我国机场集团化管控改革发展经验研究

□ 中国民航科学技术研究院 高胜国／文

2002年我国民航开始了机场属地化改革，由于航空产业的特殊性和机场运营管理的复杂性，成立省级机场集团来管理全省（市、自治区）机场逐渐成为各省（市、自治区）机场管理的主要方式，至2019年2月山东省成立省级机场集团后，全国除港澳台地区以外全国31个省、市、自治区都已依托省内全部或部分机场成立各自的省级机场管理集团（西藏自治区的机场由民航西藏自治区管理局统一管理），并且逐步推进省内机场整合范围，统筹省内民航资源，发挥省内机场集群效应和协同效应，实现省内民航产业的协同发展。部分集团凭借专业管理优势也形成了跨省跨区域的资源整合，如首都机场集团、西部机场集团、海航机场集团等。

由于不同地区机场的历史沿革、产权属性、市场特征以及地方政府经济实力等差异，各省（市、自治区）机场集团对成员机场的管控模式也不尽相同。本文选取云南省机场集团、厦门翔业集团为例，总结现阶段集团内部机场在不同管控模式下的发展经验，作为业内相关部门或企业的管理决策参考。

云南省机场集团“一体化”管理模式

云南机场集团前身为中国民用航空云南省管理局。为应对机场属地化后省内机场面临的来自内外部的竞争压力，云南省在机场属地化初期就成立省级的机场集团，省内成立惟一法人统一接受划转的民用机场，并以此为契机，建立起政府主导下的“一体化”管理模式，即以云南省为区域范围，以昆明枢纽机场为旗舰，把全省机场（包括通用机场）的安全、服务、规划、建设、运行、资源、体制等作为一个整体来考虑，合理配置资源、统一规划建设、统一标准制度，实行省内机场统一集群化经营管理，兼顾提高收益性和公益性，发挥省内机场集群效应和协同效应。

在“一体化”管理模式下，云南机场集团充分协调整合省内资源，使全集团在技术创新、营销创新、品牌等方面获得竞争优势，从而比单体公司获得更大的资本杠杆撬动更多社会资源，借助机场集团在行业内形成资源优势和社会影响力，在开展投融资、政策和资金争取方面具有更大优势，不断提升云南机场集团及所属机场和相关产业板块的整体实力。截至2019年，云南省机场集团“一体化”管理模式已进行15年，共建成运营4C等级以上民航运输机场15座。在这一模式下，机场集团不仅承担了全省民用机场的运营管理任务，还承担了全省民用机场的投资建设任务，在持续快速发展的中国民航业中，集团综合实力长期位居全行业前列。

（一）一体化管理下的“腾冲模式”

“腾冲模式”是近年来云南机场集团“一体化”优势的集中展现。在地方政府财政资金困难、投融资困难的情况下，云南机场集团一体化模式确保了腾冲机场建设、改扩建以及和旅游融合发展等项目的顺利开展。

1．机场集团主导，引入社会资本筹建。为满足本地居民出行以及带动当地旅游业的发展，腾冲市政府修建机场的愿望强烈，云南机场集团科学研判，果断作出了由云南机场集团、云南官房集团和腾冲市政府联合投资兴建机场的决定，三方出资比例分别为45%、44%和10%。腾冲机场成为云南省内第一个有社会资本参股建设的机场，并且形成了将机场作为龙头企业引领旅游市场发展的格局，针对新航线的开辟，机场、云南腾冲火山热海投资有限公司、空港酒店3个单位以及政府联合其他旅游企业、招商部门积极开展宣传，真正做到了航线开到哪里，宣传就到哪里。腾冲机场通航以来，与地方经济发展实现良性互动，对当地社会经济发展起到了重要的促进作用。

2．探索发展模式，专业人做专业事。“腾冲模式”经历了10余年的发展也呈现出新的局面。官房集团、腾冲市政府的股份先后退出，腾冲机场成为云南机场集团独资公司，同时，火山热海景区经营权归属云南机场集团，且经营权在原有30年的基础上延长20年。在机场集团一体化管理下，腾冲机场主要负责机场安全运行保障，在确保日常正常运行的同时，腾冲机场把精力放在了腾冲机场二期改扩建上；腾冲机场2号航站楼通过公开招投标选定专业公司统一进行候机楼商业布局规划、招商、管理、经营，让商业效率最大化，腾冲机场成为云南省内支线机场第一座采用商业集成模式的机场；火山热海景区在依托集团不断完善基础设施的同时，着手建立温泉酒店管理的标准输出。从机场主业到机场商业运营，再到火山热海景区的经营，经集团统一筹划、管理输出，实现专业人做专业事，让一体化管理模式下“腾冲模式”的内涵变得越来越丰富。

