党的监督保障法规制度：概念、结构与价值

李少杰

（中国人民大学 马克思主义学院，北京100872）

2016 年12 月13 日，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称2016 年《意见》），正式提出以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。2016年《意见》明确指出，要“完善党的监督保障法规制度，切实规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等，确保行使好党和人民赋予的权力。”［1］511党内法规制度建设的顶层设计为党的监督保障法规制度指明了建设方向，规划了基本路径。党的监督保障法规制度对于全面依法治国、全面从严治党都具有重要意义。但作为一个理论概念，党的监督保障法规制度的基本内涵、结构功能与实践价值有待进一步明晰。

一、党的监督保障法规制度的概念

党的监督保障法规制度概念，源自中国共产党制度建设的理论与实践。界定这一概念的内涵与外延，一方面需要回溯党的制度建设史，另一方面要结合党的监督保障法规制度的内在规定性。

中国共产党监督制度与保障制度的建设实践早于监督保障法规概念的提出。自《中国共产党第一个纲领》起，党就开始运用党内法规进行党内监督的实践。中国共产党在革命、建设、改革时期，相继颁布了《关于建立报告制度的指示》《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《工作规则》）、《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）等200多项党内法规及规范性文件，探索出了自上而下的组织监督、自下而上的民主监督与同级相互监督三种形式，为党内监督奠定了制度基础。在保障法规制度方面，中国共产党曾颁布《中央关于统一管理党、政档案工作的通知》《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《权利保障条例》）、《党政机关公文处理工作条例》《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》（以下简称《功勋荣誉表彰条例》）等60多项党内保障法规及规范性文件，这些法规成为党内激励、党员权利保障与党内工作运行保障的重要制度依据。

从党的制度建设史上看，监督与保障法规建设的实践由来已久，但作为复合概念的监督保障法规，却在20世纪90年代才逐渐进入理论视野。

（一）党的监督保障法规制度的概念演变

党的监督法规制度是监察、督促党组织工作、活动和党员行为的制度依据。党的保障法规制度内涵在学界尚无定论，但都认为这一法规制度的客体包括人与工作两个方面（1），［2］3-4，［3］。作为一个复合概念，“监督保障”最早出现于国家法律领域，在理论探索与制度建设的实践过程中逐渐被党内法规吸纳。1991年5月4日颁布的《对外经济贸易部关于对外经贸仓储企业生产现场管理试行办法》规定要建立“有效的优质服务监督保障机制”［4］。监督保障在这里以偏正结构的形式出现，其含义是有保障措施的监督。

在党内法规领域，《中国共产党党内监督条例（试行）》最早使用了监督保障这一概念，作为第四章的标题，涵盖党内监督的程序性规定，以及保护检举人、预防打击报复、防范诬陷等保护性内容［5］。此时“监督保障”概念已经包括了权力监督与权利保障两方面内涵。随后，针对军队党委制度执行不力的问题，监督保障被学界提升为一类法规制度并展开探讨，用以配套军队党委制度，提升法规的执行力，坚持党对军队的绝对领导［6］。但长期以来，监督保障法规制度在党内法规体系中并未被当作独立板块看待。在2013 年《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017 年）》（以下简称2013年《规划》）中，党的自身建设法规与领导法规制度已经形成，但监督保障法规制度的内容还散见于党的领导工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等板块中（见表1）。

表1 2013年《规划》与2016年《意见》内容对照

2016 年《意见》正式提出监督保障法规制度。监督指代监督、巡视、问责、党纪处分、党务公开等方面法规制度，保障指代内容包括党内功勋荣誉表彰、党员权利保障、容错纠错机制、机关运行保障［1］511。监督保障法规制度成为并列结构的复合型概念，其指代内容已经从最初的权力监督转变为权力监督与权利保障并重。

（二）党的监督保障法规制度的内涵

2016年《意见》仅指出监督保障法规制度建设的重点方向，并未给出精准定义，为理论研究留下了阐释空间。界定监督保障法规制度的概念，必须明确其邻近属和种差。这一制度板块是党内法规的组成部分，党内法规本质上是一种行为规范，因此行为规范可以作为邻近属概念。

