新安江流域生态补偿制度的创新演进

曾凡银

（安徽省社会科学院，安徽 合肥230051）

一、我国生态补偿制度的基本框架

（一）生态补偿制度的顶层设计

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，采取切实可行的措施，加快推进生态补偿制度的顶层设计，逐渐形成生态补偿的制度构架（如图1所示）。

图1 生态补偿制度的顶层设计

党的十八大首次将“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标写进报告，并对生态文明建设的评价体系、考核办法、生态补偿、责任追究和损害赔偿等提出了具体要求；强调要按照市场供求变化与资源稀缺程度，建立生态补偿制度。十八届三中全会强调了“谁受益、谁补偿”原则，对重点生态功能区的生态补偿机制加以完善，建立地区间横向补偿制度，为跨行政区域的流域生态补偿明确了制度框架基础。十八届四中全会要求制定和完善生态补偿的法律法规，明确了以“制”促“治”，用法治来规范和促进生态补偿。十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，强调对农产品生产区和重点生态功能区持续实施转移支付与激励性补偿的制度，着力构建横向生态补偿和流域生态补偿的新机制。十九大指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，必须深化改革，更加注重市场化、多元化、社会化、法治化的生态补偿机制与治理格局的形成。十九届四中全会要求，健全生态环境监测和评价制度，落实生态补偿制度，加强体制机制创新，推进生态治理体系和治理能力现代化。

（二）生态补偿制度的系统化

构建生态保护补偿机制。为将顶层设计具体化，中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）明确要求，从建立健全生态补偿运行机制、各级财政转移支付制度和地区间横向生态保护补偿机制等三个方面，建立健全生态保护补偿的新机制（如图2所示）。

图2 生态保护补偿新机制

健全生态补偿体制。《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》）对改革体制机制、健全完善生态保护补偿制度提出了具体要求：①构建资源有偿使用和生态补偿制度。让该制度能够真实反映市场的供求和资源的稀缺程度，以价格机制适时体现自然价值和代际补偿，体现自然资源及其产品的完全成本价格，实现生产开发成本趋于社会成本，生态保护者能够获得应有补偿。②建立生态保护补偿多元化新机制。对重点生态功能区转移支付逐步加大力度和强度，将生态保护的成效与资金分配直接挂钩，强化激励与约束机制。③制定并落实横向生态保护补偿办法。构建以地方横向生态保护补偿为主、中央财政提供纵向生态保护补偿支持机制。④持续推进新安江水环境补偿试点。在中央有关部委的指导下，新安江流域跨省生态补偿机制试点取得了制度创新成效，具有较好的制度示范效用。因此，《方案》明确将这一试点成果进行扩展，在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江等地试行跨流域生态补偿。由此可知，中央不仅充分肯定了新安江流域生态补偿制度创新的成果，并将其向全国加以推广应用。

以《意见》和《方案》为指导，国务院及国家相关部委陆续推出了生态补偿机制和流域上下游横向补偿等系列意见、计划、方案（表1），增强流域生态补偿的系统性和操作性。

表1 国务院及部委生态补偿政策措施

续表1

习近平总书记非常重视制度在生态文明建设中的激励约束作用，在2018 年5 月全国生态环境保护大会上强调“要加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”［1］。我国生态补偿制度顶层设计和制度体系建设正逐步健全和完善，生态补偿逐步进入制度化、法治化、市场化、社会化轨道。安徽、浙江两省着眼大局，先行先试，认真践行“绿水青山就是金山银山”的理念，及时推进新安江流域生态补偿和生态环境综合治理，成效显著。

二、新安江流域生态补偿制度的构建

（一）新安江流域生态补偿制度的演进

新安江流域生态补偿制度是新时代习近平生态文明思想的具体实践，开创了我国建立跨省流域上下游生态补偿机制的先河。

新安江发源于黄山市休宁县六股尖，为钱塘江正源，横跨安徽、浙江两省。千岛湖年均入库水量的68%以上来自新安江，其常年水质标准好于地表水河流Ⅱ类，是下游浙江区域的重要战略水资源储备地，是长江三角洲地区的生态安全屏障。2013年底，国务院批复并实施《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》（国函〔2013〕135 号）（以下简称《综合规划》），从此新安江流域保护和发展正式上升为国家战略。《综合规划》给予了新安江流域“建设跨省流域生态文明建设共建共享先行区域、长三角地区重要战略水源地”的战略定位。

新安江流域的生态补偿、综合治理、生态保护，对全国跨流域合作具有典型的示范效应。新安江流域生态补偿制度是从人大代表、政协委员调研、建议开始的，在财政部、生态环境部的指导下，皖浙两省及其市县经过了制度酝酿、制度启动、制度实践到制度长效等阶段（如图3所示）。

