让问责与容错形成合力

本刊记者

在容錯机制建设中，我们需要明确问责与容错的主体性关系，进一步加强容错机制法制化建设，营造关于容错的文化氛围，促进容错机制从“新制”向“善制”转变。

值得指出的是，一个有效的问责体系不仅要有及时查处、消灭错误的工具，还需具备足够的制度韧性。这种“韧性”集中体现为科学合理的容错机制。“人非圣贤，孰能无过”，良好的问责体系乃至治理系统，是需要在一定程度上容许某些错误存在。让问责与容错形成合力，更能激发干部干事的担当精神，主动作为。

容错的治理实践

问责与容错并不矛盾。近年来，地方各级政府积极响应中央政策，探索构建容错机制，为勇于干事创业的党政干部营造了宽松的政治环境，甚至在一定程度上，地方政府关于容错的治理实践已领先于中央。

经过不断摸索与实践，不少地方已经形成较为成熟的问责-容错机制，并在近两年，容错机制呈现出井喷式发展状态。在广西、贵州，当地政府充分挖掘容错机制的鼓励效能，将其与脱贫攻坚工作有机结合，在办理犯错案件时注重前因后果及当事人的行为态度，既坚持“容错”，做到宽严相济、正向激励，又坚持“纠错”，做到立行立改、堵塞漏洞，为那些虽有犯错、但主观上是正直无私的一线扶贫干部们撑腰鼓劲。

当然，在现阶段，更多地方政府会针对此前机制运行中所存问题，在中央政策与相关精神的指导下，积极制定符合新时期治理需要的容错纠错实施办法。比如，在2020年6月下旬，北京市委办公厅印发《关于激励干部担当作为实施容错纠错工作办法（试行）》（以下简称《办法》），以此作为当地营造鼓励创新创业创造、干事担当作为的良好氛围的指导性文件。

《办法》严格遵循习近平总书记提出的“三个区分开来”原则的指导，以主观动机、错误结果的政治性质为分类标准，将适合与不适合减责免责的错误行为区分开来。文件主要有三个部分：一是有关容错的概念及总的要求，二是涉及适合与不适合容错具体情形的集中描述，三是关于容错纠错的实际操作措施，例如责任落实办法、配套制度的搭建等等。

许多文献指出，在我国的容错治理实践中，可能会出现“一把手缺位”的问题。

“一把手缺位”，顾名思义，指的是在容错机制运行中一把手担当力不足的问题。容错的运转很大程度上依赖于“一把手”的履责程度，但是，少数“一把手”可能担心“给别人容错了，谁来为自己负责、谁来保护自己”。这些顾虑使其缺乏相应的勇气和担当，直接导致容错纠错陷入空转。还有某些“一把手”虽也愿意担当，但“由于个人对容错政策条文的理解程度不同，特别是对一些原则性规定的尺度把握不准，从而导致在程序启动、核查研判、做出决定等环节难以形成一致意见，最终使容错机制无功而返”。

如果由于容错判定的上下级参与者对错误缘起、行为定性、容错范畴等方面的意见不一致，而造成容错“空转”，不仅容错处理意见可能难被认定，更可能给主导容错的初始主政者带来巨大的心理压力，使其在履行容错职责时选择裹足不前。

针对这两点，北京市在《办法》中制定了专门的配套措施。一方面，责任追究部门在开展问责工作时，同步启动容错认定程序，通过将问责与容错时间的绑定，来实现追责主体和容错的直接关联，以防止部门官员干部“问责在前，容错殿后”。另一方面，自问责开始至追责结果确定的整段过程中，责任追究方与被追究者是可以也需要参与其中：追究者需要广泛核实事件情形、厘清前因后果，全面查明被追究方是否有合乎容错条件的情况。而追究对象则可依照自己的想法，向相应机关递交书面容错申请。通过这样的多方参与责任判定，北京市努力杜绝容错实践“出工不出力”现象。

容错的定位与“过载空转”

当我们反复阅读容错相关政策法规的一些条目时，不难发现，其中的语词组织并非在此独有。北京市的《办法》规定，开展容错纠错工作需要遵循这样的原则：“坚持事业为上”“坚持实事求是”“坚持依纪依法”“坚持容纠并举”。而《办法》集中描述的各类容错合适与不合适情形，我们将其换到问责追责语境中亦毫无出入感。

更进一步讲，容错并不具有独立性。

另外，容错“空转”的缘由除却上文提到的“一把手缺位”，还有“文本清晰度”的问题。一些文献甚至将此作为容错“空转”的主要症结。在某些地方，对于哪些错可以“容”哪些错不能“容”，相关的政策文本虽然作了说明，但是大多采取模糊处理的方式，尚未作出清晰界定。譬如“公心”和“济私”，“有的容错办法规定‘根据主观动机，辨识是某些错误到底出于公心还是假公济私，以分清是无心之过还是明知故犯’。但是，何谓‘公心’和‘济私’，相关条文并没有对其具体内容和研判标准做出明确划分，从而导致具体执行部门很难做出研判。而一旦难以研判，就会使容错机制搁浅而止、无疾而终”。

对此，这些文献给出的解决方法是“明细容错标准，清晰容错边界范围”。不得不说，这样的处理可能过于简化和想当然了。他们认为，要防止“空转”，就要有细致、明确的量化标准，对“错”从科学、精细、精确的角度做出界定，最大限度地剔除主观因素。标准的确定，需要采取抽象性、原则性表述加典型事例的方式，同时还需要建立专门、专业化的评估机制。

从一定程度而言，这样的举措无疑是行之有效，也是多地政府正在践行的。今年8月，北京市市场监督管理局专门印发了《北京市市场监督管理局轻微违法行为容错纠错清单》（以下简称《清单》），以规范在市场监管中容错减责的监管。不过，在《清单》中，仅“违法行为轻微，及时改正并未造成危害后果的，可以不予行政处罚”大条目就有38条之多，且市场监管中的轻微违法行为还属于涉事范围较小、错误性质较轻、原本追究处理从轻概率较大的范畴。

在市场、金融、工程等领域，成本提升的影响会因其度量化的行事基准被部分抵消，相反，在基层治理这样事务多变、行事标准本身就难以量化的领域，改错成本的提升可能会造成容错的“过载空转”。

一方面，因为基层事务的多变性与涉及广泛性，除却事务划定简略、模糊的倾向，相应“负面清单”的庞杂也难以避免，若处理不当，可能会造成文牍主义和形式主义泛滥;另一方面，个别基层干部囿于清单的体量或专业化改错的成本，采取“多一事不如少一事”的态度，积极性亦随之消退;最后，出于制作的困难，部分拟定者罔顾地域性差异，有意无意采取同质化处理的方式……这些都与容错的“过载空转”正面相关。

那么，如何防止“过载空转”，规避容错对基层治理的负作用，将会是一个亟待讨论的议题。

在我国，建立健全容错机制有利于全面深化改革事业，更好地发挥治理效能。在容错机制建设中，我们需要明确问责与容错的主体性关系，进一步加强容错机制法制化建设，营造关于容错的文化氛围，促进容错机制从“新制”向“善制”转变。