城镇创新社会治理的 实践探索

吴传富 唐鑫

〔摘要〕 党的十九届五中全会提出了“十四五”时期“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的社会发展目标，为我们在全面建设社会主义现代化国家新征程中加强和创新社会治理、推进社会治理现代化、提高社会治理效能和水平指明了方向、提供了根本遵循。山东省临沂市兰山区义堂镇认真贯彻落实“以人民为中心”的发展理念，以持续提升人民满意度作为创新社会治理的重要归属点，以强化党建引领、建设信息平台、解决百姓诉求为主要任务，积极探索，大胆实践，着力构建基层治理体系，为推进基层治理体系和治理能力现代化积累了可借鉴、可推广的镇级经验。

〔关键词〕 基层;社会治理;一体两翼;三级四化

〔中图分类号〕D669.3        〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096-8442（2020）03-0052-05

党的十九届五中全会提出了“十四五”时期“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的社会发展目标，强调要“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体” 〔1 〕。这些政策顶层设计，为我们在全面建设社会主义现代化国家新征程中，加强和创新社会治理、推进社会治理现代化、提高社会治理效能和水平指明了方向、提供了根本遵循。山东省临沂市兰山区义堂镇认真贯彻落实“以人民为中心”的发展理念，以持续提升人民满意度作为创新社会治理的重要归属点，以强化党建引领、建设信息平台、解决百姓诉求为主要任務，积极探索，大胆实践，着力构建基层治理体系，总结出了“一体两翼晓民需、三级四化解民忧”的工作思路，创新打造了“一体两翼”新模式，即以“服务辖区群众、加强社会治理、维护社会稳定”为一体，提升建设“便民服务中心”和“群众诉求接待中心”为两翼，致力打造解民忧、暖民心的社会治理综合服务中心。创新实行“三级平台、四化并举”工作机制，创建全镇“镇—村—网格”三级网格体系，形成一个综合指挥平台对内联动、一部热线对外服务、一张网格下沉到户，实现了矛盾处理闭环化，社会救助暖心化，工作落实清单化，工作考核实效化。临沂市兰山区义堂镇打造社会治理服务新模式的成功实践，真正实现了小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交，为推进基层治理体系和治理能力现代化积累了可供借鉴的镇级经验。

一、强化组织保障，做实党建引领

义堂镇位于临沂市兰山区西部，总面积101.5平方公里，下辖14个新型农村社区，68个自然村，人口28万人，是国家级、省级发展改革试点镇，山东省百镇建设示范镇，临沂市优先发展重点镇和中国板材之乡。该镇民营企业起步较早，形成了以板材为主，化工、机械、建材、食品、塑胶为辅的六大产业集群，经济活跃，流动人口众多。在经济发展的同时，各类矛盾风险交织叠加，基层社会治理面临较大压力。临沂市兰山区义堂镇针对实际情况和现实问题，以全镇“大党建”格局为基础，坚持党建引领贯穿始终的原则，抓住基层党组织和党员队伍这个关键，着力构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，突出党在社会治理中的核心领导地位，将党的领导贯穿于社会治理改革创新工作全过程，真正把党的组织优势转化为社会治理效能。

（一）着力加强党的组织建设

突出党对社会治理的政治引领功能，不断健全村居党建工作体制机制。严肃党内政治生活，做实“三会一课”、组织生活会、谈心谈话等制度，强化党组织的政治属性、政治功能、核心地位，不断提高基层党组织的政治引导和组织领导能力。

（二）选好用好基层党组织的带头人

健全村居党组织政治领导的制度机制，治理软弱涣散现象，突出党员干部对社会治理的模范引领功能。按照选好书记抓班子、用好书记带队伍的思路，坚持德才兼备、以德为先、不拘一格、注重实效的选人标准，选好村社区党组织书记。统筹考虑村居地理位置、工作基础、实际需要等因素，重点推进“两委”选举工作，根据选举工作任务、组织难度、人选物色的实际，镇领导分片牵头、1名科级干部靠上、“双报到”或疫情防控单位全力配合，集中力量组织推动村居“两委”选举工作。抓好党员的先锋模范带头作用，加大在优秀青年中发展党员的力度。强化对村居党员的教育和引导，通过对党员评星定级、无职党员设岗定责，推动党员广泛参与村居建设，把民主评议党员、处置不合格党员等制度落到实处，规范党员档案管理，切实把村居党员管好、用好。

（三）健全党组织领导下的村民自治、民主协商、群团带动、社会参与机制

探索建立党领导下的志愿者协会、村民议事会、村务监督委员会、红白理事会等社会组织。将有能力有威望的村居能人聚集起来，引导他们参与到社会治理服务中来，助力基层自治工作，让党的领导充分体现在基层社会治理服务的最末梢、最前沿。

