国际航空货运安保模式对中国民航的启示

□ 河南省机场集团 王 赢／文

安全是民用航空的永恒主题，当前国际形势错综复杂，航空安保面临着严峻的挑战。面对巨大的发展需求和安全运行保障压力，如何提升我国航空货运安保效率，推动安全与运输效率协调发展？国际民航货运安保模式对我们有哪些启示？

国际民航组织对航空货运安保的管理

国际民航组织（ICAO）制定了包括已知托运人和管制代理人在内的航空货运安保管理框架，要求各成员国基于风险，采取与安保威胁相称的，安全高效、操作上可行的航空安保措施，并且要考虑对旅客和正常货物贸易的影响。

根据国际民航组织2016年第39届会议A39-18号决议《国际民航组织关于航空安保持续政策的综合声明》，鼓励各成员国就航空货物邮件安保采取整体安保供应链做法，替代机场终端安检模式。其中，有几个概念需要明确：1.安保供应链是指货物经由已知托运人交给管制代理人或直接送交给航空器运营人，各环节运输相关人承担货物安保的责任，运输途中直至装载进航空器货物始终受到监管和保护，货物在机场不再进行安全检查。2.安保供应链中的已知托运人也称已知发货人，是指发起货物或邮件运输的经济实体，取得了航空安保当局的审查批准，其托运的货物称为“已知托运货物”，可以不需在他处安检而装载于客货机和全货机。3.账户托运人是指由管制代理人认可管理而非由航空安保当局审查批准，其托运的货邮可以不需在他处安检但通常只能装载全货机。4.管制代理人是指货物运输的中间商，并取得航空安保当局的审查批准，管制代理人可以对货物进行安检及安保运输服务。

目前，几种常见的货运安保管理模式如图1～3。

通过对比，已知托运人和管制代理人制度的优势在于：

1.减少机场终端安检负担。由货运供应链所有参与者共同分担安保成本和责任，实现货物供应链全程安保，减少航空器运营人或其地面服务代理人的安检压力；

2.减少货运供应链参与者安检成本。成为已知托运人和管制代理人，可以避免机场终端安检费用（各地收费标准不同，例如美国部分机场收费标准为每磅货物0.1美元或每票货物10美元，二者取高者），提高货物运输效率，增强市场竞争力。

3.避免重复安检，简化航空运输货物的流通程序；

4.更符合特殊货物的安检需求。某些特殊类型的货物由于自身特性、包装、尺寸等，无法用常规方式进行安检，更适用已知托运人和管制代理人安保模式；

5.保持航空运输优势。减少因安保检查可能导致的延误，实现安全且快速高效。

国际民航货运安保管理模式

（一）欧洲民航货运安保管理模式

欧盟对航空货物和邮件运输安保非常重视，特别成立了航空安保管理委员会（AVSEC）开展民用航空保安工作。上世纪90年代中期，欧盟依据国际民航组织《国际民用航空公约》附件17，建立起航空货运安保制度，制度要求所有货物在装载飞机前，必须经过机场终端安检或来自安保供应链。通过实行安保供应链管理，既可以保证货物运输安全，同时避免重复检查和机场终端安检带来的低效率。

欧盟的安保供应链包括管制代理人和已知托运人制度，航空安保当局对企业进行日常监管，同时创建管制代理人和已知托运人数据库，促进航空运输安保质量，对信誉不佳的企业加大检查频次力度直至取消资质，被取消资质将会严重影响企业的业务乃至企业生存和发展，因而管制代理人或已知托运人企业通常不会以身试法违规操作。

（二）美国民航货运安保管理模式

在“9·11事件”之后，随着航空运输威胁的升级，美国运输安保局（TSA）不断提高安保要求，为满足安保要求，同时避免货物集中在机场终端安检影响运输效率，运输安保局批准认证符合条件的货物安检机构，包括航空公司、货运代理人、托运人等机构，在机场或机场之外的区域，例如生产工厂，货站仓库，分拨转运中心等进行货物安检，经过认证货物安检机构检查后的货物不需在机场进行再次安检。

美国推行航空货物预安检制度（ACAS：Air Cargo Advance Screening ）。随着近年来恐怖主义对航空运输威胁的增加，美国在加强本国民航安保管控的同时， 2019年起要求中转地或目的地为美国的货物，必须在装载飞机前向美国发送货物信息，通过筛选发现可疑货物，会要求航空公司进一步安检以查明货物是否非法。