界定监督保障法规制度的概念种差，需要明确制定主体、适用客体、作用方式三个要素，进而厘清这一制度板块由谁来制定、对谁规范、规范什么的问题。从客体和方式上看，监督保障法规制度被部分学者界定为对党组织与党员行为进行监督、考核、奖惩、保障的法规［7］。这一界定与2018年出台的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（以下简称2018年《规划》）（2），［8］大致保持了一致。从主体上看，党的监督保障法规制度被界定为关于党的纪律检查委员会职责、任务、活动的党内法规和规范性文件，并与党的其他组织或机关实施的党的组织、领导、自身建设法规制度相区别［9］。既有的概念界定聚焦于监督保障法规的执行主体而非制定主体，且对执行主体的界定本身有待商榷。

各级纪律检查委员会是监督保障法规制度的重要执行主体，但并不唯一。以党的监督法规为例，承担全面监督职责的各级党委（党组）、履行监督专责的纪律检查机关，开展职能监督的党内工作部门、落实日常监督的基层组织、享有民主监督权利的党员，都是法规执行的重要组成主体［1］441-442。此外，保障与激励性法规的执行主体更加广泛。如中央组织部可以提名“七一勋章”授予人选，经党和国家功勋荣誉表彰工作委员会审查，报党中央决定。经党中央批准，省、自治区、直辖市党委和中央组织部可以设立优秀党组织书记表彰项目。可见监督保障法规执行主体的范围很广，从党的中央组织到基层组织再到党员个体，都可以是法规的执行主体。仅以党的纪律检查委员会作概念的主体种差有失偏颇，也忽视了党员作为法规执行者的主动性、参与性。不仅是监督保障法规，大多数党内法规也都以全体党员和党组织为执行主体，以执行主体因素界定监督保障法规并不能凸显其特性。

相比之下，监督保障法规的制定主体更加集中，中共中央纪律检查委员、中共中央军委、中共中央组织部、党和国家功勋荣誉表彰工作委员会、中共中央保密委员会、中央和国家机关工作委员会等中央组织和工作机关都曾在各自的职权范围内制定相应的监督保障法规，可以用“特定党组织”来指代这些制定主体。

综合现有党内法规、规范性文件与学界观点，可以对党的监督保障法规制度进行概念界定：党的监督保障法规制度是特定党组织经程序制定的用于对党组织工作、活动和党员行为进行监督、奖惩、保障的行为规范。

（三）党的监督保障法规制度的特征

在内容方面，区别于党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规所体现的主体性与行为性，党的监督保障法规具有监督性、惩处性、救济性的特点。在内部关系方面，监督保障法规有较强的内部衔接性。党的领导法规按照调整领域制定政法、宣传、统战等工作条例，党的自身建设法规按照党的政治、思想、组织、作风、纪律建设进行布局，这些板块内部的法规相对独立。在党的监督保障法规内部，法规遵循“监督、审查、追责、救济”这一行为逻辑发挥作用，法规之间环环相扣，具有较强的内部衔接性。

在外部关系方面，监督保障法规具有更强的现实针对性。尽管作为制度的党内法规应当具有相对稳定性，但相比于其他板块，监督保障法规对纷繁复杂的现实环境和层出不穷的新情况，需要更频繁地调适与应对。以北大法宝数据库收纳的96 篇党内法规解释答复为例，对监督保障法规进行再解释的文件占79%（3）。

党内法规解释集中于监督保障法规，一方面体现中央对此类法规适用性的高度重视，另一方面也说明此类法规在处理大量个案的过程中，“针对法规的概念内涵、适用情形、处分尺度等方面引发了一系列更为迫切的规范性解释需求。”［10］《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）自1997年试行至今历经三次修订；《中国共产党巡视工作条例》在8年内两次修订；《中国共产党党内法规制定条例》《问责条例》《党内监督条例》等几部法规都有修订。在党内法规制度体系中，监督保障法规的更新频率最高，说明这一板块有较强的现实针对性，需要及时删改陈旧过时的部分，补充党的建设新要求，进而推动全面从严治党的实践发展。

二、党的监督保障法规制度的结构

（一）党的监督保障法规制度的分类

“1+4”基本框架作为党内法规制度建设的目标形态，契合了党的领导与党的建设基本布局。在现行有效的中央党内法规中，党的监督保障法规共有99 部。其中，条例21 部，规定38 部，办法35 部，规则2 部，细则3 部。监督保障法规覆盖的领域十分广泛，同样也需要根据法规的内容、特点合理分类，增强制度建设的针对性与系统性。

