国家治理现代化背景下的地方国有企业发展混合所有制研究

黄向梅 邓炜

[摘 要]国有企业改革一直是我国全面深化国有经济改革的重心，而混合所有制改革是本轮全面深化国有经济改革的焦点，也是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理现代化的重要内容。当前约束地方国有企业发展混合所有制的因素依然是体制机制，突出表现在国有资本管理体制与企业自主经营权之间的冲突。以南京市江宁区国有企业发展混合所有制的实践探索为样本，发现深化地方国有企业混合所有制发展须着重：完善相关法律法规，建立科学合理的容错机制;强化企业混合所有制改革和发展中的市场化取向;重视国有资本与非公资本在文化层面的整合。

[关键词]混合所有制;地方国有企业;制度;治理

国有企业是“推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”①。混合所有制经济是指“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的……是基本经济制度的重要实现形式”②。十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）再次强调要“探索公有制多种实现形式，推进国有經济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济”。相对于中央国有企业，地方国有企业与地方政府的行政管理职能关联更为紧密，政府与市场关系的处理上更为复杂，改革和发展的难度、迫切性也越大。进一步深化地方国有企业混合所有制改革是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理现代化的重要内容。

一、混合所有制与治理、现代化、制度的内在逻辑

十九届四中全会专题研究中国特色社会主义制度及国家治理体系和治理能力现代化问题，实际上十八届三中全会习总书记就对国家治理体系和治理能力做出过重要的论述，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系……国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”[1]。在制度经济学中，制度的内涵包括了规则本身（正式规则和非正式规则）及执行机制，其中正式规则即通常理解的制度、法规等，而非正式规则指风俗习惯、意识形态、文化等。习总书记关于国家治理体系和治理能力的界定与制度经济学中制度的内涵殊途同归。

（一）混合所有制是国家治理在国有经济发展领域中的必然要求

现代“治理”较之传统“统治”最为显著和最根本的特征是“多元共治”，是通过国家与社会、政府与市场在公共事务领域的合作，来实现公共利益最大化的社会管理过程[2]。根据其本质特征，“治理”表现为公、私两部门“多元”主体持续共同管理的过程，不以支配为基础，注重多方的协调和自律。作为一种新的理念，治理强调多方参与合作，反对零和博弈，以解决问题为导向，力争化解矛盾与冲突，在互利互惠的基础上实现政府、市场与社会的合作，实现社会发展和公共利益最大化[3]。十八届三中全会指出混合所有制经济是“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的”，国有企业发展混合所有制即是从微观基础上实现公有资本、非公资本的“多元共治”格局。

（二）混合所有制是中国式现代化的实践探索

“现代化”（modernization）一词来源于西方，一般是指不断走向进步的过程，同时也指过程所要达到的理想状态。我国现代化问题专家罗荣渠认为现代化广义上是指工业化推动全球从传统农业社会向现代工业社会大转变的过程，狭义上是指落后国家通过有计划地经济技术改造和学习世界先进地区经验，迅速赶上先进工业国和适应现代世界环境的发展过程[4]。现代化一词作为我国经济社会发展的目标一直根基于我国社会主义实践。从1954年“现代化工业国家”到1963年的“农业现代化、工业现代化、国防现代化和科学技术现代化”[5]，再到1978年的“社会主义现代化强国”、1979年的“中国式现代化”“小康之家”[6]，以及当前的涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的“社会主义现代化强国”。中国特色社会主义现代化一直是中国语境、中国实践之下的“现代化”发展。

混合所有制的产生和发展同样是源于中国特色社会主义之下的国有企业发展实践探索，虽然有西方管理高效、产权清晰的现代企业治理制度作为参照，但具体的实现形式依然是具有中国特色的。2002年，我国国有企业发展的内外部环境已经发生了巨大变化，为了盘活和管理好巨额国有资产存量，党的十六大提出探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。2013年党的十八届三中全会进一步提出了分类、分层推进的新原则，引导国有企业混合所有制改革和发展。在此基础上，地方国有企业进行了包括引入战投、员工持股、上市等一系列的混合所有制改革，各企业根据所属行业、层级、经营状况以及历史遗留问题等现实状况，实施“一企一策”，选择不同的实现形式。

