建构汾渭平原雾霾治理的府际协同机制探究

2020-09-10孙宾白慧玲

三晋基层治理 2020年3期

关键词：机制

孙宾白慧玲

〔摘要〕当前，汾渭平原已经成为雾霾治理的主战场，由于雾霾具有跨区域性、复杂性等特点，建构府际协同雾霾治理机制，实现经济效益、生态效益和社会效益的统一势在必行。鉴于汾渭平原府际协同雾霾治理面临的碎片化治理困境、协同机制功能失调、治理标准不统一及利益补偿机制不健全等现实挑战，严重影响到了府际协同雾霾治理的成效。为此，应通过建构利益补偿机制、优化组织结构、健全法治运行保障体系和监督反馈机制等路径，完善汾渭平原府际协同雾霾治理机制，实现汾渭平原雾霾治理的预期目标，进而推进更高水平的美丽中国建设行稳致远。

〔关键词〕汾渭平原;雾霾治理;府际协同;机制

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096-8442（2020）03-0085-06

一、问题的提出

党的十九大报告指出，要着力解决突出环境问题，坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系〔1 〕40。但是，随着我国工业化和城镇化进程的不断加快，能源污染问题不容乐观，大气污染形势依然严峻，比如，汾渭平原秋冬季雾霾污染严重影响到了区域内公众的正常生活。对此，习近平总书记强调，要集中力量攻克老百姓身边的突出环境问题，坚决打赢蓝天保卫战是重中之重。要以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等为主战场，以空气质量明显改善为刚性需求，强化联防联控，基本消除重污染天数〔1 〕368。

2018年7月，国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，首次将汾渭平原纳入大气污染防治三大重点防控区域之一。汾渭平原主要包括：山西省晋中、运城、临汾、吕梁市，河南省洛阳、三门峡市，陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南市以及杨凌示范区（含陕西省西咸新区、韩城市），面积约15万平方公里〔2 〕。根据《汾渭平原2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》可知，汾渭平原秋冬季期间大气环境形势依然严峻，PM2.5平均浓度是其他季节的2倍左右，重污染天数占全年90%以上。2018-2019年秋冬季，汾渭平原重污染天数同比增长42.9%，4个城市PM2.5平均浓度同比上升〔2 〕。相关数据显示，2019年10月，汾渭平原11个城市10月平均优良天数比例为88.6%，同比下降2.6个百分点;PM2.5浓度为39微克/立方米，同比下降9.3%。1-10月，平均优良天数比例为62.4%，同比下降3.8个百分点;PM2.5浓度为50微克/立方米，同比上升2.0% 〔3 〕。这些数据表明，汾渭平原雾霾污染形势依然严峻，由于雾霾污染具有延展性、溢出性、外部性等特性，以往碎片化、单一化的雾霾治理模式已经难以发挥有效作用。

2019年4月，习近平总书记在世界园艺博览会开幕式上的讲话中指出，我们要像保护自己的眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，同筑生态文明之基，同走绿色发展之路，应该追求人与自然和谐、追求绿色发展繁荣、追求热爱自然情怀、追求科学治理精神、追求携手合作应对〔4 〕。加强府际协同雾霾治理是开创气候治理新局面、新体系、新思路的内在要求，有助于实现汾渭平原降低雾霾污染指数、改善空气质量的预期目标，为世界气候治理贡献中国智慧。

二、府际协同雾霾治理的逻辑机理

本文从雾霾和府际协同治理的相关研究出发，重点分析府际关系类型、协同理论及雾霾治理的公共事务复杂性等府际协同治理的理论依据，从而更好地厘清政府间及政府跨部门之间的关系，实现最优协同的治理效应。