（四）搭建社会治理领导体系

成立社会治理综合服务中心领导小组，镇党委书记任组长，副书记、相关镇领导分别任副组长，部门负责人为成员。领导小组下设办公室，副书记兼任办公室主任，与群众工作部合署办公，负责社会治理综合服务中心日常工作。

二、推进“三治融合”，筑牢村居社会治理基石

（一）自治为本，变“公转”为“自转”，事事一起干

建立健全村务公开制度、民主议事制度、民主决策制度、民主评议制度，并在村规民约中予以明确，保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权，形成“大家事、大家议、大家定、大家管”的自治模式。

一是加强基层党支部建设。积极营造在村居广阔天地上干事创业、建功立业的浓厚氛围，将那些年富力强、有能力水平、敢于开拓创新的农村实用人才充实到基层支部中，强班子、带队伍、谋发展。

二是打破户族之间界限。综合考虑村居家族情况，根据家族姓氏人数比例推荐发展党员和推选村民代表，以村民代表大会保障民主参与的平衡性并打破户族之间的界限，让所有村民都有参与表达意见的权利，保障民主决策过程更加科学合理。

三是设立村民自治团体。通过创新村民自治、民主协商等形式，成立村民理事会、红白理事会、村民监督委员会等自治团体，发挥村民理事会“新乡贤”作用，充分调动村民积极性，鼓励村民积极参与到村居自我管理、自我教育、自我服务、自我监督中来。

（二）法治为要，变“知民”为“民知”，好坏大家评判

大力加强法律宣传，使法治观念深入人心，保证村民通过法律途径维护合法权益，以法律手段定纷止争。

一是加强民主监督建设。在加强民主政治、民主决策基础上，推动党风廉政建设，实现民主监督，促进民主法治，创新民主议事形式，完善议事决策主体和程序。

二是引入村居普法力量。义堂镇各个村居聘请“一对一”法律顾问，专项负责所在村的法律知识普及工作，为广大农村群众提供法律服务，切实提高农民群众法律素质，让群众通过法律手段解决矛盾和纠纷，维护合法权益。

三是提升村干部依法办事能力。对村两委干部加强法治素养教育，定期开展法律知识培训，让群众熟悉法律知识，增强法治观念，依法治村，自觉按法律办事。

四是充分发挥监察巡视的重要作用。严格巡查并依法惩治群众身边的腐败问题，严厉打击贪污截流村居建设款项、贫困户补助虚报造假、基层干部优亲厚友等现象，根除乡村宗族派系争斗，铲除“村痞”“村霸”，增强群众安全感、幸福感。

（三）德治为基，变“治民”为“民治”，事事有人管

以精神文明创建为载体，确保村居治理充满活力、和谐有序。

一是推进社会主义核心价值观的培育。通过树立积极健康的村规民约、家规家训等形式，引导群众树立爱国、敬业、诚信、友善的价值观念，确立正确的道德准则和人生追求。

二是通过移风易俗形成健康向上的风俗习惯。整治婚丧嫁娶大操大办、铺张浪费、厚葬薄养等陋习，充分发挥乡村红白理事会作用，提倡喜事新办、丧事简办，树立尊老爱幼、重义守信、勤俭持家之风。

三是发挥道德榜样的力量，引导群众见贤思齐。注重树立基层群众身边的道德模范、文明先锋，定期开展社会公德、职业道德、家庭美德教育，充分发挥道德模范的引领作用，积极弘扬道德新风。

三、夯实全科网格，架设基层社会治理基础框架

以解决网格重复建设、不标准、不统一问题为抓手，树立“互联网+大网格、小单元、微治理”的理念，整合构建各部门统一的标准化网格，加强基层社会治理服务全科网格员队伍建设，开发搭建互联网+网格化智慧平台。

（一）抓基础，建立一张全科网格

聚焦单元源头治理，以国家《城乡社区网格化服务管理规范》为标准，以综治网格为基础，构建三级网格组织体系。镇为一级网格，建设镇社会治理综合服务中心;68个村为二级网格，设立村居便民服务中心;每个村按300户、1 000人的规模划分为202个三级基础网格，建立由村居兩委成员等担任“全科网格长”工作机制;统一编制地理信息码，实现网格地理信息数字化，构建一张无交叉、无重复、无缝隙衔接的标准化“镇—村（社区）—网格”三级（基层社会治理服务）全科网格。

（二）抓融入，设计一份责任清单

按照部门职责，对标基层社会治理服务工作，按照人、地、物、事、组织，细化梳理出网格内具体责任详单，实现网格内“人、地、物、事、组织”与职能部门一一衔接，详细在智慧平台上标识、标注责任部门、部门电话、网格员、网格员电话等信息，确保部门精准对标网格，创建一张网格多部门全融入、职责全载入的新体系。