货物风险评估筛查对象和重点信息如表所示：

托运人 货运代理人 航空公司 货物 其他货物托运协议地面保障协议，销售代理协议货运销售代理协议托运人、收货人、始发地、目的地本国、目的城市安保形势公司账户（公司运营情况）公司账户（公司运营情况）客运或货运公司 多式联运行程 运输相关国家、城市和机场安保形势安保历史记录安保历史记录 安保历史记录 路运卡车公司信息安全审计记录安全审计记录 安全审计记录 货物品名、件数、尺寸、重量航班航程、日期、时间运输保险、货物价值

（三）中国香港民航货运安保管理模式

作为世界主要的贸易和航运中心，香港在2000年3月根据国际民航组织附件17规定，对客机航班运载货物实施管制代理人制度管理，从 2013 年 7 月 15 日起根据国际民航组织要求，修订空运货物安保标准，进一步将管制代理人制度扩展覆盖至全货机运载货物。

香港的已知托运人是由管制代理人或航空公司指定并管理，香港民航处仅管理航空公司和管制代理人，根据国际民航组织关于2021年6月开始已知托运人必须经航空安保当局批准的要求，香港航空安保当局即民航处在2018年10月宣布新规则实施推进计划，根据推进计划，自2019年11月开始逐步提高货物的安检率，在2021年6月30日国际民航组织规定期限前，逐步达到货物100%安检的要求。民航处向托运人提供两种方案：一是符合条件的托运人可以申请批准成为已知托运人进行安保检查管控，二是作为非已知托运人，货物在民航处认证的安检机构进行安检。

为保证按期平稳实现国际民航组织新规要求，香港民航处在2018年10月宣布新规则实施推进计划的同时，提出设置于机场之外区域的“管制货物安检设施（RACSF，Regulated Air Cargo Screening Facility）”解决方案，以满足航空货物安检的需要，并避免大量货物在机场终端安检所造成的积压。根据管制货物安检设施方案，任何企业包括管制代理人和仓库运营人等，都可以向民航处申请成为管制航空货物安检机构。

香港航空货物安保供应链包括如下要求：

1.组织架构与培训要求。公司企业的安保负责人，管理人员、安保从业人员及可能接触到航空货物的其他人员，都必须接受相应的培训。

2.仓库安保要求。必须是封闭区域并定期巡查，人员和车辆通道有管控，配备视频监控。

3.人员安保审查。要求工作人员需提供教育学历证明以及近5年内的犯罪背景调查，离职后上述资料至少保存一年。

4.货物收运、安检要求。针对已知托运货物和非已知托运货物，执行不同的收运及安检程序标准。

5.安保设备要求。其技术规格必须符合民航处的要求并获得批准。

6.运输监管链要求。即受保护的运输过程，要求货物运输司机必须经过批准认证，厢式货车必须加封制并记录封制号，开放式的平板卡车必须使用防破坏网罩或者监控摄像装置。

7.高风险货物的安保措施。对于来自未知托运人及有异常迹象的高风险货物，需同时采用X光检查和手工检查两种方式。如果发现爆炸物和易燃物的货物，除上报并采取应对措施之外，还需对同一航班或同一目的地以及来自同一托运人或同一发货地的其他货物再次进行安检。

8.实行内部自我监督评估与政府监管，保证货运供应链规范运行，实现航空货物运输安全。

综上所述，国际民航组织和各国各地区都要求由航空安保当局对已知托运人和管制代理人进行批准和监管，与监管地面运输共同形成安保供应链，避免重复安检，减少机场终端安检，保障航空安全和运输效率。

中国民航货运安保管理模式现状分析

（一）现状及其缺陷和挑战

目前在中国内地各机场，实施“机场终端安检”模式，即由航空器运营人（或其地面服务代理人）实施航空货物安保检查，所有货物和邮件在机场区域内进行集中安检，安检后进入机场货站控制区仓储并装载上航空器。

近年来随着航空运输市场需求的高速增长和货物种类的增加，这种机场终端安检模式所带来的运输效率和安全管控之间的矛盾和不平衡日益凸显，机场终端安检模式存在的缺陷和面临的挑战包括：

