土地财政研究

何丹

摘要：土地财政是近些年非常受关注的话题，本文主要对我国土地财政研究的文献进行了梳理，分别从土地财政的贡献、土地财政的问题以及土地财政转型三个方面来讨论并总结。

关键词：土地财政;贡献;问题;转型

土地财政是地方政府对土地出让收入等土地相关收入高度依赖的一种社会现象（樊继达，2011;蒋震和刑军，2011;杨浩和张京祥，2018），亦是有关经济社会转型中政府治理的热点问题（王玉波和唐莹，2013）。地方政府间的竞争、财政预算压力和预算软约束助推了地方土地财政模式（刘锦，2010）。目前，国内外已有大量有关土地财政的文献和报道，在此从土地财政的贡献、土地财政的问题、土地财政的转型三个方面进行概述。

1.土地财政之贡献

大多数学者对土地财政的贡献持肯定态度，认为土地财政具有显著的历史贡献，使中国崛起有了原始的资本积累（赵燕菁，2014）。土地财政对地方经济社会的发展的作用表现，包括为地方政府筹集资金、加快工业化进程（赵国玲等，2008;郭贯成和汪勋杰，2013;邹秀清，2013）、推动基础设施建设和其他社会事业的发展（王玉波，2013;杜金华和陈治国，2017;贾点点，2018）。根据上海易居房地产研究院的《地方政府对土地财政的依赖度报告》，2018年房地产“五税”总收入为1.79万亿元，加上2018年土地出让金收入6.51万亿元，土地财政占到地方财政收入的51.0%。有研究指出，土地出让收入每增长1%会带来0.10%～0.17%的地方经济增长（巩腾，2015;葛扬和钱晨，2014;）。地方政府经济性公共品的供给对地方土地财政有显著影响，以地引资增税和招拍挂获取土地出让收入，都可为地方公共品生产提供资金（左翔和殷醒民，2014;李菁等，2016）。土地财政的依赖度在一定程度上会促进地方土地一级市场化水平，但不同的土地依赖度和市场化水平的组合的促进作用存在差异（牟燕和钱忠好，2018）。有研究发现，土地财政、预算软约束与地方政府债务规模正相关，解决地方债务问题须引入竞争性土地交易机制，严控地方政府以地抵押融资规模（张曾莲和严秋斯，2018）。从产业结构来看，土地财政促进产业结构向更高层次演进，对土地财政依赖程度越高，抑制产业结构合理化调整（雷国胜和蔡芳，2019;杨文韬等，2018）。土地财政模式的正向效应，不仅是表现为地方政府筹资，还表现为带动城镇化发展（王玉波，2013;郭稷桁等，2018;杨志安等，2013），增加相关产业的税收收入，有利于地方政府公共服务供给效率的提高（李斌和卢娟，2018）。对不同的地区而言，经济发达地区可以减少土地财政依赖，而经济欠发达地区则需在一定时期内继续维持一定的土地财政规模（王玉波和张傲，2018）。总之，土地财政短期有利于促进经济增长，但过度土地财政会抑制经济增长（吴士炜和汪小勤，2017）。