（三）抓关键，打造全科网格员队伍

一是按照“一格一员、一员多用、全科多能”的要求，通过选聘村居党支部书记任网格长、村两委成员任网格员和公开招聘的方式，组建一支真正能够为党和政府分责、为群众服务的全科网格员队伍。二是实行网格员专职化。通过狠抓专业培训、工作机制建设，严格落实网格员责任考核，制定出台《网格员管理考核办法》《网格员管理考核细则》等文件，切实增强工作动力，确保责任落实到位，让网格员真正成为社情民意的收集员、矛盾纠纷的调解员、网格事项的汇报员、结亲连心的联络员。

（四）抓支撑，建设“互联网+网格化”治理服务模式

一是扩大“三义民声”便民服务网站的服务功能，开展公共事项的网上受理、网上办理、网上反馈、网上评议，让数据多跑路、让群众少跑腿，使群众足不出户即可轻松、快捷办理相关事项。

二是借助“雪亮工程”信息系统，进一步加强信息研发部署，确保镇指挥中心与村居网格实现实时音视频指挥调度，并与安装在基层工作人员手机端的平安兰山APP对接，实现工作部署、指挥调度、问题反馈、音视频会议、视频回传等功能，实现精准指挥和精细管理。

三是通过“平安兰山”智能APP，网格员每日签到签退，上报事件处理结果，并于每日召开碰头会交流工作情况，实现了“人在网中走，事在网格办”，网格化服务管理系统成为“移动的雪亮工程”，促进了网格化服务管理平台的实战化、高效能运转。

四、统筹整合资源，构建基层社会治理服务平台

以解决部门条块分割、各自为战、单兵种作战问题为突破口，树立创新体制机制、开放式集结、多元化整合的理念，转变“九龙治水”“单打独斗”的传统治理方式，构建一体化、实体化社会治理服务新平台。

（一）创新工作体制

建设“一个体系领导、一个目标融合、一个平台运作”的治理新平台——义堂镇社会治理综合服务中心，赋予其对社会治理服务责任部门、村（社区）的问题处置指挥权、督导权、考核权，构建镇（街道）—村（社区）二级平台。义堂镇社会治理综合服务中心于2019年5月建成并投入使用。中心以打造“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的社会治理综合服务环境为目标，秉持“引导好、处置好、答复好”的“三好”工作理念，真心实意为群众排忧解难。中心共设置了服务引导、群众诉求接待、法律服务、案件督导、领导接访、老刘工作室、谈心室、调解室、新时代文明实践中心、综治指挥平台、网格化服务管理中心、司法所及便民服务大厅等13个功能服务区，旨在为群众提供“一站式接待，一揽子解决”的优质服务，不断提高义堂镇社会治理综合服务水平。

（二）夯实服务基础

一是设立便民服务大厅。大厅推行“一站式”亲情服务，设有劳动监察、商事登记等八个服务窗口，实现了一个中心、多个窗口、联合办公模式。社区工作者遵循胸牌、桌牌、岗位牌相统一，保障“一个接待员、一个微笑、一杯热茶”的服务模式，开展“直办”“代办”“协办”“上门办”等全程服务，方便了社区群众办理事务。

二是设立群众诉求接待中心。主要分为四个区域：服务台、群众诉求接待区、法律服务区和案件转办、交办区。服务台主要负责来访登记和引导。群众诉求接待区又分为民生诉求类、干部作风类、综合服务类三个窗口。选派优秀律师、法律工作者进驻法律服务区，为群众提供法律咨询、法律援助，同时进行法律宣传，引导群众依法有序解决合理诉求。

三是践行“人民调解促化解”的工作理念。打造提升老刘工作室，做到从接访到息诉罢访的无缝衔接。义堂镇党委依托老刘工作室，本着平等自愿、合理合法的工作原则，对辖区内的矛盾纠纷、疑难案件进行疏导、调解，经老刘工作室调解的各类民事案件近千余起，除即时即结的简易纠纷外，形成存档卷宗的案件近千余件，确保“大事不出镇”。在长期的工作实践中，老刘工作室总结出了“四法调解”工作法，即温情感化调解法、部門联动调解法、案例引导调解法、行业专业调解法。经老刘工作室调解的各类民事案件，大到辖区内突发性群体事件的民事赔偿部分，小到邻里家庭纠纷，均得到了合理处置。四是设立网格化服务管理办公室。通过对全镇实行网格化管理，使网格员掌握网格内每家每户的生产生活情况以及群众生产生活中存在的困难和诉求，通过认真排查信访矛盾纠纷，并及时给予化解，确保“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

（三）健全运行机制

一是建立一体化运作机制。实行分平台管理、分窗口受理、分业务办理、合作协理处理“三分一合”一体化运作机制。

二是建立分流承办机制。以综合指挥系统为枢纽，对收集的村级中心、热线等上报信息，实行分流派办、归口移交、提交督办三类处置程序，全程实行网上流转，做到对口分流、归口负责、协同调处、限期处理。