1.货物无法以集装器的形式在机场交付给航空公司或机场货站，影响货物运输效率；

2.装机前集中安检模式降低货物流动速度，削弱航空运输的竞争力，同时紧张的操作环节时间压力也增加了货物漏检错检的机率和其他不安全因素；

3.某些特殊货物例如大型机械，体积过大，无法通过安检仪检查，需要开箱检查、爆探检测和24小时停放；

4.某些特殊货物例如文物、活体组织器官，不能使用传统的x射线方式进行安检， 开箱手工检查可能造成货物的污染。

（二）实施已知托运人和管制代理人制度分析

通过借鉴国际成熟的航空货运安保管理模式，结合中国的运输产业实际，中国民航货运如果转型安保管理模式，实施已知托运人和管制代理人制度，将在保证航空安保的前提下，促进航空货运运行效率。

1.实施已知托运人和管制代理人制度的优势包括：

（1）在保证安保质量的前提下，提高运输效率，增强航空运输与其他运输方式的竞争力，助推民航和国家经济发展。

（2）配合国家的社会信用体系建设，建立全行业合法依规经营的氛围，促进航空货运供应链的健康、有序发展。

（3）对航空安保资源的优化配置和统筹整合。根据《国际民航组织关于航空安保持续政策的综合声明》关于“安保措施与安保风险目标一致”政策原则，航空货运所遭受的空防安保威胁相比客运较低，而我国长期以来对民航客货运输执行相同的机场终端安检方式，如果通过新的安保模式从航空货运中抽调部分货运安保资源分配到客运领域，能够在不增加安保资源总量的前提下，更好的促进民航整体安保工作质量提升。

2. 实施前要重点统筹考虑的因素：

（1）政府管辖区域分工，随着社会分工和地面道路交通的改善，航空货运供应链中的托运人、代理人、机场、航空公司往往不在一个行政监管辖区内，各地区主管机关需明确职责，协调配合，落实监管。

（2）面临新的安保挑战和运输成本的平衡，新的管理制度减轻了机场终端安检的压力，前移了安检关口，新增了地面运输在途监管，要考虑确保调整变更后协调分摊安保责任和运行成本。

3. 新制度的主要风险点及防控措施：

（1）监管资源不足的风险，民航局方需对托运人、代理人、机场、航空公司进行批准和监管，面对未来大量的管理对象，民航局监管资源在人力、时间和空间距离上可能存在不足，建议民航局参照监管员标准选拔使用兼职监管员行使协助监管职责，更好的开展日常监管工作。

（2）航空货物地面运输安保风险。航空货物的地面运输尤其是长途运输，道路环境复杂，面临非法干扰行为，对货物和航空安保形成威胁。对此可以制定航空货物地面运输安保管理制度，配合车辆GPS定位和车厢电子封签等技术手段，保证货物地面运输安全。

（三）制度推进实施试点建议

为循序渐进的推进安保管理模式转型工作，保证航空货运安全，可以先选择有代表性的典型机场进行试运行，不断的修改完善规章制度管理程序，待各地区各运输企业的规范成熟，不断的扩大新安保模式实施范围，试点单位的选择考虑因素包括：

1. 试点机场。避免北上广等大型枢纽机场，在保证试点效果的同时，也要尽量减少新制度实施可能带来的负面影响。

2. 试点航空公司。根据航司自愿原则，参考航司的安全运行记录，选择运行平稳规范安全的航空公司。

3. 试点航线。选择国际全货机航线，因为货机的人员伤亡风险相对较低，且国际货物有民航安保和海关出境双重管控，相对更规范，选择国际航线能够更好的与国际标准接轨。

4. 试点已知托运人、卡车运输企业、管制代理人。根据企业自愿原则，参考企业的安全运行及信用记录，选择与航空公司和机场有长期业务合作关系的大型、运行规范、信誉良好的企业。

通过试点并逐步扩大积极稳妥的推动货运安保模式转型创新，推行管制代理人和已知托运人制度，在国家社会信用体系建设的大环境下，通过法治和信用管理约束企业自觉遵章守法保证运输安全，通过提高运输效率提高企业主动参与的积极性，共同营造出安全高效的航空货运供应链。