地方政府环境治理中的注意力配置——基于20 项省域生态环境保护政策的NVivo 分析

秦浩

（上海师范大学哲学与法政学院，上海 200234）

1 引言

随着我国经济社会快速发展进步，生态环境问题日益受到各级政府的高度重视，提升环境治理水平和治理能力现代化的任务也被提上议事日程。党的十八大提出要加强生态文明建设，提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局。党的十九届四中全会明确指出要实施最为严厉的环境治理制度，从“坚持节约资源与环境保护”的基本国策出发，要求各级政府要抓好落实环境治理工作。2016 年11 月24 日，中共中央、国务院出台了《“十三五”生态环境保护规划》（以下简称《规划》），各地纷纷在《规划》基础上结合当地实际情况制定本省市区环境保护规划，贯彻实施推动《规划》，生态文明建设进入实质发展时期。然而，作为中央决策的重要落实者和地方制度的主要制定者，地方政府在环境保护中应合理统筹配置有限的政府资金、政策、队伍等资源，让其分配至更为合理的领域。实际上，通过测量地方政府在生态环境治理中的注意力结构、优化地方政府的资源投入方式，可以更好地达到这个目的。

2 研究综述

2.1 关于地方政府环境治理的研究综述

关于地方政府环境治理的研究，学术界进行了多维度的理论探析，现有研究主要分为两个向度。一是关于地方政府环境治理成效的影响机制研究。从利益相关者的角度来看，冉冉主要对中央的政治激励与地方环境治理成效的关系进行研究，研究认为官员考核评价体系中的制度性缺陷容易引发地方环境治理失败［1］。从环境监管的角度来看，Greenstone 和Hanna 研究发现地方政府的环境监管可以在一定程度上防控污染状况［2］；从财政分权的角度来看，刘建民等发现财政分权会进一步削弱地方环境治理的力度［3］；谭志雄、张阳阳认为财政分权的程度与污染排放成反比［4］。二是关于地方政府环境治理的新模式讨论。基于府际合作治理的视角，崔晶、孙伟认为京津冀政府间应建立跨界公共事务的整体治理模式，推动京津冀城市圈在环境治理中的合作［5］；基于多元治理的视角，梅献忠讨论普通公众的参与对环境保护的影响［6］；基于网格化管理的视角，高明、曹海丽认为应该利用网格化管理的覆盖性、技术性优势实现大气污染的联防联控机制，并提出了大气污染网格化合作治理模式［7］。对于我国环境政策执行异化的困境，韩晓慧认为应该在破除体制阻碍、优化市场环境、加强法律约束、重视科研支撑、鼓励居民参与等方面进行政策回应［8］。

2.2 关于注意力配置理论的研究综述

“注意力”起源于心理学领域，指的是“生命个体内受特定信息影响的作用的过程或者因素”［9］。这个概念也可理解为生物体在面对诸多外界刺激信号时，不会选择所有来源的刺激信号，而是只会选择某一类刺激或者刺激的某一方面。当信息进入意识范围之后，生物个体的注意力会聚焦某些信息，从而决定是否采取行动［10］。因而心理学对于注意力理论的研究侧重于选择机制与行为之间的联系。

随后注意力理论逐步应用到管理学和组织行为学。在管理学领域，赫伯特·西蒙将注意力定义为“管理主体有选择性地重视某些数据而忽略其他部分的过程”［11］。由于决策主体的有限理性，最终决策的科学性与决策者是否合理分配注意力资源有关，即与其是否全面筛选有效信息密切相关。在组织行为学中，美国学者威廉姆·奥卡西奥提出了注意力基础观［12］，他提出决策主体所聚焦的主题将决定组织系统的决策内容与方向。注意力基础观提供了一个新的理论视角去阐释政府如何配置资源、分配注意力，继而实现某项治理活动。