（三）混合所有制是坚持基本制度不动摇和制度创新的辩证统一

《决定》中提出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度”，其中“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”是基本经济制度中的首要制度。这一制度从经济基础上保障了中国特色社会主义制度优势和国家治理优势有效发挥。

当前不少国有企业往往存在产权不清晰、管理体制僵化、道德风险、多重考核目标等因素，企业经营绩效不佳，甚至出现亏损，财政长期输血负担过重[7]。解决这些具体问题可探索性引入其他主体，嫁接非公资本的优势基因，实施“多元共治”。因而，需要在具体的制度上进行创新，对不同主体的权、责、利的分配进行框架性设计。混合所有制便是在基本经济制度之下，以解决具体问题为导向的制度创新。

新时代我国社会主要矛盾发生了变化，主体结构以及多元化主体的具体利益诉求都出现了变化，推进国有企业混合所有制改革和发展，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分和必然要求。

二、当前地方国有企业混合所有制改革和发展核心问题

经过几轮的国有企业改革，体制机制瓶颈依然是約束我国国资国企发展的主要因素。现实中往往是地方性国资国企受体制机制的羁绊越深，企业发展的自由度越低，改革的难度和迫切程度也越大。当前区县、街道层级的国资国企体制机制不顺，主要体现在以下几个方面：

（一）现有的国资管理体制与混合所有制企业发展存在不匹配之处

一是国有资产分散，多个政府部门管理， “统一出资人”仍然缺位，影响经营效率。国有资本分别由国资办、园区、街道、部门及事业单位等众多单位和部门分置管理，混合所有制企业的地域特征较强，社会性和市场性特征削弱，束缚了各级混合所有制企业的发展空间，更影响了国有资本在更大范围的战略布局。二是受原国有企业运营方式的影响，政企不分、政资不分，混合所有制企业行政化倾向依然存在。

（二）多重考核目标，改革更多基于社会和行政性考量，市场化价值取向不足

绝大多数历史较长的国有企业均存在人员包袱过重的问题，减轻人员包袱往往成为一些国有企业“混改”的主要目的。“混改”后的“新国企”由于要接受过多的员工安置，企业冗员现象突出，大大增加了经营成本，降低了企业市场竞争力。另外，行政委派式的企业领导选拔任用机制在区县级“混改”企业中依然常见，职业经理人选聘制度仍未能普遍实施，这不仅影响现代企业制度和公司治理结构建立的规范性，也不利于企业市场化发展。

（三）战略合作者遴选机制不健全，部分合资合作难以为继

由于企业自身实力和能力缺乏以及外部因素干预，区县国有企业在合作对象的甄选上存在一定的困难，主要表现为：非公资本的合资合作意图判断不准，双方对于“混改”后的企业发展方向和目标难有共识;注重资本、技术等方面的合资合作，忽视企业文化、经营理念的协调;政府未考虑企业自主意愿，“拉郎配”进行“混改”，公私资本参与新企业经营发展的积极性不高，“混改”成效不明显。

（四）混合所有制企业制度不健全，激励约束不到位

较为典型的是混合所有制企业高层管理人员不仅是由行政部门任命，专业性要求不高，保留着国有企业领导人员与国家党政干部交流任职的通道，且个人收入依然参考体制内薪酬标准计算，与企业经营业绩联系不够紧密，特别是对谋划企业长期发展缺乏足够激励。由此形成的企业人事制度、分配制度、激励制度与市场化体制机制建立的要求还有较大距离。

三、混合所有制改革和发展的实践：南京江宁区样本

江宁区是南京11个区中唯一经济规模突破2千亿元大关的经济强区，其区级国有企业资产总额超过3000亿元，约占南京市的15%，国有企业对江宁区经济发展起着举足轻重的作用。从全南京市比较，无论是国有经济比重或者是国有经济效益，江宁区均表现突出。在深化混合所有制改革的要求之下，江宁实施了一系列的具有江宁特色的集成改革措施，主要体现在以下几个方面：