（一）雾霾和府际协同治理的相关研究

目前，雾霾治理研究主要集中在三个方面：一是分析雾霾污染的形成机理。刘华军、孙亚男等（2017）从城市人口密度、投资强度、工业污染排放之间存在显著的空间相关性角度分析了城市雾霾产生的原因〔5 〕;刘晓红、隗斌贤（2014）从能源消耗、机动车污染、城市建设和跨区域传输等方面分析了雾霾产生的成因〔6 〕。二是分析雾霾污染的后果。刘鸿志（2013）从雾霾对公众生活、社会管理、工农业生产、旅游以及政府公信力角度，系统分析了雾霾污染的负面影响〔7 〕。三是研究雾霾污染的治理对策。王秦、李慧凤等（2018）从利益补偿机制、沟通协调机制、效益评价机制与反馈提高机制等四个维度构筑了京津冀三方联动雾霾治理机制总体框架〔8 〕;陈诗一、陈登科（2018）分析了雾霾污染、政府治理与经济高质量发展三者之间的关系〔9 〕;高明、廖梦灵（2020）从演化博弈的角度分析了雾霾治理的协作机制〔10 〕。此外，一些学者还针对雾霾发生的具体地区提出了建议，如长三角地区、珠三角地区和京津冀地区。但是，2018年汾渭平原作为雾霾污染严重的三大重点区域之一，学术界对该区域的研究成果较少。

美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯指出：网络化治理是跨区域合作的最高形式，这种形式将传统政府的纵向层级和依靠网络建立起来的横向关系进行有机融合，形成新的相互交织、错综复杂的网络系统，第三部门、协同政府、信息数据革命和公众需求成为典型发展态势，这些发展态势深度融合〔11 〕62。府际治理指不同层级政府间的治理网络〔12 〕;府际协同治理是指政府之间共同合作，整合资源，共同承担风险和利益，实现整体治理效果的最大化〔13 〕。本文的府际协同治理主要指在中央政府领导下，地方政府间及政府跨部门之间为解决单一政府无力解决某一跨区域性的问题而彼此协作，产生最优协同效应的治理模式。

（二）府际协同雾霾治理的依据

雾霾治理选择府际协同的路径应厘清中央政府与地方政府之间的关系、地方政府间关系以及跨部门之间的合作关系等。府际协同雾霾治理的依据主要包括府际关系理论、协同理论以及区域公共事务的复杂性等。

第一，府际关系理论是府际协同雾霾治理的核心理论。美国学者克莱德·F·斯奈德在《1935- 1936年的鄉村和城镇政府》中首次提出了“政府间关系”即“府际关系”的概念;威廉·安德森认为，政府间关系是“各类的和各级政府机构的一系列重要活动，以及它们之间的相互作用” 〔14 〕。戴尼丝·施百丽认为，政策能否有效执行，关键在于培养正面的府际合作关系，根据联邦与地方官员的互信程度以及上级机关监督介入情形，将府际的运作关系分为四种类型（见表1）。

表1 戴尼丝·施百丽的府际运作关系四种类型

第二，协同理论是协同学和系统理论交叉产生的治理理论，协同治理强调治理主体的多元性和互动性，依托一定的规则进行正式或非正式的协商。由于雾霾治理是外部公共治理物品，这就要求协同雾霾治理具有整体性。但是，雾霾具有跨区域性，雾霾治理的整体性被行政区划分割，受各地经济发展水平和环保意识的影响，地方政府在协同雾霾治理中具有决策上的差异，难以从雾霾治理的整体性出发进行有效协同治理。

第三，公共事务的复杂性是推进府际协同治理的现实驱动力。随着公共事务在现代社会面临的挑战和难度不断加大，雾霾治理作为一个复杂的社会网络系统，依靠任何一个单一的社会治理主体都难以解决。雾霾协同治理作为一项运行机制复杂、涉及面广的系统协同治理工程，依靠政府单一、碎片化治理，将导致行政效率低下、投入成本过高等不良后果，为有效提升雾霾治理的效能，建构府际协同雾霾治理机制成为必然选择。

