关于公安机关行政处罚自由裁量权的探析

摘要：行政处罚是通过处罚的方式对行政相对人进行教育，公安机关作为国家政权的重要组成部分，依法享有行政处罚权。其任务是维护国家安全、维护社会治安秩序、保护公民的人身安全和人身自由。由于社会的复杂性与管辖范围的巨大，决定了公安机关在做出行政处罚时享有自由裁量权。本文主要分析公安机关拥有行政处罚自由裁量权的必要性和公安机关行使行政处罚自由裁量权中存在的问题，探讨规范公安机关行使行政处罚自由裁量权的对策。

关键词：公安机关;行政处罚;自由裁量权

行政处罚是一种具体的行政行为，它的处罚对象一般是违反行政法规但尚未构成犯罪行为的行政相对人。行政处罚中包含教育成分，它是通过处罚的形式来实现这一作用。公安机关是国家政权的重要组成部分，其主要职责是保障国家安全，维护社会稳定，保护公民的人身安全、合法财产等，因此它依法享有行政处罚权。由于现代社会生活日趋复杂，公安机关的管辖范围也随之扩大，它涉及社会的方方面面，身为具有强制力的执法机构，公安机关的执法行为会影响到每一个个体和团体，因此在执法中需要具备一定的灵活性，这就决定了其依法享有行政处罚自由裁量权。

一、公安机关行政处罚自由裁量权概述

行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。而公安机关拥有的行政处罚自由裁量权是一种国家行政管理权，它是指公安机关在遵循法律原则的前提下，享有对违法事实和情节进行判断，自行选择处罚的种类、手段、幅度等的权利。

公安机关行使行政处罚权是指公安机关在依照法律规范，符合法律程序的情况下，对违反行政法律规范但未构成犯罪的行政相对人给予行政处罚的具体行政行为。在公安机关执法过程中，与其相关的法律有《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等。上述相关法律在规定行政处罚时给予了公安机关较大的行政处罚自由裁量权，例如《治安管理处罚法》第二十三条至第二十六条，规定处罚可适用罚款或拘留，在第二十三条中，二百元以下的罚款与十日以下的拘留是并列的，拘留属于行政处罚中较重的处罚方式，将其与罚款并列，由公安机关根据情节轻重自行裁断，可见法律赋予了公安机关较大的自由裁量权;《道路交通安全法》第八十九条到九十二条，都只规定了罚款幅度，没有明确具体的罚款金额，部分条例的金额跨度从五百元到两千元，将由公安机关酌情决定罚款金额，因此对同一违法行为给予不同程度处罚的情况时常存在，这说明法律给予公安机关的自由处罚裁量权空间较大，因此，如何衡量好自由裁量权的行使力度，是公安机关需要关注的问题。

（二）公安机关享有行政处罚自由裁量权的必要性

公安机关是我国重要的行政组织，它具有合理性、法定性、强制性、选择性等特点，它能否正常运行直接关系着国家的安全与稳定。行政处罚自由裁量权赋予了公安机关一定的执法灵活性，当法律出现空隙时，这一权力能够与法律的不足之处相互补，让公安机关能在遵循法律的前提下应对社会上的各种复杂问题，因此行使行政处罚自由裁量权是法治社会发展的必然结果，也是依法行政的基本要求。公安机关之所以拥有行政处罚自由裁量权是由法律条文文字表达上的局限性、对未知情况难以预测的局限性以及执法效率所决定的。

法律条文文字表达上的局限性，决定了公安机关必须拥有一定的行政处罚自由裁量权。尽管法律是明确的规范，但使用文字表达法律条文的具体内容时难免会出现表述含糊不清、法律语言存在有限性的问题，导致法律里留下了不可消除的漏洞和空隙，因此决定了公安机关必须拥有一定的行政处罚自由裁量权来弥补法律条文文字表达上的局限性。

对未知情况难以预测的局限性，决定了公安机关必须拥有一定的行政处罚自由裁量权。法律具有稳定性，在制定法律时也只能根据一般人、一般情况来设定和约束，但是社会具有变动性，社会的情况复杂多变，立法者难以预测未来可能会发生的情况，因此法律难以对每一个特殊人物或事件进行设定和约束，如果执法人员单纯地以法律文字的硬性规定来执法，必然会出现处罚不公正的情况，因此赋予执法人员行政处罚自由裁量权是为了能在维持法律稳定性的情况下，由执法人员根据事件的具体情况给予处罚，填补法律条文对未知情况难以预测的局限性。

