试论国家征收的法律原则

高巍

【摘 要】法律原则具有填补法律规则漏洞及解决规则冲突的重要作用，是房屋征收法律制度重要的组成部分。

【关键词】国家征收;法律原则

一、国家征收法律原则的必要性

由于征收活动属于对公民的私有财产权利的剥夺，许多国家宪法均设有征收条款，如美国第五宪法修正案规定“任何人……不经正当法律程序不得被剥夺生命、自由或财产，未经公平补偿，私人财产不得被征作公用”，为征收行为设置了正当程序和公平补偿两大原则。

我国历史上的征收立法，也曾经有过类似原则，1953年12月5日中央政府通过的《国家建设征用土地办法》即明确设立了必要性原则及公正补偿原则，该《办法》《办法》第三条规定“国家建设征用土地，必须贯彻节约用地的原则。一切目前可以不举办的工程，都不应该举办;需要举办的工程，在征用土地的时候，必须精打细算，严格掌握设计定额，控制建筑密度，防止多征、早征，杜绝浪费土地。凡有荒地、劣地、空地可以利用的，应该尽量利用;尽可能不征用或者少征用耕地良田，不拆或少拆房屋”。该《办法》第十七条第一款规定“凡因国家建设的需要，在城市市区内征用土地时，地上的房屋及其他附着物等，应根据当地人民政府、用地单位及原所有人和原使用人（或原所有人和原使用人推出之代表）会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿”。

1991年及2001年颁布实施的两部《拆迁条例》，完全出于行政管理需要，在立法技术上摒弃了法律原则的设定，放弃了法律原则的“稳定、协调和优化”的作用，导致城市房屋拆迁制度的多变，甚至对法治基本价值的背离。2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，扭转了《拆迁条例》的立法缺陷，通过直接或间接的方式确定了房屋征收的基本原则，大力推进了我国征收法制与实践的进步。

二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法律原则

1、必要性原则

《征收条例》第八条规定“为了保障国家安全，促进国民经济和社会民展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收的决定”。这里的“确需”，即是对选取征收作为实现公共利益方式的必要性强调。如能能够通过市场交易或其他方式取得拟建项目的土地时，不必通过征收方式实现。

2、公平补偿原则

我国2004年宪法修正案规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。

公平补偿原则在《征收条例》中具体体现在两方面：

第一，“物”的平等，对被征收房屋按照其市场价格进行补偿。

我国2001年《拆迁条例》第二十四条规定：“城市被拆迁房屋的补偿以其市场评估价格为基础”，实际上已确立了公平补偿原则。建设部2003年颁布的《估价指导办法》第十一条、第十六条明确了被拆迁房屋按照公开市场上同等房屋价值予以补偿。《征收条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，实际上继承了《拆迁条例》确立的公平补偿原则。《征收条例》第十九条第三款規定“房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定”，是对《拆迁条例》规定“由省、自治区、直辖市人民政府制定”的修改，反映了立法者力求避免旧城市房屋拆迁实践中评估行政化弊端的意图。

第二，“人”的平等，统一补偿标准。

《拆迁条例》实施过程中，存在着“先签协议吃亏、后搬迁者得利”的不公平情形。《征收条例》通过强化征求被征收人意见后的征收补偿方案的法律效力，实现被征收人之间补偿标准的统一，促进被征收人之间的公平。

《征收条例》第十条、第十一条、第十三条规定了补偿方案的拟定、征求意见以及公告程序。第二十六条则作出了“征收部门与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成协议的……按征收补偿方案作出补偿决定”。

3、决策民主原则

《征收条例》第三条规定了“决策民主”的基本原则，第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”、“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”。同时，第九条还把保障性安居工程、旧城区改建两类征收启动事由纳入人大批准机制，充分体现了决策民主原则。

4、程序正当原则

程序正当原则，又称为正当程序原则，指公权力主体在作出任何对他人不利的处理决定时，应当保持中立地位并听取受到不利影响人的意见。

1990年10月1日实施的《行政许可法》第五十五条规定，对于“违反法定程序”的具体行政行为可判决撤销。1996年《行政处罚法》第三条规定“不遵守法定程序的，行政处罚无效”。2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》规定，依法行政的要求之一即为“程序正当”，其内容为“行政机关实行行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员在发行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避”。

5、结果公开原则

房屋作为剥夺被征收人重要财产的制度，能否公平补偿是被征收人最关心的问题。如果衡量公平与否，在任何国家任何时期都是一个难题。即便是征收人尽职尽责的按照其理解的公平标准予以补偿，被征收人仍可能不接受。为解决这一矛盾，征收及补偿活动应通过公开透明的方式进行。

公开原则在《征收条例》中重点体现在以下几个方面：

第一，公布有关部门论证后的征收补偿方案。规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。

第二，公布征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况。规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”。

第三，公布征收决定。规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。

第四，公布房屋权司等调查结果。规定“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”。

第五，公告房屋征收补偿决定。规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。

第六，公布分户补偿情况。规定“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布”。

第七，公布审结结果规定“审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果”。