉及安全稳定的重大问题、事关人民群众切身利益的难点问题进行广泛协商，增进共识、增强合力，多种治理方式同频共振，构建充满生机活力的社会治理格局。双流区突出“组织网”全域覆盖，将党组织覆盖到每一个区域、每一个单元、每一个细胞，已在商品房小区单建党组织81个，联建党组织12个，小区物业党组织32个。突出“宣传网”纵深覆盖，牢牢把握正确舆论导向，唱响“主旋律”，抢占“主阵地”，传播“正能量”。温江区开展党员“三亮”[ “三亮”活动，即党员亮身份、亮承诺、亮岗位]活动，在单元楼栋门口公布业主党员身份及承诺，主动接受群众监督，积极参与小区治理，推动物业公司党支部设立党员先锋岗、党员服务点、党员红袖套等，在网络空间对业主党员身份，积极参与舆论引导、为小区建言献策。三是推进住宅小区业主大会、业主委员会、物业监督委员会等基层群众自治组织规范化建设，广泛实现群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。建立跨部门跨层级跨区域“三跨”联席会议制度，聚焦政策性、全局性、关键性问题，推动重大事项共商、改革项目共推、难点问题共治、平安成都共建。成都温江区探索形成“党建引领、智慧治理、多元共治”的温江“丽晶港模式”，为构建共建共治共享的社会治理格局提供了有益经验。2018年，丽晶港小区总警情数、入室盗窃发案数分别同比下降43.7%、54.2%，网络理政投诉率同比下降61.5%，且“丽晶港”模式被推广后，全区入室盗窃案同比下降49%，173个物业小区实现零发案。

从体制机制的创新效能看，成都市聚焦镇（街道）、社区层面工作力量优化整合，探索推行“一支队伍统管、一张网络统揽、一个平台统调、一套机制统筹”的基层治理工作机制，提升治理效能。一是同步建立基层服务评估机制，探索社区生活服务新模式，完善服务指南、质量承诺、服务记录追溯、服务绩效评价等制度，推动基层服务机构、工作人员不断提升服务质量。武侯区残疾人双创中心，引入社会企业“圆梦公益”运营管理，通过开展就业创业培训、人力资源服务、无障碍旅游等项目，2018年，实现营收2000万，其中政府购买服务仅占总收入的15%，同时企业承诺利润的30%反哺社区，形成了社区公益可持续运营闭环。双流区东升街道立足建成“市民获得感幸福感安全感增长最快的地方”，构建“天府第一街道”牵引目标，“织密社区治理网络体系，依托智慧治理平台整合力量，助推市域社会治理现代化”[1]。武侯区通过购买服务方式引导1.3万余家社会组织承接1583项社会治理项目;筹集5800万元社会资金，募集598支3000余万元社区基金，参与市域社会治理;创新互联网时代群众工作机制，组织动员233万群众志愿者共襄社会治理、共建平安成都。二是积极利用社会企业相对于社会组织在市场配置、企业链接、产品效益等方面的先天优势，创新市域社会治理运行架构，整合资源要素、再造工作流程，探索社区综合体运营新机制，增强市域社会治理的系统性、整体性、协同性，助力社区发展治理，进一步优化了社区发展治理商业化运营机制。武侯区晋阳社区以“支位”APP为载体，整合社区内私家车位、公共停车位及商业停车场停车资源，采取共享停车、错时停车等方式为居民提供泊车位预订、查询、导航、缴费、私家车位信息发布等服务。三是探索整合社会资源新模式，整合公安、司法、律师事务所等资源，发动社会组织和驻区企事业单位参与共建共治，推动实现全民联动、多元互动、参与治理，创新社会协同全域发展机制，广泛吸引社会力量共同参与和共同发展。成华区积极搭建居民小区联动巡查、联动处置和应急响应，有呼必应、协同治理平台，打造24小时在线调解服务系统，建立社区发展基金会，整合29支社区微基金，建设天府社创中心，搭建省市区街道社区五级社会组织、社会企业培训孵化中心，2019年、2020年连续获评全国创新社会治理最佳案例，获准承办第五届中国社区治理论坛。