基于管理学和组织行为学的深入研究，布莱恩·琼斯将注意力引入政策科学研究领域，他提出了“由关注力驱使的政策选择模型”［10］。他认为，在经济信息化的时代，政府在进行决策时通常面临着纵横交错的复杂议题，但具有理性的决策主体难以充分调动足够的政府资源，从而使得政府难以同时在不同的公共领域投入同样的精力，这就需要政府领导者根据重要程度判断、分解重要的任务和不重要的任务，从而做出有效配置注意力资源的科学决策。因此，通过分析决策文本的内容及其关注的重点议题，体现和显示出政府对于某项公共事务的重视程度。

2.3 研究综述总结

生态环境规划是政府部门发布的具有指导环境治理性质的纲领性政策文本，其内容包括了对于上个规划完成情况的回顾与总结，以及对未来5 年环境治理各项工作的指导与计划，在很大程度上会直接影响政府在环境治理中的资源配置与精力投入的程度。然而，现有文献中很少有以环境保护规划为文本分析生态环境治理中政府注意力配置的研究。因此，本研究以组织注意力为理论视角，通过NVivo 软件对2016 年11 月—2018 年3 月期间各地制定的“生态环境保护规划”进行文本分析，测量中国地方政府在“十三五”期间环境治理中的注意力配置情况，探究地方政府环境政策的注意力配置存在的问题，从而为地方政府在“十四五”期间进一步制定更为合理和科学的环境保护规划提供有益参考。

3 研究设计

3.1 研究假设

从上文分析可得，政府的注意力资源存在一定程度上的短缺性和稀有性。因而，政府在分配注意力资源时，如何将有限的政府财力、人力、物力等地方政府资源投入到真正急需解决的工作问题上是具有有限理性的政府面临的一大难题。测量和呈现我国地方政府环境治理中的注意力结构，必须对政府在生态环境保护过程中的主要议题以及范围具有清晰的认知和全面的把握。各地出台实施的环境保护规划是在遵循中央出台《规划》的指导引领之下，各地方政府结合当地实际情况所制定的具有规划性和统筹性的环境政策文本。这些政策文件“蕴藏着政府及决策者的价值准则以及评估判断”［13］，基于此，本文的基本研究假设是，这些有关环境保护的政策文本可以集中反映出地方政府在生态环境治理中的注意力资源结构。本文的分析框架来自于中央出台的《规划》文件，在此基础上筛选出6 个一级标题（指导思想、基本原则、建设目标、建设任务、组织实施、保障措施）作为分析框架中测量注意力的评定指标。通过测量各地方政府在这6 个研究维度中参考点分布去呈现地方政府在环境治理中的注意力结构。

3.2 研究思路

本文的研究思路是对现有的地方政府环境治理以及注意力配置研究进行梳理和概括，并以政策科学领域中的注意力配置理论作为研究基础，探索地方政府在环境治理议题领域的注意力结构。为了准确测量各地方政府的注意力分布以及覆盖情况，本研究对20 个政策文件进行通读、格式整理、字体调整以及文本汇总，同时借助NVivo12.0 软件的聚类分析、Vivo 编码、词频统计等文本分析功能，对政策文本进行Vivo 编码和节点创建。节点的创建以中央《规划》的6 个维度为测量指标，逐一挖掘各地环境政策中的一级标题、二级标题并以此创建父节点与子节点。通过统计父节点与子节点内的内容覆盖情况，分析地方政府注意力配置的现实情况，发掘地方政府在环境治理中的注意力配置存在的问题，并提出针对性改善建议。综上所述，本研究利用NVivo质性分析软件对地方环境治理政策进行内部逻辑分类［14］，计算出各个节点下参考数值的分布覆盖情况，客观呈现“十三五”期间地方政府及决策者环境治理的注意力配置状况及存在的问题，并为接下来的“十四五”环境保护规划的制定提供决策参考与依据。