图3 新安江流域生态补偿制度的演进

在制度实践的第二轮，皖浙两省达成的协议体现了水质目标有所提升、补助资金有所增加的“双提高”目标，用制度保证水质提升后的生态价值补偿同向增长，从而激励并约束生态保护从末端治理向源头保护转变、从项目推动向制度保护转变、从生态资源向生态资本转变的“三个转变”。第三轮试点，进一步优化了水质考核指标，水质考核标准更高，制度约束更严格；探索以货币化补偿为基础，多元化、社会化、长效化的补偿方式，补偿资金使用范围逐渐拓展，制度激励与约束更加规范、全面、具体，进一步提高了上游地区水环境治理和水生态保护的积极性、主动性与创新性。

（二）新安江流域生态补偿制度创新与实践

为积极构建现代流域生态补偿制度体系，在国家及有关部门的指导下，皖浙两省及黄山市持续创新，深入实践，取得了显著成效。

1.创新具有区域特色的考核评价制度

“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”［2］。安徽省始终把制度建设摆在重要位置，2012 年出台《安徽省生态强省建设实施纲要》（皖发〔2012〕24 号），把新安江综合治理作为生态强省的重要方面，列为环保“一号工程”。从2011 年起，安徽省在全国率先对目标管理考核体系进行重大改革，把黄山市单独作为四类地区，在制定市县政府分类考核办法中，加大了生态环保、现代服务业等作为考核的权重，将GDP 与生态保护均作为主要指标，实行了较为科学合理的考核评价体系，促使其坚持生态优先绿色发展，进一步加强新安江流域生态环境保护。黄山市自我约束，建立了以改善生态环境质量为核心的目标责任体系。《黄山市生态文明建设目标评价考核实施办法》对区县党委、政府生态文明建设成果实行“年度评价+五年考核”相结合的评价考核体系，积极构建生态文明建设常态长效推进机制。

2.建立分工负责、协同共管的领导体制

安徽省政府建立了省长挂帅、常务副省长主抓，发改委、财政、环保、水利等各部门根据专业化分工，协同推进的治理构架。在黄山市，书记、市长分别任“新安江流域综合治理”和“新安江流域生态补偿机制试点工作”两个领导小组的组长（2011年），相关市直部门和县区根据功能、职责分工定位，各负其责，形成协同合力。坚持生态为民惠民利民，在保护中发展、在发展中保护，出台《新安江流域综合治理考核办法》，成立新安江流域生态建设保护局（新保局，隶属财政局），全面负责新安江水环境保护工作，逐层量化分解目标任务，层层落实生态保护与绿色发展考核责任。根据河流行政区域分段划片，实行市县乡村四级“河长”制，分片包干，细化分段包保，加强日常与定期巡查，确保村庄保洁、河面打捞、采砂洗砂整治、污水排放管理、水源地保护等治理全覆盖，并将网格化模式落到实处。按照省委要求，建立“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”为目标责任的市县乡村四级林长制，任一方林长，保一方生态、富一方百姓。切实践行“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，各相关部门要履行好生态保护职责，使各部门守土有责、守土负责，分工协作、共同发力”。

3.制定激励与约束兼容的规章制度

制度是管束人们行为的一系列规则，能够产生激励和约束的兼容之效。《新安江流域水环境补偿试点实施方案》（财建函〔2011〕123号），在补偿的原则、依据、资金来源与投向等方面明确了具体规则。因此，全国首个跨省流域生态补偿机制试点于2012年正式在新安江流域实施。2013年《综合规划》获批。为此，黄山市用内部制度自我加压，制定了《安徽省新安江流域水资源与生态环境保护综合实施方案》《黄山市新安江流域生态补偿试点资金管理实施意见》《黄山市新安江流域生态补偿项目管理办法》《关于进一步加快新安江流域生态补偿机制试点项目建设的通知》等一系列规章制度，严格资金与项目管理。坚持“整治”与“长治”双管齐下，坚持源头严防、过程严管、后果严惩，确保生态环境“党政同责”“一岗双责”和“失职追责”落到实处。制定并从严执行《党政领导干部生态环境损害责任追究实施办法》，坚持开展领导干部自然资源离任审计，深入推进河（湖）长制、林长制，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度，加大政府目标管理绩效考核中环境保护和节能减排权重，倒逼环保责任全面做实、发展转型。

构建共谋共建共享、互利共赢的生态空间格局。在《补偿协议》明确的流域上下游各自的责任和义务的基础上，安徽、浙江两省建立了“环境责任协议制度”，坚持上下游定期会商、协商，构建生态保护与污染防治共谋、共治、共建、共享的协同机制（如图4所示）。健全流域水环境污染防治监管平台及水质监测网点，加强流域环境监管基础设施建设，监测点位由原来的8个增加到44个，基本实现全覆盖，流域饮用水源地监测由原来的29项增加到109 项。黄山市持续深化与杭州市多层面的互动合作，2015 年至今两市就巩固新安江生态补偿机制成果、建立联席会议制度等签署了多项深化合作交流协议，促进了两地生态环境合作共谋共建，互利共赢。