从体制机制的创新载体看，成都坚持“全方位”顶层设计，多方位推进市域社会治理体制机制载体创新。一是推进体制机制载体主体功能创新。培育发展社会企业，打造职业化、专业化、社会化、本土化的市域社会治理“主力军”，增强社区发展活力、提升社会治理水平。比如武侯区玉林街道黉门街社区率先开展社区创办服务公司改革试点工作，成立了全市首家社区社会企业——四川黉门宜邻居民服务有限公司，通过专项基金反哺社区，实现了社区自我“造血”。二是推进体制机制载体组织价值转换。积极引导有条件的社会组织向社会企业转型，降低社会组织对政府购买服务和公益捐赠的依赖性，将40万专兼职力量纳入社区工作者队伍统一管理、指挥、考核，打造职业化、专业化、社会化、本土化的市域社会治理“主力军”。比如，武侯区共13家社会组织转型发展，动员具有成熟商业模式、热心公益事业的企业转型为社会企业，積极引导热心公益事业、具备创业能力的公益人创办社会企业。目前推动了“智乐物业”“圆梦公益”等多家企业向社会企业转型，由热心公益人士发起成立的社会企业有27家。三是推动体制机制治理工具创新。比如，成华区建立城市智慧大脑，建立小区智慧微脑，促进治理智能化，运用互联网、5G通信、云计算、大数据、区块链等技术，形成感知、采集、分析、决策、智慧应用的小区智慧治理闭环。成华区建成全国首个智慧警务服务驿站，24小时为居民提供服务，调动全市40余万群防群治力量共同参与社会治理，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。又比如，都江堰市通过举办各类研讨会、主题交流会等方式，汇集各种研究力量，加强对社会治理领域的研究，更以探索社会建设规律、提升社会治理能力为目标，培养优秀社会治理人才。

从体制机制的创新形态上看，成都市积极推动治理理念、治理工具、治理模式等体制机制形态创新。一是将智慧城市、智慧治理等宣扬时代特征的新理念注入市域社会治理现代化的基层实践当中。比如，依托综治中心构建智慧治理中心，打通“城市大脑”“镇街中脑”“社区小脑”“小区微脑”，共享216亿条基础数据，用大数据“显微镜”加强监测预警，从源头到末梢的治理全程，实现工作联动、问题联治、平安联创、绩效联评，提升大数据指挥调度和决策能力。二是依靠现代科技力量，变革传统市域社会治理的运行形态，将传统意义上依靠人力为主进行的可视化体制机制治理流程，转化为依靠运用大数据、云计算、区块链、5G等信息技术赋能社会治理，实现发展的网络理政中心、综治中心、公安指挥中心、数字城管中心、信访接待中心治理业务应用高效协同，一体化运行。比如成华区利用信息化手段，充分发挥政法、法院、人社、司法行政、工会等部门职能作用，完善了劳动纠纷调解“以案定补”和考核激励机制，建立了便捷高效的多元化解服务体系、劳动纠纷源头信息发现处理“一张网”综合管理体系和矛盾纠纷预测、预警、预防、预置工作机制，形成了功能齐备、规范有序、方便快捷、分层次、多途径、高效率的多元化解服务体系。又比如，电子科技大学创业团队--成都超有范儿科技有限公司共同研发了以人工智能和大数据应用为核心的智慧平安小区系统，以人脸识别技术为代表的一批符合公安实战需要的革新成果和技术产品投入使用，实现了数据主动采集和智慧管理，运用大数据和人工智能努力提升了公安工作信息化水平，推动了市域社会治理有效发展，最大限度释放了警力，提高了核心战斗力。三是与政府相关职能部门（单位）合作，推动体制机制模式创新，构建多元力量共管共治治安管控格局。比如，温江区创新1+3+N网格员制度[ “133N”治理模式，“1”和前“3”指建立“一核三轴”领导主体，以社区党委为核心，业主、物业和“双圈双创”三类党支部为轴线的小区治理领导主体。其次，后“3”指社区居委会、居民小组、楼栋志愿者三层治理主体，全面提供调解、文化、环境等服务。最后，“N”指激发多元主体共建共治，率先引入1家专业社会组织驻点小区开展总体营造，并孵化培育了红叶艺术团等多个草根群众组织参与共建]，在全市首次实现拉网式摸清一个大型商住小区的整体情况，动态完善了104名在册党员数据库，排查出“双圈双创”党员680余名，招募居民志愿者87人，第一次在商住小区建立了以户为单位的治理台账，并创新建立“1名党员、2名楼栋代表、2名志愿者”的楼栋管理服务机制，形成派出所、社区民警、小区保安、楼栋志愿者四级联动的立体化社会治安防控体系。