（一）顶层制度设计，政策护航

2018年江宁区出台《关于聚焦重点领域改革推进区属国有资本做优做强做大的实施意见》（以下简称《意见》），提出经济活力、控制力、影响力和竞争力“四个提升”目标，明确“聚焦主业优化辅业、盘活资产壮大资本、激发活力提升效率、理清权责明确定位、鼓励创新强化考核”等五项主要任务。另外，重新修订《南京市江宁区区属国有企业投资监督管理试行办法》《江宁区创业投资引导基金管理办法》，有序出台《江宁区企业国有资产评估管理暂行办法》等。形成的1+N的政策体系，为江宁国资国企改革谋篇布局、保驾护航。

（二）坚持党管企业，强化党组织对国资国企发展的引领作用

推动党的建设与企业发展无缝对接需要顶层设计，需要坚持党对国有企业的领导和建立现代企业制度结合起来[8]。江宁在实践中进一步强化党组织在国有企业中的政治领导核心作用，明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位、职责权限、机构设置、运行机制以及基础保障，切实把党的领导融入公司治理各个环节。实行集团党组织书记和董事长“一肩挑”，党建工作要求写入公司章程，党组织研究讨论企业决策重点问题，特别是“三重一大”事项的程序前置，企业党建工作作为企业综合考核的重要内容等，通过不断改进和完善企业党的建设工作机制，确保企业始终在党的领导下开展工作。

（三）探索“政府—国有资本投资运营公司—经营性国有企业”三级管理架构，实现“管资产”向“管资本”转变

在贯彻落实国家及省市相关政策文件，江宁根据区国有企业实际情况，选取市场化程度高、法人治理结构完善的国企集团，试点组建国有投资、运营公司。在试点基础上，从面上适时推进全区国企集团投资运营模式重组改造，构建“政府—国有资本投资运营公司—经营性国有企业”三级管理架构，实现国有资本所有权与企业经营权分离及市场化运作。

（四）围绕主业引入战略投资者，促进国资国企高质量发展

本着优势互补，做强做优做大国有资本的目的，江宁根据不同国有企业特征引入三种类型的外部资本。第一类是引入社会资本增强国有资本主业优势，如城建集团、国资集团和旅游集团分别与南京地铁、慧享福和南京大田建筑共同出资合作，带动社会资本参与城市建设、开发、养老服务和美丽乡村建设。第二类是引入市属国资股权增强区国有企业经营实力，如区商务商贸集团下属南京民信药房与南京医药国药实施增资扩股合作。第三类是引入专业公司打造精英品牌。区旅游集团利用专业公司在乡村文化内涵挖掘、品牌开发和打造等方面的优势，与京半日闲文旅公司合作开发美丽乡村项目，带动集团在休闲旅游产品的品牌效应，促进乡村经济发展。

（五）创新国有企业经营管理体制，激发企业活力

根据股权性质，以直接委派董事、提名董事人选、提名外部董事等方式规范建立区属国企集团董事会，国企集团董事长与总经理原则上分设。试点集团子公司（江苏和谷元视频科技有限公司和动平衡公司）开展经营班子整体市场化选聘。另外，重视人才培养，组织国资国企改革发展专题研讨班，提高国资系统管理人员和业务骨干的专业能力。

在国家对混合所有制改革的基本政策要求之下，南京市江宁区基于本区国有企业发展的实际情况，在体制机制上实施了一系列的嘗试，促进了企业活力、竞争力提升。

四、以深化体制机制改革为抓手，促进混合所有制企业高质量发展

针对当前地方尤其是区县国资国企改革和发展中普遍存在的问题和挑战，借鉴江宁集成改革的经验和做法，深化改革促进国有企业混合所有制发展的着力点主要在于：

（一）坚持改革的法治化原则，在严守法规之下探索“新国企”创新发展的容错机制

首先，坚持法制化原则宏观方面是要求探索建立混合所有制企业相关的法律法规。在促进混合所有制企业长期发展中，法治化建设的重要性将越来越凸显。构建和完善混合所有制改革及企业发展相关的法律法规，以法律法规形式，规定混合所有制企业与政府及市场其他主体之间的权责关系，调节不同主体的行为。