三是建立督导考评制度。明确入驻部门的工作职责，实行周汇总、月总结、季考评、年总评，建立专项专事督导，对工作不给力、落实不及时、效果不明显的工作人员和事项，及时通报整改。

五、聚力“四化并举”，开创基层社会治理新模式

基层社会治理是一盘棋，党建引领是根本，搭建平台是抓手，机制建设是保障。义堂镇通过“四化并举”，确保基层单位切实承担起治理服务的责任。

（一）矛盾处理闭环化

突破部门条块分割、服务分散等壁垒限制，打造联动共治新平台，实现基层治理平台化、业务办理便民化、服务群众亲情化。通过实行“一站式”接访、“会诊式”处理、“流水化”操作，探索建立“闭环式”矛盾处理模式，提高了办事效率和效果，提升了群众满意度。除了窗口及时办理外，还有调解疏导办理、衔接诉讼办理、领导接访办理、联动共处办理、专案下访处理等来访群众反映事项的办理途径。

（二）工作落实清单化

进一步将基层社会治理服务责任细化、量化到责任部门，确保工作做到细处、功能取得实效。

一是抓实网格员上报。按照“生态环境类、应急管理类、社会稳定类、城乡管理类、自然资源类、市场监管类”等6大类84项事项进行分类整理、建立台账，按照职责范围，明确负责部门，进行转办、交办、督办，每日清零并及时反馈处理结果;重点难点问题向镇党委和区社会治理综合服务中心汇报梳理解决，形成了信息向平台汇集、任务由平台分配、问题在平台解决的体制机制。

二是明确监管重点。以优化服务群众机制为落脚点，进一步明确村级组织和村干部职责权限，建立《村级小微权力清单》和《村级小微权力“负面”清单》，规范履职行为，提升治理水平;梳理公布了《网格员任务清单》，明确网格员工作职责，确保任务落实到位。

三是切实解决问题。在“平安兰山”系统的基础上，依托“雪亮工程”视频监控平台，围绕社会治理的盲区和痛点，着力解决小案件、小纠纷、小诉求、小隐患、小问题等“五小问题”，搭建起社会治安防控指挥调度平台，实现了24小时“不打烊”服务。

（三）工作考核实效化

大力完善考核制度并实行定期量化考核。考核结果将作为网格员、网格长补助发放和评先树优的依据。网格员年度考核不合格的，或者因工作严重失误造成重大影响的，或者有违法违纪行为的，由镇网格化服务管理中心研究予以辞退。

（四）社会救助暖心化

针对社会救助类的群众诉求，在落实好相关救助政策的基础上，创新社会救助“1+N”模式，设立商会爱心基金，实行镇财政救助与企业救助相结合。针对确实有实际困难的群众，启动帮扶评估机制，开展“困难家庭帮扶、孤贫儿童关心、微心愿圆梦”等“1+N”救助模式，不仅给困难群众带来了物质上的关怀，更使他们感受到社会的温暖。

六、创新社会基层治理的启示

在全面加强基层治理的创新实践中，临沂市兰山区义堂镇初步实现了“事事有人帮，事事有人管，小事不出村，大事不出镇”的工作目标，为我们做好新时代治理工作提供了有益的借鉴与启示。

基层社会治理的“顶层设计”不是基于办公室的推演，应着眼于群众切身利益，以解决群众诉求为基点，在解决治理瓶颈问题的过程中，建立健全符合新时代要求的治理体系，形成可复制、可借鉴、可推广的基层治理模式。基层治理需坚持“系统观念”，要在党的领导下统筹社会治理多元主体的利益整合。新时代的基层治理应该是在党的引领下多元主体参与的过程，但是引领不是控制，主导不是命令，基层党组织和基层社会组织、群众之间不光是领导与被领导的关系，更是协调合作的关系。既要通过合法的程序与方式发挥领导作用，真正把党的组织优势转化为社会治理效能，又要充分挖掘基层社会组织、群众的积极作用，势必要加强基层党组织在社会治理中的核心力作用，抓住基层党组织和党员队伍这个关键，在基层党建的引领下，促使基层政府、居（村）委会、业主委员会以及社区民众等各参与主体在基层治理中实现有机结合。基层治理要建立科学的运行机制，激发群众参与的主体性。任何工作如果没有群众参与，必然会成为自编自导自演的“独角戏”，支持的人也必然会越来越少。完善机制是基层社会治理的关键，充分发掘基层社会治理内生力，发挥群众的主体性作用，为基层社会治理营造一个“积极向上、人人参与、和谐共享”的良好环境。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议（二二年十月二十九日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过）〔N〕.人民日报，2020-11-04（01）.

责任编辑 郭丽娟