司法改革之法院去行政化

陈颖

【摘 要】文章对司法改革中法院去行政化问题进行了探讨。

【关键词】司法改革;去行政化

所谓法院的行政化，是指法院的体制及其运作机制是按照与行政机关基本相同的模式予以构建和运行的。地方化和行政化一直是影响法院独立行使审判权的重要因素。十八届三中全会决定，对法院“去地方化”、“去行政化”改革提出了总体要求。《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》围绕建立具有中国特色的社会主义审判权力运行体系这一关键目标，针对8个重点领域，提出了45项改革举措。

一、法院行政化的源与流

在中国古代，司法是行政的一个特殊组成部分，行政兼理司法的传统理念，自先秦时期以至清末，国家统治者都集行政权、立法权、司法权于一身，司法与行政之间没有明确的界限。“官本位”、“权本位”思想，等级观念、尊卑观念等在人们心中根深蒂固。

当前，我国人民法院办案实行审核、审批制度、重大复杂案件须经过审判委员会讨论决定，因此办案人员既无太大的权力，又无太多的责任。我国当前司法领域中的根本问题是司法不独立、司法机关在人事和财政经费上均受制于地方党委和政府，因而司法机关办案很容易受到地方党政机关领导的干涉和影响。法官个人缺乏职业上的保障及人格上的独立，必定使其难以抵御各种领导人的行政性指令和“监督”。

二、法院去行政化的必要与路径

司法行政化对司法公正的危害已是一个不争的事实，法院独立审判职能受到影响，法官的地位作用没有得到很好发挥，法官的中立角色被稀释，法律的权威性受到挑战。法院去行政化也应围绕审判活动的独立来展开。

（一）财务独立。地方各级人民法院的财政供给来自于该行政区域地方财政，法院人员的工资、福利、法院基础建设都需要地方财政拨款予以解决。要解决我国法院行政化问题，就必须建立一种恰当的制度机制切断资源供给部门对法院的控制和影响，使法院从根本上摆脱对行政机关的依附关系。十八届三中全会对法院“去地方化”、“去行政化”改革提出了总体要求：“依法独立公正行使审判权检察权，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”

（二）任职独立。现有体制下，法院领导是由当地党委提名、人大任命，是经组织考察通过的，法院领导的这种产生方式，决定了法院与地方部门之间必然有着千丝万缕的联系。考虑中国国情及实际的可行性，可以将法院领导及法官的任命提升到上级的人大来管。配合省以下法院人事统管改革，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。在法院内部，法院的理性结构应该是一种扁平化的结构，坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，内部取消各机构的行政级别，法官之间不存在上下级的分别，每個法官都是独立的，只对法律和良心负责。

（三）审判独立。司法的现代化离不开高度职业化的法律家群体的支撑。著名法学家孙笑侠在《法律家的技能与理论》中谈到，“法的形成和适用是一种艺术，这种法的艺术表现为何种式样，取决于谁是艺术家。”正因为这个道理，法治国家才要求受过严格训练的人士来充任法官。尊重法官的独立审判地位，建立以法官审判活动为中心的体制是法院去行政化改革的重要方向。最高法院《四五改革纲要》提出，建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。

三、法院行政化与去行政化的互动平衡

建立一套科学合理的审判工作管理体系，必将会达到提高审判质量与效率，确保司法公正的目标。

（一）厘清法院与受制组织的关系。调整政治与司法的关系，实现政治影响的程序化和合理化，坚持政治权力不干涉个案处理、司法权力不干预政治决策的基本原则，承认政治权力对司法的间接影响，并通过完善的程序限定之。最高法院《四五改革纲要》就建立与行政区划适当分离的司法管辖制度作出了安排，既可遏制司法行政化的加深，又可以摆脱或限制地方保护主义对司法独立的不良影响，其对司法改革整体推进的意义实在不容低估。从内部系统的构建上看，上下级法院之间，仅仅是审级的关系，不存在级别的差异。上级法院只能依照上诉程序对上诉案件行使管辖权，而不能在下级法院审理案件过程中对下级法院的审判工作进行干涉和影响。从而保证各级法院作出的审判结果，确保法官都是基于自身的法律知识对案件作出的独立的判决。

（二）法院内部行政事务围绕审判事务展开。苏力教授认为：“中国法院行政化的问题出在法院系统内部的这两套分别用来处理两类不同问题的制度上——即为履行国家赋予的审判职能之实现而不可缺少的法院内部行政管理制度——在实践中发现了职能的交错与混合。”法院作为行使国家审判权力的国家机构，其活动包括两大类：一类是直接审判案件的活动，另一类则是为确保这些审判活动的正常运行而从事的管理活动。行政事务是为审判服务，而不是审判程序的行政化。在法院保留必要的行政人员是必要的，可以提高法院的行政效率，但是一定要分清楚主次，以审判为主，行政是为了更高效率的审判服务。在法院内部设立司法政务人员负责审判庭具体行政事务的执行，如财务、装备、司法统计、信息宣传、稿件撰写、调研任务以及一些外联活动，使行政事务性工作最大程序地依附于审判活动，围绕审判中心展开，使法官从行政事务中解放出来，专一地从事审判活动，提高审判活动的质量与效率。

（三）实现行政人员与审判人员的分类管理。最高法院《四五改革纲要》提出，推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。与之配套的，则是拓宽审判辅助人员的来源渠道，建立审判辅助人员的正常增补机制，减少法官事务性工作负担。从自身的运行模式上看，将现在的法院金字塔结构的审判权运行模式变更为一种平层结构的运行械，真正凸显审判权运行机制的独立机制，实现法官独立。改革的办法是“庭长”只有行政管理权，没有审判权。

（四）建立权责相当的责任承担机制。任何无责任对应的法定权力，在规则上即具有剩余性和非理性，它所带来的只能是权力的放任。因此，责任的制约程度必须与审判权的大小相当。同时要保证法官获得充分的陈述和申请复议机会，从而对法官的监督能在一种客观、公正的机制保障基础上进行。

“去地方化”和“去行政化”的变革，意味着法院在转型社会背景下的重新定位、重新出发。作为社会矛盾纠纷的解决者、社会、公平正义的最后一道防线、社会秩序的稳定者，它尤其需要打破固有的利益藩篱，从权力利益纠葛中独立出来。因为，一个社会，要使规则能够很好地实行，必然需要一个独立的、公正的司法机构。

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