三、汾渭平原府际协同雾霾治理面临的挑战

汾渭平原雾霾治理涉及山西省、陕西省和河南省的11市2区，政府间协同治理效能低下是府际协同治理面临的最大挑战。府际协同治理效能不高主要表现为政府间合作面临着“碎片化”困境。例如：缺乏整体性思维，协同联动水平不高;政府间协同功能失调，协同效应不良;各级地方政府的治理政策标准难以统一、利益不一致;等等。这些问题直接影响到了汾渭平原府际协同雾霾治理的效能。

（一）政府间“各自为政”的治理困境

碎片化治理困境主要由政府间的逐利竞争关系决定，主要指各级地方政府在公共治理的过程中，为了各自的利益，在环境治理、经济发展、法律制度和政府績效等方面存在的竞争关系。在我国的政治实践中，地方政府的竞争协作关系与地方政府官员的晋升激励机制有关。由于地方政府的横向合作关系建立在地方政府之间“权力”和“利益”均外扩的基础上，无形中就加剧了地方政府间的竞争。具体表现为：对中央政策资源同质性资源进行争夺以及产业转移导致的矛盾问题等。地方政府的逐利行为致使其行政行为常常缺乏统一规划，造成了资源浪费，影响了政府间雾霾治理的协同效果。汾渭平原雾霾治理涉及山西省、陕西省和河南省，但是三省地方政府间府际协同集体行动相对较少，政府间的沟通不足或者强制手段不足，导致汾渭平原各地市（区）较难按照共同的雾霾治理目标来行动，寻求理性合作则更为困难。在中央政府的监管压力和新闻媒体、社会公众的舆论压力下，汾渭平原各地政府在一定程度上都加强了雾霾治理，但是，在雾霾频发的秋冬季却容易陷入“运动式”治理的困境。汾渭平原的雾霾治理是一项长期系统治理工程，应该及时消除地方政府急于求成“大跃进”式雾霾治理的理念，建立整体性、常态化治理的长效机制。

（二）政府间协同机制功能失调

政府间协同机制功能失调主要表现在驱动力缺乏、组织力不强和执行偏差等三个方面。

第一，驱动力不足源于政府的激励机制不足。主要是汾渭平原各级地方政府在雾霾治理方面投入力度不同，致使各治理主体在市场、资源和发展上难以形成有效合作共同体。由于市场调节的驱动力不足，加之中央政府和各级地方政府之间的财权、事权不对等，且尚未设立汾渭平原雾霾治理的专项基金对雾霾治理进行绩效激励，从而导致这些地区难以形成有效的合作机制。

第二，协同组织力不强直接影响到雾霾治理的成效。目前，汾渭平原大气污染防治协作小组（简称协作小组）由生态环境部部长及山西省、陕西省和河南省的主要领导组成，由于协作小组临时性强，缺乏权威性约束机制，影响了协同成效。从组织力角度看，虽然该协同机构组织内部职责清晰和分工明确，但在配套机制等方面还有待健全。

第三，过分追求经济效益而忽视生态效益容易造成执行偏差问题。一些地方政府承担着“裁判员”和“运动员”的双重角色，影响了公正执法效果。如果地方政府追逐经济利益而轻视雾霾治理的生态效益，选择“上有政策，下有对策”的选择性环保执法，就会出现政策执行偏差问题。因此，要结合自上而下与自下而上的整合性政策执行模式，推进府际协同雾霾治理良性运行。