三、存在的问题及突出矛盾

从市域社会治理体制机制的认知能力看，还有少部分基层领导干部和群众，还对市域社会治理现代化的对象、目的、价值和意义还没有真正搞清楚。调研发现，还有涉及市域社会治理现代化各个领域的个别人员，对具体工作领域存在的问题，创新性开展方法的重要性还没有真正把握;认识上的不透彻和理论上的不彻底，导致在推进市域社会治理现代化，精准服务群众的工作实践中，治理理念、治理工具、治理流程等还停留在传统意义上的社会治理层面，没有从现代化的理念、工具和流程等方面入手，提升高质量推进市域社会治理现代化的思想认知，还需要一个过程。

从市域社会治理机制体制的涉及领域看，目前还有一些地方和人群，并没有完全明白市域社会治理的边界和市域社会治理现代化所涉及的工作领域，甚至有人直接把市域社会治理直接等同于市域治理，将目前所涉及到的所有工作全部包括了进来，也就将当前各个领取的工作体制机制全部认为是市域社会治理现代化的机制体制，也就是我们将的把部门等同于了整体。设计领域上的模糊，直接导致在推进市域社会治理现代化体制机制创新力度、目标、形式、载体等方面效果的发挥。

从市域社会治理体制机制的主体构成看，当前实践中，还存在着市域社会治理现代化体制机制主体不明确，制度、责任、任务、目标等还不能完全理清，在推进市域治理现代化机制体制落实的过程中，与预期目标还有一定的差距。党建引领的功能和效果，还没有得到完全显现，多种治理主体效能还没有得到充分发挥，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体还需要一定时期。

从市域社会治理体制机制的方式方法看，由于思想认知、思维转换、主体构成、涉及领域等方面的缺失和滞后，导致一些地方在推进市域社会治理现代化机制体制的方式方法上，还停留在传统意义上的说教，针对个别问题不能用恰当的方式方法去处理和解决矛盾，比如针对经济利益方面的矛盾和问题，不能很好地利用经济利益方面的方式方法来妥善处理，甚至有些领导干部还没有搞清楚问题的实质，在处理问题的方式方法上也没有搞清楚解决问题的方式方法与问题或者矛盾本身是否属于同一属性、同一性质和同一领域，导致在处理问题的过程中出现了解决问题的方式方法和问题本身相矛盾，市域社会治理能力水平不高，解决和处理实际问题或者矛盾的质量欠佳，没有达到现代化的要求。

四、对策建议

成都高质量推进市域社会治理现代化，是一个长期的历史过程，不能一蹴而就，要从整体上、系统上来看待市域社会治理现代化在体制机制方面创新的“短板”和不足，试要从多个方面着力，补齐各项“短板”，完善多元主体的基层治理体系，充分提升市域社会治理体制机制创新的现代化水平。

第一，要注重市域社会治理体制机制创新的整体性和系统性。要坚持党的领导，调整治理结构、完善制度体系、设定目标任务、清晰权责边界、优化治理路径、规范治理评价，重塑治理格局。要以公共需求为导向，突出重点领域，加強机制统筹、力量统筹、资源统筹，做好协同配合和检查督导。要坚持以人民为中心，优化和完善治理制度和规则、完成社会聚力、激发社会活力、形成社会合力，有效提升市域社会治理能力。

第二，要注重市域社会治理体制机制创新的功能性和工具性。要注重培育社会力量新型合作模式，构建多元社会主体良性发展的制度生态系统，从体制机制实施的功能和依赖工具两方面入手，扩展和优化现有的制度功能，增加科技支撑对现有功能的整体性发挥，将社会的需求、社会公众的需求、社会群众的参与意愿、社会政策的实施效能与现有的科技力量、体制机制实现形式、载体有效结合起来。要加大对社会意识的培育，增强现代治理观念对社会治理机制体制功能的积极推动作用，特别是增强社会主义核心价值观和现代治理思想观念在市域社会治理相关领域的价值引领。

