海南自由贸易港金融领域制度集成创新展望

摘   要：海南自由贸易港建设将制度集成创新放在突出位置，分步骤、分阶段推进金融领域制度集成创新工作，是构建高水平开放格局的应有之义，是夯实产业发展基础的现实需要，也是有效防控金融风险的必然要求。围绕海南由贸易港建设总体方案金融政策部署，金融领域制度集成创新应该以市场准入、跨境资金自由流动流动、金融产品服務、金融监管等领域为重点突破方向，在自贸港金融立法、政策顶层设计、人才队伍建设、创新工作机制安排等方面做好必要准备。

关键词：海南自由贸易港;金融;制度创新

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.08.008

中图分类号：F752.8   文献标识码：A           文章编号：1003-9031（2020）08-0071-06

在积极探索建立适应海南自由贸易港建设的更加灵活高效的法律法规、监管模式和管理体制的过程中，制度集成创新是核心特征。金融服务于海南自贸港建设，金融领域制度集成创新工作不可或缺。按照《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）中关于分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系的部署和要求，必须谋划好金融领域制度集成创新推进工作。

一、推进海南自由贸易港金融领域制度集成创新的重大意义

海南自由贸易港建设总体方案的核心内容是“6+1+4”，“6”是贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利、数据安全有序流动;“1”是构建现代产业体系，大力发展旅游业、现代服务业和高新技术产业;“4”是加强税收、社会治理、法治、风险防控等制度建设。相关领域政策制度设计之间关联性高，需要有机衔接、协同推进，才能真正激发更大的体制机制活力。金融体系承载了经济体系中资金流动、资源配置等具体功能，如果金融领域相关政策制度安排和贸易投资自由化便利化等政策调整不匹配，生产要素流动的效果就会大打折扣;如果贸易投资自由化便利化政策落实不到位，金融制度创新也将是无源之水。

（一）金融领域制度集成创新是构建海南自由贸易港高水平开放格局的应有之义

自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。我国全面深化改革已经进入深水区和攻坚期，海南自由贸易港建设就是要在全面深化改革开放方面探索一条新路子。自由贸易港的高水平开放，集中体现在与国际高水平经贸规则相对接的政策制度体系。海南自由贸易港政策制度体系以贸易投资自由便利为重点，跨境资金流动自由便利是支撑，形成接轨国际规则的高度开放的金融市场环境是必然要求。金融市场的开放，有赖于逐步实现在有效防控风险基础上的资本项下自由兑换，这些都需要金融服务业市场准入、外汇管理等多方面管理制度的突破。

（二）金融领域制度集成创新是夯实海南自由贸易港金融产业发展基础的现实需要

海南金融业经过建省办经济特区三十多年的跌宕起伏、波折发展，已经有了一定基础，但无论是对标国内经济发达地区，还是匹配自由贸易港新要求，都有很大差距。2019年海南金融业增加值392亿元，总量不足上海的十七分之一;金融业增加值占地方生产总值的7.4%，比上海水平低10个百分点。金融业增加值规模好占比的提升，归根结底还是有赖于金融机构的集聚、金融人才的流入、金融市场的发展、金融交易的活跃。在自由贸易港人流、物流、资金流还没有真正形成规模的情况下，金融产业自然增长的空间有限且需要经历不短的时间。金融业既是现代服务业的重要组成部分，也是支撑经济社会发展的基础产业。加快海南金融产业发展、提升金融服务能力，短期内还是要通过制度集成创新形成一定吸引力、激发新的增长点。

（三）金融领域制度集成创新是有效防控海南自由贸易港建设金融风险的必然要求

海南自由贸易港的高水平开放，对金融功能和运行模式提出了新要求，金融政策的强外溢性也意味着各类风险更高、监管难度更大。无论是金融机构的风险管控机制还是监管部门的监管规则体系，都需要适时进行相应的调整，切实做到既“放得开”，也“管得住”。对于金融机构而言，客户的国际化、商事制度的重大调整、国际经贸规则的约束等新情况，意味着影响业务开展和资产质量的潜在因素都发生巨大变化，需要加强机构自身制度的创新。对于金融管理部门而言，除了关注金融机构经营的稳健性，更要关注开放环境下离岸金融业务快速发展对区域金融稳定乃至全国金融体系的影响。同时，要把握好适度监管的尺度，避免对自由贸易港相关金融创新造成不必要的阻碍。