拥有一定的行政处罚自由裁量权可以提高行政执法效率。公安机关的工作性质具有管辖范围大、任务复杂等特点，这就要求公安机关的执法人员要具有较高的工作效率和技术，这使得執法人员在工作过程中难以绝对地用法律来决定其行为，因此赋予执法人员行政处罚自由裁量权是为了让其审时度势，按照具体情况在以法律为依据的基础上灵活地采取相应的处罚手段，作出最合适的行政处罚行为。在法定范围内合理使用该权利行不仅能够发挥公安机关的能动性，同时也能提高其执法效率。

二、公安机关行使行政处罚自由裁量权的常见问题

赋予公安机关一定的行政自由裁量权，其目的是让公安机关在做出行政处罚行为的时候能根据具体情况和具体对象做出公平公正的决定，以便更好地维护社会秩序的稳定。但是，由于诸多方面的原因，行政处罚自由裁量权在行使中存在着许多问题，其主要体现在以下方面。

（一）执法意识相对滞后

公安机关人员身为执法的主体，对执法工作是否能顺利开展，是否执法公正起着决定性的作用。目前，我国公安机关存在着执法人员执法意识相对滞后，不明确自身职责的问题。这一问题体现在部分公安机关人员在工作中不作为，没有依法履行职责，最终可能造成当事人受到损害。在行政执法过程中，执法人员的执法意识相对滞后主要是受到其能力水平和主观意识的影响。从能力水平方面，由于执法人员的个人知识水平、道德水平、认知水平等因素，使得部分能力水平较低的执法人员难以全面客观的把握案件各要素，无法正确把握违法情节的轻重与处罚手段和幅度的选择，全凭个人喜好来行使行政处罚自由裁量权;从主观意识方面，部分执法人员对权力的行使不重视，随意对待自由裁量权，存在不作为和乱作为的现象。许多执法不公现象的出现就是由于在执法过程中滥用了行政处罚自由裁量权，这种现象的出现会引起公民对公安机关的不满，影响公安机关在公民心中的形象与威信。

（二）忽视教育与处罚相结合原则

在行政处罚多项原则中，教育与处罚相结合的原则历来被立法所高度重视，通过对违法行为人施加合理的处罚，并教育其守法，从而起到教育公民自觉守法的作用。但公安机关在执法的过程中，会因对自由裁量的幅度把握不当或一味追求经济效益的原因而忽视这项原则。在行政执法过程中可能会出现执法人员对自由裁量的幅度把握不当的现象，无论违法情节的轻重如何，一律从重发落，按照处罚幅度的最高上限来进行处罚，忽略了行政处罚中的教育成分，仅是为了处罚而处罚，这种状况严重损害了行政相对人的合法权益，同时也影响了公安机关在群众心目中的形象。

此外，执法人员可能会有硬性任务或其完成任务的指标与绩效挂钩，因此部分执法人员会经常进行大额罚款，以自由裁量权来掩盖其获得经济利益的目的，一味地追求经济效益而处罚过重，完全无视行政处罚中的教育作用，导致自由裁量权滥用。

（三）违反程序规范

严格的行政执法程序不仅能扼制执法人员主观随意地行使自由裁量权，同时也能维护行政相对人的合法权益。在行政处罚自由裁量权行使的过程中，存在着执法人员程序意识不强以及行政处罚程序不完善的问题。在我国，“重实体轻程序”的传统思想在公安机关执法人员的脑海中根深蒂固，许多执法人员认为只需要处理好实体问题即可，是否依照程序办事并不重要，这样的错误理念会阻碍执法工作的顺利开展，同时也会侵犯行政相对人的利益。

除了主观意识上的问题之外，还存在着处罚程序不完善的问题。有些法律法规并没有明确规定处罚程序，或是行政处罚法与其他法律法规的内容有所冲突，留下了滥用自由裁量权的漏洞和执法人员随意处罚的机会和空间，在一定程度上助长了不良风气。