首先，党的监督保障法规应当围绕法规的适用客体进行分类。由于中国共产党在国家机关中居于领导核心地位，党内法规针对的党组织工作、活动和党员行为，在内容上除涵盖党的自身建设之外，也会涉及党的领导。部分学者因此以“党内/党外”为标准，将党的监督保障法规分为“党内监督保障制度和党对国家政权机关的监督制度”［11-12］。实际上，这一分类标准偏离了监督保障法规的适用客体。对党外领域产生监督效力的情况，大多存在于党政联合发文形式的党内法规中。这类法规既约束党员身份的公职人员，又作为国家机关内部的“部门规章”约束非党员身份的公职人员，党内法规对党外监督的效力是党内监督作用的延伸，并不存在为监督党外领域而单独设立的法规。因此不宜取“党内/党外”为标准对监督保障法规进行分类。

其次，科学的法规分类应当尽量避免子类之间内容重叠、难以归类的情况。党的监督保障法规是按照一定顺序和逻辑建构的规则体系。但相互衔接、协调一致的要求不等于内容上的重叠，若一部法规可以归入多个子类，监督保障法规的类别划分就失去了意义。如《抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定》在同一部法规中既对党组织也对党员个人行为进行规范。部分学者仅以客体作分类标准，把监督保障法规分为规范所有党员、规范党员干部、规范干部亲属三类［13］，就难以避免子类别交叉重叠的弊端。“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则贯穿于每一部监督法规之中，遵循这一原则进行分类［14］（4），同样会陷入内容重叠的困境。

最后，严谨的法规分类应当注意子类别之间的层级关系。这要求子类之间不存在包含与被包含的关系，十分重要的党务工作领域应当开辟独立的子类，提升相关法规的地位，增强制度的权威性。目前学界大多以行为作标准，将监督保障法规分为监督、考核评价、奖励、处罚、关怀帮扶等类别［12，15-16］，却忽略了两个重要问题。第一，将监督与考核作为并列层级是否恰当？在《党内监督条例》中，考核被列入“党委（党组）的监督”一章，与巡视、党务公开同属于党内监督制度的下位制度。2018年《规划》对监督保障法规制度内容的概括变为“监督、奖惩、保障”，改变了2016年《意见》中监督与考核并列的表述方式，这一变化也体现了规划制定者对两种行为层级关系的再认识。因此考核与监督不应当并列分类。第二，既有分类方式并未关注到执纪相关法规在监督保障法规制度中的地位。2018年《规划》提出：“在监督保障法规制度中，要重点制定纪律检查机关监督执纪工作规则。”［8］这为执纪相关法规纳入监督保障板块提供了依据。在《中国共产党章程》的规定中，作为监督保障法规重要执行主体的各级纪律检查委员会，被赋予监督、执纪、问责三大职责［17］。以执纪为主题的党内法规，承担了纪委三大职责之一，应该与监督、问责类法规并列成为一个独立的子类。

综上所述，党的监督保障法规分类需要围绕适用客体，避免内容重叠，并兼顾子类别之间的层级对等。应当按照行为逻辑对监督保障法规进行分类，既凸显监督与保障的区别，又体现二者的内在关联。综合学界既有分类的成果与不足，本文尝试给出一个新的分类方式：党的监督保障法规制度应当围绕约束、激励、保障三大目的，划分六个子类（见表2）。

表2 党的监督保障法规制度分类表

（二）约束性法规

全面从严治党要求以党内法规为制度保障，对权力运行进行约束。约束性法规的主要功能是预防、制约和矫正，参照纪委“监督、执纪、问责”的职责，实现从监督到审查再到处理的全流程制度供给，做到“有权必有责，用权受监督，违纪必追究”。监督类法规是开展党内监督的制度依据，审查与处理类法规对监督工作进行衔接与保障，审查类法规为线索处置与案件审理工作提供制度依据，处理类法规依照案件审理结果，对相关责任人进行惩处。改革开放以来，在可统计到的监督保障法规中（包括现行有效与失效的条例、规定、规则、办法、细则共130 部），约束性法规有98 部，占比75.4%，是监督保障法规制度的重心所在。