图4 新安江生态保护与污染防治互利共赢的协同机制

三、制度完善及其机制提升

（一）法规的健全与完善

新安江流域生态补偿是一个系统工程。虽然在全国率先试点、示范，在制度、体制机制方面进行了创新与实践，面对上游生态环境资金、保护与发展的多重约束，还需要对生态补偿重要原则、范围拓展、类型转化、标准提升、方式多元、监管效能、成效评价等核心内容作出全面、深入的制度性结构安排。《关于健全生态保护补偿机制的意见》为我国生态保护补偿绘制了制度创新路线图，提供了目标指引。在系统总结新安江等生态补偿经验的基础上，及早推出《生态保护补偿条例》等规定并将其适时转化为《生态保护补偿法》等法律，使制度在变迁的过程中引导力、影响力、约束力越来越强，强化法律法规刚性硬约束，以法治思维和法治方式，支持财政转移支付、横向补偿、市场交易、受益者付费等方式，使区域生态保护成本、发展机会成本和生态（产品）服务价值得到科学评估和社会实现，让生态保护者与受益者各自的权、责、利都能够得到有效体现，逐步形成综合补偿与分层分类补偿相结合、多种补偿方式互为补充的生态保护补偿制度［3］，确保保护、治理与发展有效协同，产业结构升级与绿色发展相互促进，上下游地区均衡发展、共享绿色发展成果。

（二）生态补偿的多元、多层、多样机制

（1）共建市场化多元化绿色发展基金。2016年底，黄山市与国开证券等联合建立了国内首个跨流域生态补偿绿色发展基金“新安江绿色发展基金”，以市场化机制引导社会资金，让财政资金“种子效应”激发“杠杆效应”。2018年该“基金”改革成为母基金，分设PPP 引导基金、产业基金各6亿元，母基金下设若干子基金，就建立新安江社会化、多元化、长效化的资金筹措、保护和发展模式进行积极探索。“新安江绿色发展基金”规模较小，杠杆效应和项目保障能力较弱，需要皖、浙两省在财政部、生态环境部等的支持下，共同建立相应规模的生态补偿基金，或以国家环保基金为基础，建立新安江流域绿色发展的子基金。

（2）积极拓展市场化的绿色投融资渠道。建立碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式，拓宽资金渠道［4］，为生态环境保护项目、产业绿色转型、生活方式绿色转化提供投融资支持，把命运共同体、责任共同体转化为利益共同体、价值文化共同体，实现互利多赢。按照流域保护共同责任和好水好价的原则，建立随着水质考核标准的提高，补偿资金随经济发展及保护压力加大而同步提高的体制机制。在绿色信贷上，已经获得亚行贷款1 亿美元、德国复兴信贷银行贷款5千万欧元的贷款项目，主要用于新安江流域生态保护和绿色发展。还需要在绿色债券、绿色保险、绿色股票、绿色彩票等方面全方位融资拓展。

四、共建新安江—千岛湖生态补偿试验区

国家《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确“建设新安江—千岛湖生态补偿试验区”。这就需要健全完善新安江—千岛湖全流域一体化保护和发展体制机制，让政府主导的强制性制度发展变迁，逐步转化为政府引导、市场导向、社会参与和法治保障的诱致性制度变迁。真正解决好谁来补偿、补偿给谁、如何补偿等问题，使生态补偿机制常态长效。

（一）补偿主体多元化

财政转移支付不可或缺。在新安江生态补偿第二轮试点期内，中央转移支付资金的9亿元，已按4 亿、3 亿、2 亿/年退坡的方式递减补助。而第三轮试点协议只提到继续争取中央资金支持。国务院最新《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕13 号）明确：长江、黄河等重点流域，为中央与地方共同财政事权，由中央与地方共同承担支出责任。新安江作为全国首个跨流域生态补偿试点，需要发挥中央与地方共同财政事权的示范效应。另外，还可以试行受益者付费。在国外，补偿资金来源途径更加多元和相对稳定，如从生态受益地区居民的水费、企业的水费、发电企业的电价等中划出一定的比例，设立专项基金用于生态补偿和发展［5］。在新安江—千岛湖生态补偿试验区内，也可以划出一定比例的电价、水费等以筹措相应的补偿基金。

（二）补偿对象具体化

目前的补偿对象以项目、企业等为主，还需要对作出贡献的个人等进行精准补偿，如细化到靠水、靠林生存的农户、林户等每个利益相关者。

（三）补偿方式多样化

从单一资金补偿到多元合作共建。可在各级干部和企业经营人员挂职交流、人才培训交流、文化互动、旅游融合、发展论坛等方面，开展合作共建。

（四）生态补偿系统化

由“水质对赌”到推进山水林田湖草系统治理，积极创建国家山水林田湖草生态保护修复示范区。

（五）生态产业化、产业生态化，打造“两山”理论转化样板区

鼓励支持下游杭州市与上游黄山市在共建园区、产业联盟、康养服务等方面开展协作，将新安江—千岛湖—富春江打造成中国最美山水风景带和世界文化旅游目的地，实现文旅一体深度融合，由“输血式”补偿转化为“造血式”发展，从而实现上下游地区共建共治共享、共同发展、互利共赢。通过建立“合作共治、成本共担、效益共享”的体制机制，形成流域绿色发展的长效机制，创建流域生态补偿的“中国方案”乃至国际范例。