3.3 研究方法

3.3.1 文本分析方法

文本分析是一种定性和定量相结合的内容分析的技术方法［15］，起初被广泛地运用在电子情报学与信息科学领域，之后逐渐进入社会科学领域。文本分析是对文本进行深层次的总结、分析、概括的研究方法，在社会科学领域被划分为质性分析的范畴。省域政府的环境治理政策文本可以集中反映地方政策制定者的重点关注领域以及注意力资源的分配情况。因此本研究利用文本分析的方法去理解和剖析地方环境政策具有较强的实践与理论价值。本研究所搜集和使用的地方政府“十三五”期间环境规划政策文本仅限于地方人民政府面向社会公开的政策文本，共搜集了20 项省域关于“环境治理”的政策文本，包括安徽、北京、甘肃、广西、河南、黑龙江、湖南、吉林、辽宁、内蒙古、山东、山西、陕西、上海、四川、天津、西藏、云南、浙江、重庆。对于未在政府网站公布环境政策完整文本的省市，本研究不予将其列为研究对象，以遵守国家相关的保密规定。

3.3.2 NVivo12.0 质性软件的运用

NVivo 作为一款质性分析软件，由美国QS 公司（Qualitative Solutions and Research Pty Ltd.定性解决方案与研究有限公司）于1999 年开发，发展至今已经更新到第12 版。NVivo12.0 软件具有文本、照片、音视频等材料的搜集、处理、分析以及呈现等功能，同时可以提升定性研究的科学性和趣味性。NVivo 中的“词频”功能表示特定词汇或语句在文本呈现的频数，并能够由“词云”这一功能体现出来。“词云”的作用是可以通过字号大小来体现某一词汇或者语句在文本中出现的次数，字号越大表示出现频次越高。运用NVivo 软件中的词频统计功能，可以将政策文本中的高频词汇以可视化的词云方式呈现出来，见图1。

图1 根据20 项省域政府“环境规划”政策文本构成的词云

词云可以客观且直接地反映出政策文本中的关键词及其出现频次，词语的字号越大，代表着该类词汇在政策文本的覆盖率就越高，相应地体现出政策制定者对该领域分配的注意力资源就越多。但是词云不能准确地体现出政策制定主体在该领域内注意力配置的精确数值。为了解决这一不足，本研究通过借助“参考点”这一指标来表示政府在政策制定过程中注意力的投入情况。1 个参考点表示对某一个词汇或者语句编码1 次，参考点数值与政府的注意力投入成正比。基于此，本研究最终手动编码923 个参考点，在《规划》原有的6 个父节点基础上，提炼创建了76 个一级子节点和230 个二级子节点（为了便于统计，本研究最多创建至二级子节点）。同时利用NVivo12.0 软件强大的文本定量分析和可视化呈现功能，最终可以测量出地方政府在环境治理过程中的注意力配置情况以及具体的分布特点。

4 研究结果与分析

4.1 地方与中央在环境治理中形成合力——基于父节点的描述性统计

为了从整体上说明地方政府环境治理的注意力分配的现实情况，本研究将《规划》与20 个省市区地方政府制定的环境治理政策文本进行比较分析，从《规划》中抽取6 个一级标题创建为本文的6 个父节点，在此框架内对20 个地方环境保护政策进行一级标题和二级标题的编码统计，并通过表1 呈现出6个父节点分类内部的参考点数值以及地方环境政策对《规划》的覆盖程度。

表1 父节点参考点数值统计

从政策文本数来看，地方政府的环境治理政策文件中几乎涵盖了中央《规划》的所有一级标题，这表明地方政府在政策制定过程中以《规划》为蓝本，充分重视中央的政策参考价值，与中央形成推动环境保护的治理合力。同时，本研究利用NVivo12.0 软件将地方环境政策与中央《规划》进行“聚类分析”，以单词相似性为测量依据对政策文件进行编码与节点的聚类统计分析，研究得出河南省的环境保护规划政策文件与中央《规划》的一致性最高（Pearson系数为0.94），与《规划》相似性最低的为上海市（Pearson 系数为0.85）。这表明20 项地方环境保护政策与中央《规划》具有高度相关性和相似性。一方面体现出地方政府进行环境治理时以《规划》为决策依据，中央发挥着统筹全局的指引性作用；但另一方面也体现出部分省市区刻意追求形式、内容上的高度一致性，而忽视了本地实际情况以及未能发挥当地领导层的主观创新性，导致政策文本千篇一律、缺乏政策创新。