监督类法规有47部，以2016年10月新修订的《党内监督条例》为主干法规。监督类法规是直面党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等问题的第一道制度屏障，各级党组织与全体党员都是制度屏障中的监督主体。《党内监督条例》通过构建“党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督”的体系［1］441-442，使自上而下的组织监督、自下而上的民主监督与同级相互监督共同发力，其核心任务是确保党章党规党纪在全党有效执行。监督类法规的重点在于“抓早抓小、防微杜渐”，强调通过事前监督和主动监督的制度震慑，提升预防的效果，把违规违纪行为化解在苗头阶段，防患于未然。监督类法规所涵盖的考核制度、巡视制度、审计制度、个人事项报告制度、党务公开制度等都可以从《党内监督条例》中找到法规依据。

审查类法规有14 部，以2019 年1 月新修订的《工作规则》为主干法规，统领检举、检查、立案、搜证、审理等各项执纪环节的配套法规。监督执纪工作是非常严肃的政治工作，要求坚持实事求是的原则，以事实为依据，以法纪为准绳，确保审查的结果经得起检验。因此党在《工作规则》中坚持双重领导体制，线索处置、立案审查在向同级党委报告的同时应当向上级纪委报告，严控案件审理的质量。与此同时，对执纪工作者的信任不能代替监督，《工作规则》要求监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理工作不仅做到相互协调，还要建立相互制约的工作机制，并设立专章规定纪检机关的自我监督和内控机制，确保纪检权力受到严格约束，防止“灯下黑”的情况发生。

处理类法规有37部，以《问责条例》《纪律处分条例》为主干法规。处理类法规的适用客体为党组织、领导干部、普通党员三类。每部法规除规定适用客体外，还需要明确适用情形，如《问责条例》规定了领导弱化、思想建设缺失等11 类应当问责的情形，《纪律处分条例》为党组织和全体党员划定了政治、组织、廉洁、群众、工作、生活六类禁止触犯的纪律。在处理方式上，《问责条例》对党组织的问责包括检查、通报、改组；对领导干部的问责包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分。《纪律处分条例》规定党组织违犯党纪应当受到改组或解散的处分，对党员的纪律处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。尽管党组织和党员违纪的既成事实需要受到惩处，但问责和处分不是此类法规的最终目的，“惩前毖后、治病救人”才是贯穿于法规运行过程的价值依归。2018年新修订的《纪律处分条例》将监督执纪“四种形态”写入总则，意在惩治极少数，教育大多数，在保持高压震慑态势的同时，起到更多的矫正作用。

（三）激励性法规

与强调制约的约束性法规相比，激励性法规的主要功能是评价、引导和教育。一方面，推动党员和党组织执行党的决定、贯彻方针政策，不能仅仅依靠权力强制推进。对工作表现突出、取得实绩的党员和党组织进行激励，可以在党内构建积极的行为预期，通过正向评价形成促进党员、党组织作为的新推动力。另一方面，党内激励具有行为引导功能，通过树立先进典型，传递正向的价值认可，能够对其他党员产生教育作用。

奖励荣誉类法规共9部，以2017年7月发布的《功勋荣誉表彰条例》为主干法规。《功勋荣誉表彰条例》的出台改变了过去以规范性文件表彰先进典型的做法，将党内功勋荣誉表彰规范为勋章、荣誉称号、表彰、纪念章四种形式，是对党内表彰制度常态化、规范化的进一步落实。《功勋荣誉表彰条例》强调党员与党组织权利义务的统一，荣誉表彰获得者按照规定享有相应待遇，同时应当发扬成绩、保持荣誉，发挥好引领带动作用，更加严格要求自身，杜绝违纪违法行为。

目前，党和国家功勋荣誉表彰工作委员会制定了以“五章一簿”为主干的功勋荣誉表彰制度体系，但奖励荣誉类法规尚有较大的建设空间。如表彰条例对于“有需要时可以及时授予”的规定有待细化，撤销荣誉条款的适用情形尚不明晰，待遇撤销与奖励追缴等工作还须进一步出台办法。

（四）保障性法规

保障性法规在党的十八大之后得到越来越多的重视，这与党员主体地位的强化有密切联系。落实党员主体地位，必须以保障全体党员平等享有党章规定的党员权利为前提条件［18］。强化权利保障，需要足够权威、完备的法规做支撑。因此保障性法规在2016 年《意见》中的地位得到提升，与监督法规并列组成党内法规制度基本框架的第四大板块；党内关怀帮扶办法，党员权利保障条例，信息、督查、机要密码工作等方面的法规制度也提上了制定或修订的规划日程［8］，其权威性与完备程度逐渐提升。保障性法规包括权利保障和工作保障两类，主要功能是救济与规范。