第三，要注重市域社会治理体制机制创新的物质性和实践性。要建立健全社会治理的技术支持机制，以统一的技术标准规范整理市域范围内各项基础数据资源，建设共享型的市域公共资源大数据库，建设网络状的市域公共安全行动协作团队、信息采集平台、电子政务云平台、公共服务数据平台、问题接收平台、协同处理平台、移动追踪平台、处理反馈平台、信息发布平台的体系构建“云治理”平台，加强市域维护国家安全力量、能力建设，推动市域社会治理体制机制创新理念现代化建设。

第四，要注重市域社会治理体制机制创新的战斗性和稳定性。要加快构建基层党组织书记队伍中的领军人物的培育机制体制，突出“专业化”“社会化”“现代化”的要求。要创新和完善防控化解社会治安风险、重大矛盾纠纷、公共安全风险、网络安全风险的新内容新举措。要稳妥处置各类涉法舆情，牢牢掌握网络舆论斗争主动权，加强关键信息基础设施安全防护，依法打击侵犯公民隐私、窃取数据秘密等违法犯罪活动，加强网络空间综合治理，筑牢智能安全屏障。要保证现有体制机制执行的时期稳定性和持续性，构建市域社会治理动力机制，将绿色、生态、安全等价值理念纳入市域社会治理，将社会主义核心价值观和中华优秀传统文化融入自治，优化社会治理参与模式，提升市域治理质量。

第五，要注重市域社会治理体制机制创新的预测性和科学性。要出台具有预测性的配置政策，通过技术手段对未来趋势、实践形式、发展可能等作出预测，完善科学化、精准化和智能化为要求，构建市域社会治理机制体制实践的评价标准和指标体系。要以基层党组织的组织力为重点测评对象，着手构建政治引领、组织引领、能力引领、机制引领的规范化评价标准和具体的评价指标体系。要及时将有价值的体制机制评价标准、指标体系、工作案例，及时分析、研判和总结，并予以推广。

五、结语

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。[2]市域社会治理效能的发挥状况直接关系到成渝两地双城经济圈的高质量发展，关系着成都美丽宜居公园城市的现代化建设，关系着以党的建设引领城市基层治理体系和治理能力现代化的落地落实[3]。推进成都市域治理现代化机制体制创新，就需要坚持以人民为中心，精准对照当前存在的突出问题和矛盾，从现有的“短板”和弱项入手，不断增强人民群众在城市生活中的获得感和宜居感;同时，在评价市域治理的效果和水平等方面，切实增加城市居民是满意度衡量，把成都人民安居乐业的家园情怀融入到市域治理现代化机制体制构建的每一个环节，把成都人民美丽宜居的公园城市的价值理念融入到市域治理现代化机制体制落实的每一个领域。要清醒认识当前我国城市治理中的短板问题，善于运用互联网、人工智能、大数据、云计算等最新技术手段，不断提升城市治理的智能化水平，以开放包容的心态，勇于创新、支持创新、依靠创新，让生活变得更美好。

参考文献：

[1]姜晓萍，董家鸣.市域社会治理现代化的理论认知与实现途径[J].社会政策研究，2019（12）.

[2]中共中央政治局召开会议决定召开十九届五中全会 中共中央总书记习近平主持会议分析研究当前经济形势和经济工作[N].人民日報，2020-07-31.

[3]宿玥.我国社会治理体系和治理能力现代化的新境界[N].大连日报， 2020-01-10.

基金项目：

2020年成都市哲学社会科学规划项目“成都市域社会治理现代化的体制机制创新研究”（项目编号：YY0920200629）;成都市哲学社会科学重点研究基地“城乡治理现代化研究中心”2020年度项目“党建引领社区发展治理：理论逻辑、机制创新与实践经验——基于成都市武侯区互联互动党建新格局的考察”（项目编号：CXZL2004）。

作者简介：

郝儒杰，男，中共四川省委省直机关党校副教授、《党政研究》杂志编辑，研究方向：马克思主义哲学和马克思主义中国化。

许敏，女，中共简阳市委宣传部职工，研究方向：马克思主义哲学。

唐辉，女，中共四川省委省直机关党校讲师，研究方向：马克思主义哲学。

欧露，男，中共四川省委省直机关党校讲师、《党政研究》杂志编辑，研究方向：党的建设。

覃清蓉，女，中共四川省委省直机关党校副教授，研究方向：党的建设。

作者单位：

1.中共四川省委省直机关党校

2.中共简阳市委宣传部