三、规范公安机关行使行政处罚自由裁量权的建议

（一）增强依法行政的意识

人民赋予公安机关行政处罚自由裁量权，是希望公安机关能更好的维护公民的合法权益不受侵犯，维护社会秩序的稳定和法治的公平正义。作为行政处罚自由裁量权的执行者，执法人员应不断提高自身专业素质，更好地为人民执法办案。首先，应提高执法人员的能力水平，公安机关可以定期开展一系列的专业培训课程，加强执法人员在自由裁量权行使的内容、手段、幅度等方面的专业知识学习，让其掌握如何客观全面的分析案件要素，把握权力的正确行使。

同时，培养执法人员执法为民、公正执法的理念，加强执法人员依法行政的意识，加强执法人员的职业操守建设和职业道德教育，要求在执法思想上保持与时俱进，牢牢树立严格执法的观念，增强公仆意识，正确对待自由裁量权的行使，应做到不仅重视执法人员的能力水平，还重视其思想道德方面的建设，从思想上进行自我控制，从而在执法的过程中从根源上约束权力滥用的行为。

（二）规范行政处罚自由裁量权行使的程序

在现行法律中，公安机关被赋予了过多地自由裁量权，使一些执法人员有了滥用自由裁量权的机会。由于一些法律条令没有具体的参照标准，让自由裁量变成了“任意裁量”。因此各地方公安机关应完善自由裁量权行使的程序和条件，增加执法监督环节。

首先，可以对行政处罚的具体内容分门别类，细化自由裁量的范围和幅度，明确何种程度的违法行为应给予什么幅度的处罚，通过发布司法解释的方式，对没有明确规定的裁量内容予以明晰。其次，可以筛选出公安机关执法的经典案例，根据案例的实际情况进行总结归纳，梳理出行政处罚自由裁量权的适用范围、使用条件等，以此为参考依据制定出统一的规定。规范自由裁量权的行使，减轻处罚过重地情况，对执法人员滥用自由裁量权的现象进行有效控制。

再者，应当完善公安机关执法监督工作。通过建立执法监督体系对公安机关行政执法程序进行监督管理，在一定程度上规范自由裁量权的行使。同时，还应加强执法人员的执法程序意识，摒弃“重实体轻程序”的传统思想，明确实体与程序在执法过程中同等重要，严格按照程序办事。

（三）坚持教育与处罚相结合的原则

在公安机关执法过程中，有许多因处罚过重造成不良后果的事例，这多数是由于执法人员背离了坚持教育與处罚相结合的原则，忽视了处罚中的教育成分。在进行行政处罚时，应以教育为目的，通过行使自由裁量权让行政相对人意识到自己的错误，而非让行政主体以此谋利。执法人员应明确教育作用在行政处罚中的重要性，正确认识到只有通过处罚才能实现教育的目的，做到将教育作为处罚的出发点和最终目的。

（四）完善执法人员责任追究机制

建立并完善执法人员责任追究机制是确保法律有效实施的一个基本手段，现阶段，我国公安机关的执法人员责任追究机制并不完善，这为执法人员滥用行政处罚自由裁量权留下了空间，因此应在公安机关内部建立该制度，严格控制行政处罚自由裁量权的行使。

关于执法人员的责任追究机制，公安机关可以通过行政复议、行政诉讼的方式对其进行规定和完善，以此来监督执法人员的工作情况，明确执法人员的权力与责任之间的对应关系。一旦执法人员在执法过程中出现程序违法、滥用处罚权等行为，就应对其违法责任进行追究，根据违法责任追究制度中的条例给予一定的行政惩戒，使其在作出行政处罚行为时能再三思量，通过客观分析案件要素来行使权力，规范行政处罚自由裁量权的行使。此外，当执法人员不当使用自由裁量权从而对行政相对人造成伤害时要及时进行补救，尽可能地保持公安机关在人民心中的良好形象，对于恶意伤害行政相对人的行为，应对执法人员从重处罚。

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作者简介：

张秉蕙，女，（1996-），广西南宁，单位：西南民族大学，研究方向：公共政策分析。