从文本编码的参考点数量来看，对于“建设任务”的阐述是各个地方政府在环境政策制定过程中重点关注的领域。各地政府政策制定者花了大量篇幅去解释“十三五”期间的主要任务，这也在一定程度上反映出大部分地方政府的环境治理是以任务为导向、以重大工程为绩效的运动式治理。同时地方政府对“考核评估”等组织实施领域的内容也进行了一定程度的展开叙述，以评估促治理的“压力型”环境治理模式也展露无余。另一方面，政府在前3 个父节点（见表1）的参考点数值较低，参考点数量与政策文本数一致，这并不能说明地方政府忽略和轻视政策文本中的“指导思想”“基本原则”“建设目标”，而是因为这3 个节点属于概括性、纲领性、指导性的一级标题，在政策文件中并没有设置过多的标题展开论述；同时由于中央政府与地方政府的上下级行政体制关系，使得地方政府在论述此类纲领性段落时往往与中央政府政策文件保持高度一致。

4.2 地方政府注意力配置在不同领域各有侧重——基于子节点的描述性统计

为了进一步了解地方政府的注意力配置情况，本研究通过“聚类分析”功能对NVivo 软件中的父节点进行相似性分析，得到3 组较为相似的组合。

4.2.1 指导思想与基本原则

指导思想和基本原则在政策文本中发挥价值引领和政策导向的作用，中央政府通过在政策文本中明确好指导思想和规定好基本原则，有助于向地方政府传达中央指示和政策指令，使中央与地方保持思想和步伐的高度一致性，增强了地方政府在环境治理的中央需求导向。在“十三五”期间的地方政府环境政策文本中，习近平总书记的系列重要讲话精神、党的十八大精神、“协调、绿色、开放”的生态环境发展理念是频次排在前3 位的指导思想，“改革创新”“系统施治”“绿色发展”“强化法治”“社会共治”成为地方政府排在前5 位的建设原则（见图2）。指导思想与建设原则的高度一致性使中央高层的政策规划和思想影响可以一以贯之，有助于全国齐心协力、上下一心共建美丽中国。

图2 地方政府确立的排在前10 位的“基本原则”

4.2.2 建设目标与建设任务

4.2.2.1 建设目标

环境治理目标的注意力配置情况可以通过测量各省市区环境保护政策中的生态环境指标的分布状况进行判断。中央《规划》中的环境保护指标可以分为3 个维度、7 个保护领域，共24 个衡量指标，见表2。在“环境质量”节点下，中央重点关注“空气质量”“水环境质量”“土壤环境质量”3 个领域，总共8 个指标。在“污染治理”维度下，主要污染物的排放总量和重点区域性污染物排放总量是中央关注的两个重点。在“生态保护”领域，中央政府高度重视修复生态环境以及对湿地生态状况的保护。

表2 《“十三五”生态环境保护规划》主要指标

相比之下，地方的环境保护政策目标更为丰富， 环境治理指标更加全面，新增环境保护指标见表3。

表3 部分省市区环境保护政策文本新增指标

续表

由表3 可知，地方政府更加关注“生态保护”“污染治理”“环境风险”领域，新增指标数量分别为19，15，14 个。其中中央政府并未设置“环境风险”领域的指标，因而“环境风险”衡量标准属于部分地方政府独有的环境保护指标，例如广西、山东、甘肃、陕西、浙江5 个省区设置了“突发环境事件的发生数”指标，用以督促相关环境管理职能部门加强对重大环境安全隐患的管理与排查，这是地方政府增强环境治理能力和治理水平现代化的一个直观体现。通过对比中央《规划》主要指标与地方政府的环境保护指标，可以发现地方政府以《规划》的主要指标为参照规范，同时结合本地环境保护的重点任务和突出矛盾，制定出符合本地实际的环境保护指标。

4.2.2.2 建设任务

建设任务是地方政府环境政策的核心内容，体现和说明了地方政府在环境治理中的中心工作和主要职责。本研究通过编码创建节点，统计“保护生态安全”“防控环境风险”“治污减排”“制度创新”“改善农村环境”“治理能力建设”“倡导绿色发展”7 个一级子节点下的二级子节点的参考点数量，见表4，从而呈现出各地方政府重点关注的环境治理领域情况。基于参考点数量，地方政府重点推进“保护生态安全”“防控环境风险”“治污减排”“制度创新”和“改善农村环境”。