2.土地财政之问题

土地财政的存在有其合理性，但也有很多不足的方面。土地财政与土地供给的垄断相结合，造成了社会福利损失，对开放、公平的土地市场设置阻力，而城市之间的土地低价竞争导致国有土地资产流失，使房地产价格暴涨与泡沫化（唐在富，2012），引发权利寻租、代际公平、资源错配、收入不平等其他问题（程瑶等，2009）。地方官员之间的竞争也使得地方政府对土地财政模式更具依赖性（刘佳等，2012）。而对土地出让收入等财政收入的过分依赖，极易引致社会风险、金融风险与财政风险（蒋震和邢军，2011;鞏腾，2015;郭贯成和汪勋杰，2013），扭曲政府职能，削弱宏观调控（侯作前和刘明明，2008），人口城镇化与土地城镇化不同步（巩腾，2015）。土地财政并没有减轻预算内投资建设的激励，“重投资、轻服务”的支出结构也没有得到矫正（李一花等，2015）。土地财政对耕地资源和农民财产的保护存在较大冲击，造成大量征地冲突与上访事件。地方政府垄断一级土地市场可以减轻地方的财政约束，但这种财政收入必须来自较高的基础设施投资（左翔和殷醒民，2013）。土地财政可能危及城镇化进程，造成巨量的失地农民存在，影响社会稳定。土地财政对房价的上涨起到助推作用（巩腾，2015;郭珂，2013），政府通过限制土地供给数量，影响土地交易价格，获得更多的土地出让收入。反过来，房地产市场的发展又促使地方政府的土地供给增加，从而强化土地财政的路径依赖（吴智华和杨秀云，2016）。土地财政对房价的影响为正向，与财政赤字一并使得房价上涨（李一花和化冰，2018;宫汝凯，2012）。财政分权体制激发了地方政府对预算外财政收入，地方政府采取积极的土地财政策略实现短期利益最大化（吴群和李永乐，2010）。土地财政使当前政府透支后届政府的财政收益，造成土地资源的浪费、低效利用（邢文妍，2015），部分土地生态环境恶化（卢萌，2016）。土地财政模式还造成地方的经济结构调整难度大、城市扩展不可持续、财政收入的结构性问题（胡皓，2018）、以地融资地方债务负担、社会冲突与腐败不公等社会经济问题（邱天星，2018;王华春等，2016）。土地财政激发地方政府征地冲动，破坏耕地保护制度，危害国家粮食安全，也使得城镇化质量偏低，地方政府的角色定位错误（曹飞，2013）。土地财政还造成城乡差距的扩大，抑制了人口城镇化进程，城镇化对土地财政的影响大于土地财政对城镇化的影响（王小斌和李郁芳，2014;杨孟禹和张可云，2016），土地财政没有更多地带动城镇化（李成刚和潘康，2018），或者说是“要地不要人”的以土地财政为目标的城镇化模式。土地财政对公共服务的直接影响为负向，在东、中、西地区存在较大的地区差异（李斌等，2018;陈淑云和曾龙，2016），影响公共服务供给的均等化。土地财政的负效应，涉及对公共支出结构的扭曲，土地财政的退出仅是治理的目标，更应上升到规制地方政府的公共支出结构偏好（李菁等，2016;杨晨等，2017）。土地财政加剧了经济的波动，带来短期内的政府公共支出增加和经济增长，但长期内并不必然促进经济增长（吕炜和许宏伟，2012）。土地财政模式的负向效应，不仅表现为人口城镇化慢于土地城镇化，还表现为被征地农民的经济和社会利益受损（王玉波，2013;王玉波，2016）、地方房价持续走高、城镇土地的粗放利用与蔓延（刘瑞超等，2018）。土地财政对整个宏观经济的稳定产生负面的效应，使得城镇工资水平脱离了劳动生产率的提高而增长（赵海益，2017）。长期采取土地财政模式，还会使得经济社会发展更加不平衡，城乡之间和地区之间的不平衡明显（唐将伟和熊建华，2018）。