其次，坚持法治化原则在实践中则要求完善法定程序、守住底线，这也是“混改”取得成功的前提条件。江宁区依据国家及省市的法律法规、规章制度，制定本地区的国有企业改革和发展政策，确保了实践探索的合法和有据可依。在制订“混改”各项方案、推进各项工作，须稳妥处理国家、企业、职工的利益关系，充分征求和吸纳各方面的意见、完善决策和操作程序，若历史遗留问题较多、实际情况较复杂的则可引入专业化的咨询公司参与，如律师事务所、会计事务所等，确保改革所有流程及文件经得起法律和历史检验，避开法律法规“雷区”。

另外，从改革的深化和“混改”企业的发展要求上，坚持法治化原则是要在依法合规之下，探索科学合理的激励容错机制。当前容错机制建立和完善已成改革的核心问题，构建良好的容错机制，有利于调动领导干部改革积极性，有利于改革的深化推进和取得较大成效。深创投混合所有制改革成效显著，其中制定了符合企业发展的容错制度是重要原因，只要不是因为违法违规、违背职业道德导致的失败都不予以谴责;对于探索造成的失败、“中规中矩”的创新造成的失败，则界定为中性③。事实上，江苏省自2014年就出台《关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》，首次提出了建立鼓励探索创新的容错机制。2018年5月份又出台《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》，旗帜鲜明为敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。设计科学的容错制度和机制，是推动探索性改革，实现创新发展的关键。

（二）坚持改革的市场化取向，培育具有市场竞争力的混合所有制企业

从成功的混合所有制企业发展案例，以及我国混合所有制改革的基本理论看，“混改”企业发展的活力主要来源于三个方面：一是企业员工积极性的调动;二是企业治理机制的理顺;三是国有资本与战略投资者的资源整合。三个方面的实现均要求市场机制的深度介入。

调动员工积极性，主要包括三个方面的内容：① 构建合理的考评体系，包括实施全体中层干部竞聘上岗、全体员工双向选择，以能力为核心，以业绩为导向;构建市场化职级管理体系，明确了人才选拔与晋升标准;实行考核理念、考核方式市场化，打破平均主义，激励约束并重，能者多得，拉开差距。② 构建市场化的薪酬激励机制，采用“宽带薪酬”理念，兼顾薪酬的外部竞争力和内部公平性，有效激励核心人才。③ 建立人才储备、培训机制。组织中、高端人才专场招聘，实施常态化网络招聘，以及猎头选聘或定向选聘;举办高级管理人员培训及人才交流锻炼计划，培育干部人才队伍。

理顺“混改”企业监管与治理机制，包括三个层面：① 从国资委层面完善统一的国有资产监督管理体系。进一步理顺产权关系，围绕推进政企分开、政资分开，按照“统一监管、统一授权、统一制度”的要求，形成规则统一、权责明确、分类分层、规范透明的市属国资监管全覆盖体系，逐步构建有别于国有全资企业的“混改”企业监管机制。② 在国企集团层面，理顺集团与下属“混改”企业的权责边界，采取科学合理的管控方式鼓励“混改”企业发展。全面梳理母子公司权责关系，明确母公司责任负面清单，除涉及公司章程、三会一层、公司发展战略、重大投资等重大事项决策提交集团公司审议外，其他如限额以下的投资决策、人员招聘及薪酬等经营决策事项，能放尽放子公司，以培养下属公司自主经营决策能力，提高经营灵活性。有条件的国有企业集团层面可设立专业决策委员会，聘请知名专家学者作为委员会成员，增加重大决策的科学性、客观性及中立性。③ 在“混改”企业层面，建立科学高效的法人治理机制。具体方面有：合理设置“混改”企业股权结构，形成相互独立、较为均衡的股东布局;完善企业的“三会一层”架构设置;对于充分竞争领域的商业类企业、科技型企业和新产业新业态企业，适当放宽符合条件的混合所有制企业实施员工持股的比例，更好地吸引优秀领军人才参与国企改革;在核心管理层持股之下，为激发管理层的积极性以及确保国资监管不失控，探索实施AB股和“一票否决”权的制度设计等。