二、推进海南自由贸易港金融领域制度集成创新的主要方向

海南自由贸易试验区成立以来，截至目前已累计发布七批77项制度创新案例，其中金融相关创新包括全国首单知识产权证券化、天然橡胶价格（收入）保险、国际热带农产品交易中心、全国首单沪琼自由贸易账户联动业务、全国率先实施境外游艇入境关税保证保险制度、人才租赁住房REITs产品、首单国有土地承包金资产支持证券、复工复产综合保险等8项，占比10%。尽管创新案例数量和占比成绩不错，但是从“含金量”来看，基本上属于具体产品的创新，较少涉及现有金融管理制度的优化调整，难以以制度创新相称。按照海南自由贸易港建设总体方案对金融工作的系列部署，下一步开展金融领域制度集成创新可以聚焦以下四大领域。

（一）金融行业市场准入领域

金融机构集聚是国际自由港的重要特征，海南传统金融机构已有一定基础，但仍存在法人金融机构数量少实力弱、外资金融机构基本空白、其他金融服务主体缺位、缺少有区域影响力的交易场所等市场短板，要着力解决海南金融组织体系不够健全、国际化程度不够高的问题。海南自由贸易港建设总体方案提出要率先在海南自由贸易港落实金融业扩大开放政策，在实施过程中，一是要紧紧抓住内外资金融企业引进这个重点，推进放宽金融机构市场准入条件，实施金融行业准入前国民待遇+负面清单，鼓励境内外市场主体参与发起设立证券、保险、基金、金融租赁、消费金融等法人金融机构，不断丰富海南金融业态;鼓励地方法人金融机构引进外资股东增加国际元素，支持地方法人商业银行有序到周边国家和地区开设分支机构，提升服务开放型经济的能力;条件成熟时打造海南自己的地方金融控股集团。二是要紧紧抓住要素市场建设这个重点，加快推进国际能源、航运、产权、股权等交易场所建设，在规则国际化以及非居民参与交易结算等领域尽快落地相关政策制度，打造一批海南特色、面向国际、具有区域影响力的要素交易平台;重点结合自由贸易港离岸金融业务前景，大力发展离岸人民币市场。三是要紧紧抓住金融基础设施建设这个重点，特别是会计师事务所、律师事务所、评级机构、仲裁机构等支撑金融市场高效运行的中介服务机构。

（二）跨境资金流动领域

跨境资金流动管自由便利是海南自由贸易港建设中最重要，也是最核心的金融政策。中国人民银行潘功胜副行长在国务院新闻发布会上对此有非常重要且详细的描述，这是海南金融领域制度集成创新的重中之重。一是在跨境贸易方面，商业银行真实性审核全面从事前的审查转向事后的核查，完善新的跨境贸易形态如离岸贸易、转口贸易的跨境收支的管理政策，建设便利跨国公司全球结算中心运行的政策环境。二是在跨境直接投资方面，全面落实准入前国民待遇+负面清单的外商投资管理制度，探索适用市场需求新形态的跨境直接投资，试行QFLP（合格境外有限合伙人）和QDLP（合格的境内有限合伙人）两项制度。三是在跨境融资政策方面，在海南建立新的跨境融资体制，试点合并交易环节的跨境融资政策管理框架，实施统一的宏观审慎管理政策，逐步实现市场主体自主的跨境融资;探索扩大海南居民个人用汇自主权。上述政策的落地，将以现有的本外币账户和自由贸易账户为基础，建立资金“电子围网”。