表4 地方政府“建设任务”参考点的分布情况

从文本内容来看，“保护生态安全”节点下的二级子节点按参考点数量降序排列是“保护生态系统”“生态空间管控”“生态文明建设”。运用“词频查询功能”，词频前5 位的是环境、生态、建设、保护、污染，与参考点数值提示结果一致。说明地方政府注重对生态系统的保护，其中，特别重视保护生态退化地区的改善与修复，同时也重视管控生态空间，严守生态保护红线。一级子节点“防控环境风险”的文本覆盖率前5 位地方政府政策文本分别是黑龙江、山西、辽宁、湖南、河南，广西文本覆盖率最低。对研究文本进行剖析发现，地方政府对重点污染源的关注点不同。地方政府普遍关注核辐射、金属、固体废物等污染源的风险防控，对化学品的防控也有不同程度的关注。“制度创新”领域地方政府致力于建立健全多元共治体系，强调发挥经济政策的引领刺激作用，建立环境保护市场机制，完善环境保护法治体系。安徽、北京等15 个省市区提出要完善社会共治体系、构建环境共建共享机制，辽宁、山西、山东等8 个省市区提出建立长期的环境监管体系。

4.2.3 组织实施与保障措施

环境治理是一项问题涉及面广、工作任务重、管理周期长的综合性治理活动，因而政府的组织实施与综合保障十分重要。“组织实施”侧重于如何开展和推动环境治理，包括考核评估、组织协调、分解落实责任、动态调整以及监督实施等方面；“保障措施”侧重于“如何确保政策更好地实施”，包括健全环境投资体系、加强科技支撑、推动法制建设、加强信息公开以及加强合作交流等5 个方面。其中，健全考核评价体系和建立各部门沟通协调机制是组织实施的关键，健全环境投资体系和加强科研开发力度是保障的重点。此外，“分解落实责任”也在省域政策文本中被多次提及，见表5。

表5 地方政府“组织实施与保障措施”的注意力分布情况

4.3 地方政府注意力配置存在的问题

4.3.1 缺乏对约束性因素的关注

重视和关注政府注意力配置的约束性因素可以促进注意力资源的优化配置。主观约束性因素指的是决策主体在进行决策和制定方案时，是否考虑到了影响注意力资源投入的制度性、规范化影响因素。它包括组织人员是否完备、政策法规是否健全、财政资源是否充足等客观性因素，也包括决策主体和政策对象的有限理性、道德风险等主观性因素。通过对20 项省域环境保护政策文本的分析，发现各地在环境治理过程中，过于依赖上级的政策安排，对于“应该完成哪些重要任务”非常重视，而对“如何做到”“怎样做好”关注不足。即地方政府更多关注环境治理的“建设任务”和“重大环境工程建设”，缺少对“组织实施”和“保障措施”的必要阐释和重点呈现。在对20 个政策文本进行整体梳理之后，发现大部分地方政府缺乏对“企业生产监管”“环境信息公开”的制度性安排，也缺乏对“经济发展与生态文明建设之间的矛盾”的合理审视。由于地方政府在决策时本身具有有限理性，使得一些省市区在经济指标的驱动下利用信息不对称与企业形成合谋关系，进而导致在环境审批上拥有决定性权力的地方政府放松了对企业的监管责任。其结果可能是政府和企业的利益联盟阻碍了环境治理政策的有效执行，纵容和导致了一批高利润、高污染、高排放的企业在生态领域的污染活动。