（二）丽江机场“模拟法人”管理经验

丽江机场是云南机场集团下属二级分公司，非独立法人。在传统管控模式下，“背靠大树好乘凉”。由于分公司没有经营压力，主动性不足、创新性不强、成本居高不下等弊端不断显现，针对这种传统分公司管理的弊端，集团通过试点“模拟法人”模式给机场分公司增加压力，同时也释放机场的活力。人力资源方面，集团公司每年对丽江机场进行人员总额核定，工资总额包干，同时集团给丽江机场制定了劳务外包、校企合作等方略，随着模拟法人模式的推行，人员增加与否的压力在丽江机场了，丽江机场必须要去思考如何更好地提高效率，实现效益，激发员工工作活力。在工资总额核定的情况下，围绕成本、利润、劳动生产率这三个指标，丽江机场将在组织架构上进行调整，科学核算各个部门的利润点、成本点，激发各个部门成本管控的自觉性和主动性；在财务支出方面，模拟法人模式下，200万元以下的采购项目全部归丽江机场自行审批完成，过去的采购委员会、基建委员会、固定资产投资委员会等整合为模拟法人办公室，负责物资采购、服务采购、工程采购，未来将更名为计划与合同管理部；在源头上进行管控，相关采购工作归口到相关单位，具体工作在具体业务部门，实施统筹和监督管理。模拟法人模式的实施，管理压力从集团公司传导到机场分公司，有效激励州(市)机场主动作为。

云南机场集团“一体化”管理，不是“一条线管死”，而是一种动态管理，是一种自下而上的制度设计和自下而上的沟通交流后形成的一种管理融合。一方面集团公司对州市机场放权，另一方面约束激励州市机场主动作为，同时，集团公司还积极采纳各机场在发展中形成的好的经验和做法，通过“一体化”模式在全省范围内推广。集团上下在积极的探索中，科学的“管”合理的“放”，找到适合各机场自身的发展路径，逐步实现运行效率最佳，发展质量最优。

厦门翔业集团“现代企业化”管理模式

厦门翔业集团的前身是厦门机场，1982年在国家相关部委支持下利用外资修建，2012年由厦门国际航空港集团更为此名。翔业集团立足于发展以客货流服务为主导的关联产业，深度开发并合理配置资源，着力打造机场（码头）、酒店、供应链与物流、置业、食品、快线、建筑智能以及传媒等八个产业。目前翔业集团已发展为旗下拥有厦门空港、佰翔酒店等40多家子公司（组织架构如图3所示）的大型国有企业。

厦门机场作为全国首家下放地方管理并实行企业化管理的机场，在中国机场体制探索中经历了惊心动魄的发展历程，依靠内在的动力和市场机制以及无数次体制机制的改革，形成了具备多种新体制模式的开放发展格局。组织管控模式方面，翔业集团坚持按现代企业制度建立董事会、监事会等完善的法人治理结构，集团董事长由市委任命，子公司总经理则由集团党委任命，确保权责利明晰，能上能下。同时，借鉴上市公司的管理模式，由集团公司向子公司委派董秘、财务总监，确保决策流程和财务流转的公开透明。具体管控体系通过管控模式的选择、管控架构的设置以及体制机制的匹配几个方面来解读。

（一）管控模式的选择

随着发展环境以及企业规模的变化，翔业集团的管控模式经历了一个转变的过程。集团成立初期基本是属于业务管控模式，当时厦门机场的安检等机构都由集团直管，包括成员企业很多运行事务都由集团完成审批。随着集团经营规模和地域跨度的不断扩大，这样的管控模式难以充分发挥各层级的作用。近十年来，翔业集团逐步放权，降低对成员企业的管控强度，充分考虑集团需要发挥关联多元的产业优势，需要构建既有利于单兵（各企业）作战，又能有效发挥军团（集团）作用的业务模式来提升优势，选择由业务管理模式转变为战略管控的模式。

战略管控模式下，主要通过两种途径实现对产业板块或下属企业的管理：一是控制公司核心层的行为，通过董事会明确核心层权限范畴和发展目标；二是战略的规划，各公司的发展要符合集团整体战略的要求。关于集团战略，翔业集团着重追求集团的规模效应、范围效应以及产业集群效应；而下属公司战略，重点在于竞争战略、业务战略与能力战略，更多地侧重怎么去构建公司的竞争优势，如何从研发、生产、供应链、人力资源等来构成竞争优势的手段和方法。

图3：厦门翔业集团有限公司组织架构示意

（二）管理架构的设置

为提升集团整体监控效果、风险管控效果以及集团的运营效率，翔业集团选择三级管理架构。集团总部主要的职责是战略管理、资本运作、投资管理、共享职能服务，比较有特点的共享职能服务包括两个内容，一是通过建立机制，使集团内部的协同效应最大化，包括品牌、人力资源、财务、信息、知识、法务、工程建设等，以专业服务的形式集中保障，比如中小企业可不必专门设立人力资源机构，人力资源服务中心可提供人力资源服务代理业务；二是职能部门要成为专业的投资研究机构和管理咨询机构。二级集团和产业主导公司的职责主要是产业战略的筹划，产业监控、专业资源配置、专业咨询管理，产业主导公司与二级集团在职责上的区别在于需要承担整个产业的经营责任。第三个层级是成员公司，只有为股东创造价值一个职责。为解决直线职能制下部门之间、层级之间缺乏协调而影响效率，影响反应速度，翔业集团通过构建无边界组织来克服和减少直线职能制组织架构下可能出现的弊端。具体无边界组织包括四种形式，一是专家咨询机构，二是专业委员会，三是在线技术援助，四是业务协同组织。