（三）金融产品和服务领域

业务创新是最基础的金融创新活动，也是金融服务实体经济的直接体现。《总体方案》部署的2025年前重点任务之一中，金融产品和服务创新可以聚焦以下几个方面：一是新融资工具的试点推广，包括但不限于发展房地产投资信托基金，发行公司信用类债券、项目收益票据、住房租赁专项债券等，推动优质旅游资产等证券化，开展服务贸易保单融资、仓单质押贷款、应收账款质押贷款、知识产权质押融资等业务，涉海高新技术企业股权、知识产权质押融资，航运物流金融产品和供应链融资产品。二是产业金融体系的构建，立足旅游业、现代服务业、高新技术产业发展需要，重点围绕海关特殊监管区域和海南省确定的11个重点产业园区，拓宽多种形式的产业融资渠道，大力发展旅游金融、消费金融、海洋金融、科技金融等业态。三是特色金融业务的探索，特别是跨境金融服务方面，包括但不限于建立与国际商业保险付费体系相衔接的商业性医疗保险服务，支持保险业金融机构与境外机构合作开发跨境医疗保险产品，通过跨境金融服务产品创新为市场主体的跨境交易及跨境融资提供便利和服务。四是民生、普惠领域金融创新，结合海南农村居民群体规模较大、农业占比水平较高等现实条件，以及创新型、创业型和科技型小微企业亟待发展等客观需求，在普惠金融等方面加大创新力度。五是金融科技的运用，主要是人工智能、大数据、云计算等金融科技领域研究成果在海南自由貿易港率先落地。

（四）金融监管领域

以不发生系统性金融风险为底线，是海南自由贸易港金融政策安排的基本原则。《总体方案》中金融风险防控方面涉及多个方面，包括建设跨境资本流动的监测预警和评估体系，宏观审慎管理体系，建设反洗钱、反恐怖融资、反逃税的审查机制;构建适应海南自由贸易港建设的金融监管协调机制等。金融领域试错成本高、负面冲击大，金融创新必须与防范金融风险并重，与金融监管能力相匹配。海南自由贸易港金融开放对监管准则、监管方法国际化提出的更高要求，并要守住风险可控底线，监管领域制度集成创新的重点可聚焦以下几个方面：一是构建更加高效的监管协调机制。在当前不能突破“一行两会一局”金融管理架构的情况下，从提高监管效率着手，争取“一行两会”对驻海南分支机构的更多管理权限下放，主要是行政许可事项的审批权限;借鉴商事制度改革经验推进金融行业行政许可事项的一条龙服务，例如金融机构从获颁金融许可证、工商注册登记、介入金融管理部门业务系统等事项的有序衔接办理;探索地方金融监督管理局的监管职能。条件成熟时，建立海南自由贸易港本地金融调控机制，完善自由贸易港内单一监管体制。二是重点加强跨境资金流动风险防范制度体系建设。建立和完善包括金融机构、金融市场、金融治理、金融监管、金融从业人员在内的系统性制度体系，加强跨境资金流动的监测预警和审慎管理，推进形成既有利于促进资金自由流动，又能有效防范和化解风险的开放金融体系。三是探索鼓励创新的金融监管机制。在海南自由贸易港试行监管沙盒机制，充分运用好国际推荐和认可的规则探索金融开放后风险管理的可行模式。四是监管规则的国际化对接，积极参与国际金融合作，为我国进一步融入全球化积累新经验、探索新路径。

三、推进海南自由贸易港金融领域制度集成创新的策略建议

相对于商事制度等其他领域改革，金融领域制度集成创新的推进难度要大很多。虽然《总体方案》已经赋予海南相关金融领域的政策，但考虑到金融改革开放与汇率形成机制改革、资本项目可兑换进程、金融监管能力建设等息息相关，海南自由贸易港争取相关金融事权下放的难度不小，政策落地有赖于法律法规、市场需求、金融人才、工作机制等各方面条件的完善。

（一）以自由贸易港金融立法突破全国一盘棋格局下自主创新空间较小的约束

我国金融改革开放的基本逻辑是，通过转轨早期健康化、规范化和专业化等一系列深刻有力的调整，逐步迈向市场化、国际化、多元化阶段，采取的是全国一盘棋策略。2019年7月，国务院金融稳定发展委员会办公室对外宣布的11条金融业对外开放措施，对全国各地都是适用的，自贸试验区之间比拼的是政策落地的速度和深度。实际上，海南自由贸易港的政策制度体系构建是在全国金融改革开放的统一布局内，出发点不是海南金融想要怎么改革开放，而是我国金融改革开放的相关安排哪些需要先在海南“试水”，《总体方案》的表述是“率先在海南自由贸易港落实金融业扩大开放政策。”海南自由贸易港金融领域制度集成创新必须服从、服务于国家金融改革开放大战略。需要强调的是，海南自由贸易最高水平开放形态下，政策与制度体系是具有不可复制性、独特性和唯一性的，这意味着海南金融领域制度创新完全可以先行一步、多迈一步。有必要在海南自由贸易港法中争取加入更多关于金融领域法律法规及监管规定调整的条款，以此为依托，结合特区立法权，制定出台海南自由贸易港金融条例等制度文件，为进一步的制度集成创新奠定基础。