4.3.2 缺乏对重点领域的关注，注意力配置的结构不够优化

一方面，中央制定的《规划》作为制度性政策文件指引方向，具有引领地方政府开展各省市区环境治理的作用；地方政府在制定本地环境保护规划时以中央《规划》为参考模板，这导致部分政府过于依赖《规划》框架结构，从而使得省域之间的环保政策高度相似，地方特色挖掘不足，政策内部框架单调，内容缺乏创新性与针对性。另一方面，从父节点与子节点的描述性统计分析的结果来看，地方政府在一些关键“建设任务”领域的注意力配置明显不足。相比于“保护生态安全”“防控环境风险”“治污减排”，地方政府在“治理能力建设”方面略显不够（见表4）。在“治理能力建设”方面，中央提出要重视发挥人民群众在环境政策制定和执行过程中的重要监督作用，而相关内容仅是零散分布在省域政策文本其他的内容之中。除了四川之外，很少有地方政府将“公众参与”作为单独段落进行阐述和讨论，这反映出一些地方的环境政策制定中缺乏“公众参与”，群众无法通过官方途径针对自己的环境利益进行发声。

4.3.3 缺乏对职权划分的明确界定

通过梳理20 项省域政策文本的父节点与子节点，发现现有地方政府的环境治理政策文本对“区域间政府合作”注意力配置不够，仅有广西、河南、黑龙江对“区域间政府合作”进行了单独段落的说明，而20 个省市区地方政府对于“部门协同治理”并没有独立设置章节或者标题阐明环境治理中各部门协同管理的合作模式。生态环境系统因其天然的完整性和一体性，其内部由水源、土壤、大气环境以及生物圈构成，因而环境治理也应强调协调共治、跨区域协同治理。然而，我国的生态环境治理体系是一种独立分割的行政管理体制，主要表现在两个维度：一是同一个省市区的地方政府，生态环境治理的责任划分分散在不同部门，如农业局、林业局、水利局等部门；二是不同省市区之间，生态环境治理责任被行政区划所分割。因此，由于地方政府对于“区域间政府合作”“部门协同治理”缺乏明显的注意力分配，使得生态环境的整体性与行政分割的环境治理体制呈现出突出的矛盾。这些矛盾会产生以下问题：首先，环境治理中各个职能部门的职权责任不明晰，协调沟通过程中相互扯皮、推诿现象滋生，使环境保护政策难以发挥预期效果。其次，由于缺乏有效的跨区域的合作治理机制，使得各行政区域之间在环境治理中出现沟通不畅，进而导致跨区域污染时常出现。

5 讨论

稳定的注意力投入是生态环境治理的必要条件。基于上文提到的地方政府注意力配置不足的问题，对于即将到来的“十四五”，地方政府应该优化自身环境保护的注意力配置并制定科学、合理的环境治理政策。首先，进一步重视和加强保障措施。一方面，完善环境治理企业责任体系。健全排污许可管理制度，加大对排污企业的监管和抽查；鼓励和支持绿色环保企业的低碳生产行为，从税收、政策方面给予企业正向激励，从源头上掐断污染源；鼓励企业举办公众开放活动，向普通群众介绍排污治污的成效，公开环境保护信息。另一方面，构建环境治理全民参与体系。强化公民在环境治理中的作用，建立健全环境治理全民动员机制。发挥社会监督作用，构建公众监督与举报反馈机制；激发社会多元力量参与环境保护，引导动员各类社会组织参与环境保护；加大环境治理宣传力度，倡导居民绿色出行、绿色消费、绿色生活。其次，建立横向的部门合作机制，通过制定有关部门生态环境保护责任清单，明确各部门职责，实现多部门联合执法，形成环境治理的强大合力。最后，应该建立健全跨区域协调合作机制［16］。在纵向上，解决上下级政府间的环境利益矛盾，协商制定共同的环境指标；在横向上，建立各省市区政府间合作机制。合理的环境协调合作机制有利于减轻区域污染和矛盾，各地方政府应积极构建共同利益合作框架，保障环境信息沟通畅通，实现突发环境事件处理的常态化、制度化和规范化。

本研究基于注意力在政策科学领域的理论基础，以20 个地方政府的环境政策文本为数据来源，运用NVivo12.0 软件的描述性统计功能测量地方政府的注意力配置情况，为把握和理清地方政府的环境治理活动提供了新的研究角度，也为下一阶段地方政府制定“十四五”环境保护规划提供参考。