实施国有资本与战略投资者的资源整合。针对当前地方尤其是区县国有资本实力相对薄弱，战略投资者选择空间及选择能力上存在一定的局限性等问题，建议加大区县国资企业横向层面合作，实施“合并同类项”，做强做优做大产业板块。同时推进与省、市级国资的纵向层面合作，实现产业链整合，抱团发展，提升区属国有资本经济社会效益。从机制设计上，可尝试建立促进合作的主要负责人强制跟投机制，确保其对合作对象的甄选。无论选择哪种战略投资者合作，都要本着参与各方既有互补的发展“痛点”，也有专业的业务“结合点”，更有共同的市场“兴奋点”，实现取长补短、互相促进、共同发展。特别需要避免对国企混合所有制改革提出硬性的量化指标，依靠行政力量自上而下推行。改革方式上充分尊重市场规律、企业意愿。不同类型的国有企业选择不同标准的“联姻”对象，具体的合作条件、股权结构、治理结构等重要内容的确定，均要考虑市场逻辑。在股权比例、管理层级等方面不应套用硬性标准，避免行政性方式主导改革挫伤企业积极性，破坏企业原已建立的市场关系和产业链。

（三）坚持改革的文化创新，增强企业发展共识

混合所有制企业的投资主体相对复杂，在混合所有制企业重组过程中，与人员、技术、信息、组织、管理等的融合相比，难度更大、过程更长的是文化融合[9]。

一要在企业战略目标和发展愿景的制定和实施中体现企业共同的价值追求。将重视社会责任的国有企业文化和重视经济效益的非公经济文化融合，以科学统一的战略目标和发展愿景，激励企业上下齐心协力，朝着共同的目标奋斗。

二要在建立和完善现代企业制度中强化文化整合。以企业产权制度为基础和核心，在企业组织制度和管理制度的制定和实施中明确企业倡导的文化理念，如责任、合作、创新等，对员工行为进行激励和约束，强化制度的文化导向作用。

三要在团队建设中营造良好文化氛围。在混合所有制企业中努力营造平等和谐、相互尊重的沟通环境，创设全方位多层次的无障碍交流通道。通过深度有效的沟通，建立彼此信任的人际关系，减少文化融合过程中不必要的环节，凝聚人心，提高员工对企业的认同感。

五、结语

混合所有制是我国基本经济制度的重要实现形式。发展混合所有制经济，有利于各种所有制资本依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，相互促进，共同发展;混合所有制是讓国有企业回归企业本质的有效途径，有利于深化国有企业改革，增强国有经济的活力和影响力，放大国有资本的功能，增强公有制经济的主体地位;混合所有制是深化改革的助推器，有利于减少政府对微观经济事务的干预，正确处理政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用。混合所有制下国有企业正经历由“改”向“混”的转变，以及由“混”向“合”的发展，这将是一个观念创新、实践创新、理论创新和制度创新的综合性创新过程。新时代下“新国企”肩负着争创世界一流企业的发展使命。

注释：

①②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过。

③饶恒.创投基金：寻找新动能的捷径[J]. 国资报告，2018（11）.

参考文献：

[1]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-01（02）.

[2]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002（1）：20-32.

[3]陈永蓉.国家治理现代背景下的村规民约研究[D].上海：华东师范大学，2017.

[4]罗荣渠.现代化新论——中国的现代化之路[M].上海：华东师范大学出版社，2018：5.

[5]周恩来选集（下卷）[M]. 北京：人民出版社，1984：136，412-423.

[6]邓小平文选（第2卷）[M]. 北京：人民出版社，1994：85-86.

[7]袁惊柱.国有企业混合所有制改革的现状、问题及对策建议[J].北京行政学院学报，2019（1）：71-78.

[8]谢忠平.破解国有企业党建“四化”难题的思考[J].中共南京市委党校学报，2018（1）：39-44.

[9]苏立岭.混合所有制经济背景下的企业文化整合[J].山东社会科学，2015（1）：160-163.

（责任编辑：董玥玥）