权利保障类法规针对的客体是“人”，主要作用是保护党员权利，以《权利保障条例》为主干法规。此类法规的作用是将党章规定的党员权利予以细化，并以制度的形式加以尊重和保护，申明“党的任何一级组织、任何党员都无权剥夺”［19］。如党章规定党员有权参加党的有关会议，《权利保障条例》就对“有关会议”的内涵加以解释：“党员有权参加党小组会、支部大会、党员大会以及与其担任的党内职务和代表资格相应的会议。”［19］党组织应当通过告知议题、提供阅读文件等方式创造保障党员参加会议的条件。党组织有权依据保障类法规对侵权行为采取责令停止侵权行为、责令赔礼道歉、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评等处理方式，情节较重的，可以给予党纪处分。尊重和保障党员主体地位，反映了党内民主的价值取向［20］，但相比约束性法规，权利保障类法规仅占监督保障法规的4.6%，与目前党内民主建设的要求还不相匹配，是监督保障法规制度建设的薄弱环节。

工作保障类法规针对的客体是“行为”，主要作用是为党务工作的开展确立制度依循。党务行为可以分为“要式行为”与“非要式行为”两种，前者要求党务行为必须满足制度确立的某种方式和形式，后者允许行为主体自由裁量、视情选择行为方式。将更多的党务行为纳入制度轨道，是提高党建科学化水平的题中之义，可以避免党务行为失之随意、不可预期［2］175-176。这要求加快工作保障类法规建设，推动各项党务工作制度化、规范化。目前公开可查的工作保障类法规共16 部，主要涉及党内机关档案工作、党内法规制定工作、公文处理工作、保密工作、统计与信息化工作，法规建设较为分散，尚未出台统摄整个子类别的主干法规。

在监督保障法规中，约束性、激励性、保障性法规并非相互割裂，而是有机关联，互相作用，体现了“严管和厚爱结合、激励和约束并重”［21］的原则。保障性法规对党员主体地位的保障，有利于党员监督权的行使，进而为党内监督体系提供自下而上的力量，促使约束性法规更好地发挥效力。公文备案与党内统计也是一种“特定形式的党内监督工作”［22］，完善工作保障类法规，可以促使党务信息公开，规范权力运行，减少信息不对称导致的权力滥用、私用空间。激励性法规为约束性法规提供侧翼支持，在强化约束的同时为全体党员提供正向引领，用组织的“温度”补充组织的“力度”。约束性法规也为保障和激励性法规提供保护，一切侵犯权利、干扰工作、误用激励的行为都要受到党纪惩处。

三、党的监督保障法规制度的价值

党的监督保障法规制度的价值主要表现为：使党内法规制度体系建设更加系统和完善，为全面从严治党提供制度支撑，为激发党内活力和激励干部作为提供制度保障，为党内法规与国家法律提供制度衔接。

党的监督保障法规制度使党内法规制度体系建设更加系统和完善。党内法规制度体系中的四大制度板块，是对《中国共产党章程》部分内容的承接和延伸，监督保障法规承接了《中国共产党章程》第一章的党员权利部分，以及第七、八章的内容。四大法规板块不是简单的割裂分工关系，而是在加强法规职能化、专业化的同时，通过“前后衔接、左右联动”，完善主体、行为、监督保障三位一体的制度结构［23］，把党内法规这一制度的笼子扎细扎密扎牢。在党章的基础上，监督保障法规与其他三大板块围绕“规范主体、规范行为、规范监督”的原则构建起逻辑严谨、结构完整的闭合体系。组织法规负责规范主体，领导法规和自身建设法规负责规范行为，监督保障法规在制度体系中的独特作用体现在：以强制的手段为前者提供约束和驱动力，真正使党内法规承载的各项制度运转起来、落实下去。