（三）机制体制的匹配

为建立“活而有序、多元激励”的体制机制，翔业集团持续完善“玻璃屋效应”，坚持保证玻璃屋的透明度，透明度越高玻璃屋越大，权力权限就大，以此保证活而有序放而不乱，各级部门在阳光下、制度下有效用权，集团逐渐把所有权利放下去。关于多元激励机制，集团主要抓两个重点，一个是强化平台效应，即怎样给经营者创造更好的成就事业的平台，坚持把事业做大，在平台中受益；第二个是薪酬体制，坚持完全按照市场原则评定和确定员工的绩效，即便国企领导薪酬体制改革，集团领导工资下降，但各个层级的薪酬标准不降低。

经验总结

机场集团的管控模式没有优劣之分，只有合适与否的区别，需灵活掌握。当企业的经营环境、发展模式、企业规模、发展战略等因素发生变化的时候，集团需要实时考虑管理模式的变革以适应新的发展形势。我国机场从属地化成立各大机场集团开始，实行集团化管理已经有十多年，结合行业机场集团化管理发展历程以及上述案例机场的重点分析，对于国内机场集团管控模式的革新有以下参考经验。

（一）推行现代企业管理制度

一是持续推动省内机场的集团化管理。以资产整体划转或者委托管理的形式实现省内机场的集团化管理，区域内干线支线机场联动发展，不仅可以实现成员机场之间的资源统筹、节约成本费用，还可以实现成员机制之间优势互补，提高管理效率；二是切实推进去行政化改革。由于机场的公共基础设施属性以及国有资产背景，国内多数机场集团存在浓厚的行政管理色彩，而近年来实现跨越式全面发展的机场都是通过管理升级的探索和实践突破行政束缚，坚持市场导向；三是完善法人治理机制。切实以现代企业法人治理机制替代国企旧体制的管理模式，做到既明晰产权方面的改革又重视内部治理机制的建设，切实履行董事会的民主决策职能和监事会的独立监督职能，避免党委会和董事会的交叉混乱。

（二）集团内企业的分类管理

一是各产业板块实时成立专业化公司。现代化航空业务保障涉及机场运营保障、机场建设、物流、地面交通运输、商业零售、酒店餐饮以及贵宾安保等多种业务，机场集团产业多元化发展是必然趋势，从干线机场着手，依托成熟产业及时成立专业公司是通行做法；二是根据规模和经营状况等实行差异化管理。通常集团对下属企业成员有财务管控型、战略管控型、业务管控型三种管控模式，从管控的强弱程度，业务管控型最强，战略管控型次之，财务管控型最弱，集团应根据下属公司业务跨度、地域跨度、股权结构、公司治理水平、盈亏状况等因素选择合适的管控模式，在决策范围、自主管理权和责任等方面实行差异化管理，避免集团公司管控的“一刀切”现象。

（三）组织管理权限有序下放

一是以人事管理权的有序下放提升工作效率。在保障安全管理的前提下以工资总额包干、劳务外包以及校企合作等方式鼓励成员机场进行人力资源管理改革，激发成员机场自觉主动地进行内部组织架构上的调整，精简冗余机构和人员，通过薪酬分配机制的调整激发员工的工作活力和效率，有效控制人力资源成本。二是适当宽松财务管理权限促进管理压力向成员机场的有效下沉。集团内二级独立法人成员企业赋予自主经营权和一般财务决策权，独立核算，目标管理；非独立法人企业，通过试点“模拟法人”等模式适当下放一定额度以内的采购项目审批权，通过财务的透明化加强实施统筹和监督管理。三是通过事权合理下放加强与地方政府的互动。集团旗下大多数支线机场与集团公司异地经营，且处于盈亏平衡或持续亏损状态，合理下放事权可有效调动此类机场管理人员寻求地方政府支持的积极性，有效激励支线机场和所在地州(市)政府的合作。

（四）建立适应的激励约束机制

根据相关机场集团的管理经验，组织机构以及管控模式是否有效发挥作用很大程度上依赖“活而有序，多元激励”的制度体系建设。一是提升管理机制的透明化程度。通过完善“玻璃屋效应”，有效避免管理过程中的滥用权力和暗箱操作，保证权利有序下放，做到管理活而有序、放而不乱。二是完善薪酬绩效考评体系。根据企业特点探索建立科学严谨的绩效考评体系，不可固化，需要根据企业战略导向以及实践的检验不断地进行优化调整，最重要的是和市场接轨，绩效和薪酬要逐渐按照市场原则办。三是打造开放包容的企业文化。丰富集团的主体文化，对集团的理念做有效的完善和充实，突出开放包容和协同发展，同时规范各成员公司的子文化，在集团总文化下按照产业特征和战略需求明晰各自的个性文化，保持企业文化的不断提升。