3.土地财政之转型

推进土地财政转型有历史必然性：一是土地财政模式的实施成本走高，使得土地财政不可持续（蔡潇等，2016），二是城镇化跨过快速期后，再推土地城镇化缺乏内在动力。而且随着中国社会经济转型，土地财政对经济增长的贡献呈下降趋势，地方政府对土地财政的依赖度也在变化，税制改革如“营改增”导致地方财政收入减少（邱天星，2018）。政治稳定和经济平稳发展都需做好土地财政转型（卢萌，2016）。实施土地财政转型，需稳定地方财政收入流量，调整土地管理相关制度，完善相关税收制度，化解地方债务危机，规范土地收益分配（唐在富等，2014）。推动地方财政转型，必须要改变对地方官员的政绩考核方式，发展地方税种，强化预算约束，并改革土地征收与出让管理制度（刘锦，2010）。土地财政转型，还需建立新的标尺，注重民生服务，地方政府成为服务型政府，而非投资型政府，对土地资本化需建立市场主导机制（邓子基和唐文倩，2012）。而提升城市化水平和发展第三产业对解决地方债务和土地财政依赖问题有重要作用（武靖州，2018）。对土地财政转型的方式，学界存在激进式和渐进式两种主张，前者主张土地财政彻底退出财政体系，后者肯定土地财政的贡献，通过找到替代财政进而逐步退出（巩腾，2015）。从增量土地转向存量土地，从土地出让金转向土地税费收入，将土地出让收入纳入政府规范预算管理之内。土地财政转型，需要考虑转型的政治、经济和社会目标，确保转型的社会可接受，体现公平性;遵循区域差异与充分授权、转型节奏平稳、相关利益协调、社会政治稳定等原则要求。也有学者认为，土地财政转型不是根源于财政壓力的变化，而是根源于投资冲动，改革的重点应是完善土地财政制度（范子英，2015）。对土地财政，不能采取完全否定的态度，也不能任其发展（黄惠和何雨，2018），应采取稳妥方法逐渐消解土地财政引致的系列问题。实现土地财政转型，需要重构土地批租制度，完善地方税收制度体系，合理分配土地增值收益，加快地方经济结构调整（杨志安和郭矜，2013;侯昭瑞，2013），增加地方财政的税收来源，建立起税收财政的之基础。

文献评述：从梳理文献进展可知，相关学者对土地财政的研究著述很多，对土地财政的积极效应、消极效应、存在的问题、转型的必要性和转型路径、转型的政策设计等都作了较多的工作。从相关文献的研究对象来看，多数文献是基于对全国范围的省级、地市级层面土地财政的探究，对单个城市土地财政研究论述较少;对土地财政的正负效应或影响的研究较多，对土地财政转型的研究相对较少。从研究方法来看，多数研究采取统计性描述分析方法，少数采取生产函数形式或多元回归方法对土地财政进行定量分析。现有文献进展，很好地阐释了土地财政的根源、性质、效应、前景、转型等多个方面的内容，对后续土地财政研究起到较好的借鉴作用。

参考文献：

[1]雷国胜，蔡芳.土地财政对产业结构合理化、高度化影响的实证研究[J].工业技术经济，2019，38（2）：153-160.

[2]李一花，化兵.财政赤字、土地财政与房价的关系研究[J].中央财经大学学报，2018（11）：3-14.

[3]唐将伟，熊建华.土地财政与发展不平衡：一个分析框架[J].经济问题探索，2018（11）：28-33.

[4]牟燕，钱忠好.地方政府土地财政依赖一定会推高城市一级土地市场化水平吗？——基于2003—2015年中国省级面板数据的检验[J].中国土地科学，2018，32（10）：8-13+35.

[5]郭稷桁，朱道林，张立新，等.土地财政与土地城镇化互动关系研究——基于VAR模型的实证分析[J].中国农业大学学报，2018，23（10）：206-214.

[6]王玉波，张傲.土地财政构成要素与城市用地规模联动关系区域差异研究[J].东北大学学报（社会科学版），2018，20（5）：498-504.

[7]贾点点.中国“土地财政”性质及历史作用的政治经济学研究[J].政治经济学评论，2018，9（5）：170-188.

[8]武靖州.地方债务、土地财政与经济增长——基于联立方程模型的实证分析[J].商业研究，2018（8）：38-44.

[9]李斌，金秋宇，卢娟.土地财政、新型城镇化对公共服务的影响[J].首都经济贸易大学学报，2018，20（4）：69-78.

[10]李成刚，潘康.土地财政、城镇化与房地产发展——基于面板数据联立方程模型的实证[J].经济问题探索，2018（6）：43-53.

基金项目：安徽商贸职业技术学院“三个平台两个基地”2019年应用研究项目“芜湖市土地财政转型研究”（2019ZDF10）。