（三）政府间治理标准不统一

以从山西省、陕西省和河南省的排污收费标准为例，根据《关于印发山西省进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作方案的通知》（晋政办发〔2015〕102号）《关于印发<陕西省主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）>的通知》（陕政办发〔2016〕51号）以及《河南省发展改革委、河南省财政厅、河南省环境保护厅关于调整我省排污费征收标准有关问题的通知》等可知，三省在排污收费标准、征收范围、控煤标准和重视程度等方面都有一定差异。此类政策的制定大都从本地利益出发，缺乏有效的政策协调，政策存在明显的碎片化特性，这在一定程度上影响了汾渭平原府际协同雾霾治理的成效。我国《环境保护法》（2014年修订）、《大气污染防治法》（2015年修订）、国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划（2018—2020年）》等政策法规为协同治理大气污染明确了理念、原则和权责，但相关规定的可操作性不够强，有的并未得到切实贯彻。例如：《环境保护法》关于实行“统一规划、统一标准、统一监测、统一防治” 〔15 〕的规定过于笼统;《大气污染防治法》对重点区域的大气污染只做了宏观层面的指导，并未规定具体的实施对策。汾渭平原大气污染防治协作小组并未制定山西省、陕西省和河南省的协同性政策条例，相关立法机构也未出台相关法律法规，势必影响到汾渭平原府际协同雾霾治理的成效。近年来三地政府虽然出台了相关政策条例（见表2），但也存在一定程度的政策不一致现象。此外，公共政策的制定、执行、评估、监控需要大量的信息支撑，然而，地方政府往往出于地方利益的考虑，出现了信息不对称的现象。

表2 汾渭平原三省雾霾治理实施的部分法规或规章

（四）政府间利益补偿机制不健全

利益是汾渭平原跨区域雾霾治理的核心问题。府际关系首先是利益关系，然后才是权力、财政、公共行政等关系。在汾渭平原府际协同雾霾治理的过程中，实质上体现的是汾渭平原各级地方政府利益不断冲突、妥协和协商的过程。具体表现在两个方面：

第一，汾渭平原各级地方政府的利益补偿问题。雾霾产生的一个重要原因是过分追求经济的高速发展，忽视了经济的高质量发展。地方政府在经济转型发展过程中制定的产业结构调整、“三散”污染企业关停以及节能减排等政策有利于实现雾霾治理的目标，却可能影响经济发展，地方政府需要权衡经济效益、生态效益和社会效益的关系，实现三大效益的统一。

第二，雾霾治理的高额成本必然面临成本分担问题。府际协同雾霾治理需要汾渭平原各級地方政府在合作过程中承担相应的财政支出。由于汾渭平原雾霾治理的利益补偿机制缺失，在雾霾治理过程中，合作的弱势方或者利益受损较大的地方政府必然会犹豫观望。合作者都不愿意承担较高的成本，上级政府又无法进行适当利益补偿，增加了汾渭平原府际协同雾霾治理的难度。

四、汾渭平原府际协同雾霾治理的创新路径

汾渭平原府际协同雾霾治理机制的首要任务是要制定科学合理、具有可行性的共同规则，促进汾渭平原雾霾治理子系统的融合互动，进而建立起汾渭平原治理府际协同雾霾一体化的系统，真正实现汾渭平原雾霾治理的府际协同效能最优目标。笔者认为，汾渭平原府际协同雾霾治理机制应从建构利益补偿机制、优化组织结构、健全法治运行保障体系和监督反馈机制等路径发力，进而实现汾渭平原府际协同雾霾治理的善治目标。

（一）强化利益平衡，建构利益补偿机制

汾渭平原府际协同雾霾治理的利益补偿机制，是指通过横向和纵向的财政扶持对汾渭平原各地市（区）政府及相关企业进行利益补偿，推动汾渭平原府际协同雾霾治理持续深入发展。作为一种平衡各方利益诉求和协调各方利益关系的正式制度安排，建构雾霾治理的利益补偿机制是实现汾渭平原府际协同雾霾治理的首要条件。

第一，各治理主体应达成利益共识。达成利益共识是建构汾渭平原府际协同治理机制的动力，关键在于满足汾渭平原各级地方政府的合理利益诉求。因此，汾渭平原雾霾治理应通过建立形式科学合理、补偿内容齐全、管理方式灵活以及组织运行流畅的利益补偿机制来平衡汾渭平原各地区的利益，实现雾霾治理的生态利益共享目标〔16 〕。汾渭平原各级地方政府都有不同的利益诉求，要充分尊重和考虑各方利益是雾霾治理府际协同的基础，应建立政府间的横向资金补助制度，针对产业结构调整慢的地区，可以由雾霾治理专项资金进行补助。