（二）以前瞻性顶层设计突破海南经济基础薄弱创新活动需求不足的约束

金融制度集成创新必须立足于服务实体经济，脱离实体经济需求的创新只会助长“脱实向虚”，带来风险，这是对创新目的的限制;金融领域制度集成创新必须与自由贸易港建设市场活跃程度相匹配，有利各类市场主体更好利用境内外两种资源、两个市场，不能偏离实体经济需求“自娱自乐”谋创新，这是对创新土壤的要求。2019年11月18部门联合发文在海南自贸试验区试点其他自贸试验区施行政策，其中包括支持符合条件的港澳保险公司设立营业性机构，支持符合条件的港澳保险中介开展业务，支持符合条件的金融租赁公司和融资租赁企业利用银行业市场发行债券和资产证券化产品等。由于海南原先并没有这类需求，有政策也没有发挥实质性作用。突破市场需求不足这一约束，顶层设计尤为必要，特别是要将海南自由贸易港的金融制度创新与国家提升人民币国际化水平、探索资本和金融账户可兑换、增强国际金融治理话语权、有效运作国家资本、推进金融机构国际化运营等战略诉求紧密结合起来。当然，在此过程中，市场主体的实际需求理应得到更多的重视，从企业需要什么样的金融服务切入，推进相关领域的改革创新。

（三）以高端金融人才的大引进突破人才集聚不够创新能力较弱的约束

自贸易港金融制度创新的另一个关键因素在于人的素质能否保障金融“放得开”“管得住”“行得通”。金融制度创新需要地方政府、监管部门、金融企业集聚一大批有国际视野、有创新思路、有专业能力的金融人才，能够结合实际开展大量细致而有开拓性的工作。当前海南金融行业虽聚集了一批人才，但依然远远不够。近期公布的首批海南省100个“人才团队”和100个“储备人才团队”拟认定名单中，人才团隊金融业仅4个，储备人才团队仅2个，与金融业在经济中的地位并不相称。金融人才短缺的直接后果就是金融创新的意识不够足、能力不够强，不仅限制了政府部门的战略谋划与推进能力，也影响了具体政策落地执行效果。引进高端金融人才，当前首先需要充实的是政府管理部门，只有政府官员运用金融政策、金融工具的能力和水平得到切实提高，金融领域制度创新才有可能得到充分重视，相关改革措施才能有的放矢，避免以简单的产品业务创新替代真正的制度创新。对于金融行业企业的人才引进，核心要做的是筑巢引凤，通过吸引各类金融机构入驻，通过提供配套个税税收优惠，通过便利人才安居、子女教育、医疗等条件，营造吸引、留住人才的良好环境。

（四）以跨部门联动的必要工作机制安排突破低层次、碎片化创新的约束

前面提到的海南已经推出的77项制度创新案例中，金融制度创新案例之间缺少关联性，大都属于各部门零敲碎打的创新。要提高金融领域制度创新的层次，必须以更完善的创新推进工作机制，更加注重系统性和协调性。在跨部门联动方面，应有一个牵头协调机构，把与金融制度创新相关的部门联结在一起，如要推进离岸金融、离岸人民币、人民币国际化、资本项目可兑换等方面创新，除了人民银行、国家外汇管理局外，还涉及到立法修法、财政税收、清算结算、保密、反洗钱等多个领域的多个部门，只有部门联动才有可能取得突破。在分阶段、分步骤安排方面，结合《总体方案》两个阶段的建设安排，应有一个统筹推进机构，指导相关部门拟定好制度创新的路线图，挂图作战，确保不同阶段金融制度创新落到实处。

（责任编辑：李兴发）

参考文献：

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[3]卢孔标.海南自由贸易区（港）金融开放的逻辑、挑战与建议[J].银行家，2018（6）：56-59.

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[5]刘允明.制度集成创新：内涵、特征及动力来源[N].海南日报，2020-06-25.

收稿日期：2020-07-23

作者简介：卢孔标（1980-），男，浙江乐清人，经济学博士，现供职于海南银行股份有限公司。