党的监督保障法规制度为全面从严治党提供制度支撑。与组织、领导、自身建设板块相比，监督保障法规直面党内精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败等问题，搭建了全面从严治党制度的主干内容。在从严治党的主体方面，监督保障法规压实了“党组织层面的主体责任、监督责任，以及党的领导干部层面的全面领导责任、主要领导责任和重要领导责任”［24］，并明确了全党必须严格遵守的六类纪律。在程度上，“从严”体现在党内法规的要求逐级递升，“多一个身份则多一份规矩”［2］128。监督保障法规对干部的要求严于党员，对党员义务的要求高于法律对公民义务的规定，通过逐层提高行为底线，彰显党员的先进性和干部的“关键少数”作用。从长期功能看，监督保障法规不仅仅是约束党组织和党员行为的短期工具，还将监督执纪“四种形态”等实践过程中的创新成果以制度的形式巩固下来，促进全面从严治党的常态化，真正体现出党内法规在全面从严治党中长远、根本之策的地位。

党的监督保障法规制度为激发党内活力和激励干部作为提供制度保障。约束、激励和保障是调整党组织活动、党员行为的三种手段，约束提供压力，激励和保障形成动力。激发党内活力、推动干部作为的因素来自两个方面。一方面，发挥激励手段的正向作用。发掘先进典型，可以增强对全党的示范激励作用，“让干部对照找差距、努力有方向”［25］，在党内起到凝聚意志力、增强战斗力的作用。为此，需要对那些彰显时代要求，切实做出实绩又得到群众认可的党员进行表彰和奖励。另一方面，发挥保障的兜底作用。强化纪律约束可以减少滥用权力、以权谋私的情况，但也无形中增加了干部履职的风险［26］。党员干部在推进改革的过程中，总会遇到因缺乏经验、不可抗力因素导致的过失或损失［27］，如果对风险的预期远高于干部的承受能力，“严管”就会将干部推向不作为的极端，把干部“管死”。《问责条例》对探索性过失和不可抗力造成的损失等情形不予问责或者免予问责，以适当的容错机制对严管与约束进行了补充，可以为敢于担当的干部卸下包袱，推动干部更积极地为人民服务。

党的监督保障法规制度为党内法规与国家法律提供制度衔接。国家法律有其限界，法律适用范围的广泛性要求条文保持一定的抽象性，再完备的成文法也不可能穷尽社会权力的每个角落。如《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）要求设立内部专门的监督机构，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督［28］。这一要求并未在《监察法》中细化，这就需要合署办公的纪律委员会出台党内法规，配合纪检监察机关的监督执纪工作。《工作规则》规定了“设立调查组临时党支部”“打听过问案件的备案登记制度”“审查调查安全责任制”等内控机制，对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪的纪检监察干部开展“一案双查”，既追究违纪干部的直接责任，也严肃追究有关领导人员责任［29］。在国家法律对公权力进行限制的过程中，党内法规需要加以辅助，而监督保障法规是二者制度衔接和具体化的集中体现，促进了党规国法“相辅相成、相互促进、相互保障格局”［30］的形成。

四、结束语

相比于制度建设实践，对监督保障法规的研究仍有待深入。如在“1+4”基本框架中，党的监督保障法规制度如何与其他板块更加紧密地衔接联动，发挥制度合力？如何对交叉存在于四大制度板块之间的法规合理归类？如何在地方党内法规制度中界定监督保障法规的范围？在国家监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公后，党的监督保障法规与国家监察法规的关系如何界定，内容如何衔接？是否有必要在工作保障法规领域进行顶层设计，出台一部诸如《中国共产党党务工作管理条例》的主干性法规？如何加快激励性、保障性法规的制度建设，提升法规的可操作性？如何将单项党内法规的研究置于监督保障法规的整体视域之中，将监督保障法规的一般性与具体党内法规的特殊性研究结合起来？总的来看，党的监督保障法规制度还有相当宽阔的研究空间。

注释：

（1）宋功德教授认为，保障性规范包括责任追究、监督救济两部分；王建芹教授认为，作为一个整体的保障制度包括规范党员权利保障、权利救济、申诉等方面。

（2）2018 年《规划》对监督保障法规制度的适用客体和作用方式有较为明确的规定，即“切实加强对党组织和党员干部的监督、奖惩、保障”。

（3）本文的统计数据以北大法宝党内法规数据库为基础（下同），由于数据库更新法规有时间差，本文的统计数字仅反映大致情况。

（4）有学者将党的监督保障法规分为规范监督主体、规范监督主体的行为、规范党内监督工作保障三大类。