第二，建立健全利益补偿机制。中央财政要给予各级地方政府一定的环境治理利益补偿支持，如汾渭平原雾霾治理专项补偿资金等。利益补偿机制的有效运行需要制定可行的原则、标准和计算方法等详细规则，确保资金分配公平合理、及时、到位。建立汾渭平原雾霾治理利益补偿机制应以习近平生态文明思想为指导，充分发挥党建引领作用，坚持“谁污染谁保护，谁受益谁补偿”的原则，因地制宜的选择利益补偿模式，充分发挥市场调节作用，注重运用市场化的利益补偿模式，满足利益相关方的合理利益诉求。同时，完善相关机构的运行制度。例如：组建汾渭平原雾霾治理的利益补偿机构，建立健全该机构的财务、人事、监管等各项制度，注重机构主体的专业化、多元化，确保该机构规范、有效运作。

（二）优化组织结构，激发组织内在动力

府际关系的调整与重构必然涉及国家治理理念和政府职能的转变。汾渭平原雾霾治理要实现跨区域治理，就要在权责清晰、责任明确等原则的规范约束下，加强地方政府间、部门间的合作，破解府际协同的体制机制障碍问题，实现汾渭平原府际协同雾霾治理的目标。协调政府间关系，应建立适应汾渭平原雾霾治理的协调信任机制，优化组织结构，激发组织内在动力，充分发挥组织的沟通与协调功能。

第一，建构府际协同网络合作机制。建立汾渭平原府际协同雾霾治理的网络合作机制，推动政府及相关部门合作治理雾霾的效能达到最优。合作网络制度主要指两个方面：一是破解碎片化的行政审批困境，如可以尝试运用网络平台，打破地方政府间行政审批的边界限制;二是建立汾渭平原雾霾监测网络与信息共享机制，这是实现汾渭平原各地区雾霾治理的科技前提。同时，建构中央领导与地方参与合作的雾霾治理机制，优化汾渭平原大气污染防治协作小组组织架构，给予汾渭平原大气污染防治协作小组以组织支持。

第二，建构府际协同横向协调机制。一方面，建立地方政府间、部门间合作的治理新模式，雾霾治理属于汾渭平原地区的公共物品，关键还需要山西省、陕西省、河南省三方地方政府以及省域内各相关部门之间的协调。另一方面，建立汾渭平原府际间的协商制度。协商通常被视为建立在沟通、信任、承诺、理解和成果基础上的良性循环。在汾渭平原雾霾治理沟通协调机制的规范约束下，通过地方政府直接对话实现“深度协商”，从而实现汾渭平原区域内各主体共赢的目标。

（三）注重规则协同，健全法治运行保障体系

目前，我国跨区域大气污染治理中的政府合作形式大多停留在会议层面，缺乏有效的政府合作范式。汾渭平原雾霾治理由于缺乏足够的强制执行机制来保证合作的顺利进行，因此，建立汾渭平原府际协同雾霾治理的执行机制势在必行。

第一，加强政策法规的制定执行。在习近平生态文明思想的指导下，严格遵守《环境保护法》《大气污染防治法》等法律要求，注重经济发展与环境保护协调发展，从源头上防治大气污染，保障生态安全，明确汾渭平原府际协同主体的平等地位。同时，以法律条文的形式规范汾渭平原府际协同雾霾治理主体的权利和义务，通过法律手段矫正汾渭平原雾霾治理的协同偏差，推动府际协同雾霾治理更加规范化和法治化。

第二，尝试建立汾渭平原雾霾治理的司法机制。通过协调汾渭平原雾霾治理的纠纷与矛盾，维护府际协同各主体的权益。例如：建立相关机构，协商沟通架构汾渭平原雾霾治理的协同事务，统一雾霾治理预警与应对的标准，逐步建立健全切实可行的政策法规，进而规范协调相关地方治理主体的行政行为，保障跨区域生态环境的合作治理有法可依。

（四）发挥党建引领作用，健全监督反馈机制

以党建为引领，建立健全汾渭平原雾霾府际协作的监督反馈机制，有利于推进汾渭平原府际协同雾霾治理的进程，提高汾渭平原府际协同雾霾治理水平，助力实现改善汾渭平原大气环境的预期目标。

第一，完善党政同责机制。一方面，应充分发挥党建引领作用，坚持党委抓党建促业务，创新工作模式，为打赢汾渭平原府际协同雾霾治理战役提供坚强的政治保障。另一方面，坚持党政同责，加大考核力度，在汾渭平原大气污染防治协作小组的领导下，给予相关部门部分环境治理职责，建立联合执法机构，确保汾渭平原协同雾霾治理的目标得以实现。

第二，强化监督机制。一方面，监督主体多元化。政府应多措并举督促汾渭平原涉及区域的相关部门、新闻媒体、社会公众树立正确的监督意识，帮助其掌握运用雾霾治理的监督理论和方法，理论联系实际发挥监督主体作用，确保监督机制发挥效用。另一方面，监督手段多样化。通过政府官网、抖音、公众号等多种途径宣传保护环境的相关政策条例、法律法规等，增强社会公众法治意识。同时，运用新媒体及时曝光污染汾渭平原大气环境的企业、单位和个人，使其接受舆论谴责、法律惩处，倒逼违纪违法者遵纪守法、保护环境。

第三，健全反馈机制。反馈机制本质上是运用监督手段分析汾渭平原府际协同雾霾治理的目标达成度，及时发现雾霾治理偏差、纠正雾霾治理偏差行为的制度。一方面，相关部门及时收集公布汾渭平原雾霾信息，提升政府信息公开透明度。同时，政府根据雾霾信息实时变化情况制定相应政策，可有效提高政策制定的可行性。另一方面，强化监督定点帮扶督查反馈机制，充分发挥督察组督查作用，相关部门针对反馈督查结果及时进行反馈整改，进一步提高汾渭平原府际协同雾霾治理的成效。

〔参考文献〕

〔1〕习近平谈治国理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020.

〔2〕关于印发《汾渭平原2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的通知〔EB/OL〕.http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/201911/t20191112_741904.html.

〔3〕生態环境部发布10月和1-10月全国空气质量状况〔EB/OL〕.http：//www.mee.gov.cn/hjzl/dqhj/qgkqzlzk/201911 /t20191123_743870.shtml.

〔4〕习近平.共谋绿色生活，共建美丽家园——在二一九年中国北京世界园艺博览会开幕式上的讲话（二一九年四月二十八日，北京）〔N〕.人民日报，2019- 04-29（02）.

〔5〕刘华军，孙亚男，陈明华.雾霾污染的城市间动态关联及其成因研究〔J〕.中国人口·资源与环境，2017（03）：74-81.

〔6〕刘晓红，隗斌贤.雾霾成因、监管博弈及其机制创新〔J〕.中共浙江省委党校学报，2014（03）：75-81.

〔7〕刘鸿志.雾霾影响及其近期治理措施分析〔J〕.环境保护，2013（15）：30-32.

〔8〕王秦，李慧凤，杨博.雾霾污染的经济分析与京津冀三方联动雾霾治理机制框架设计〔J〕.生态经济，2018（01）：159-163.

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〔10〕高明，廖梦灵.雾霾治理中的协作机制研究：基于演化博弈分析〔J〕.运筹与管理，2020（05）：152-160.

〔11〕斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D.埃格斯.网络化治理：公共部门的新形态〔M〕.孙迎春，译.北京：北京大学出版社，2008.