从“旧三角”到“新三角”：环境信息法权结构变塑论

方 印

(贵州大学 法学院，贵州贵阳 550025)

一、问题提出与研究进路

地球人类已进入生态文明与信息文明并存发展的时代。依据环境法权结构理论学者提出的“环境法权结构是环境法的核心范畴”范式见解，本文主张环境信息法权结构为生态文明与信息文明并存发展时代的环境信息法的核心范畴。

所谓环境信息，是指反映环境科学的最新情报、指令和信号及其诸多有关方面动态变化的信息，是经过加工后能被环境主管部门、企业(1)“企业” 一词取其广义，包括企事业单位和个体工商业者。下文等同。参见王曦：《中国环境治理概念模型：一个新范式工具》，载《环境保护》2020年Z2期。及公众利用的信息，是人类环境保护实践中认知和解决环境问题所必需的一种共享资源。(2)参见徐祥民：《环境与资源保护法学》，科学出版社2008年版，第168页。从环境信息管理到环境信息治理思想的转变，意味着我国环境保护与治理创新需要实现“环境信息权利”和“环境信息权力”之间的良性互动，培育形成环境信息共建共治共享的治理格局。但如何实现“环境信息权利”和“环境信息权力”两大环境信息治理机制在各自的边界内相互促进、相互制约、竞争成长，衡调不同治理主体的多元环境信息利益冲突，达成环境信息“良法善治”的目标，则需要将其置于“环境信息法权结构”这一核心理论范畴之下加以探析。

所谓环境信息法权结构，是指环境信息法权总量中权利要素和权力要素两者的结构组合及功能态势。(3)换言之，环境信息法权结构，就是把环境信息法律上不同类型的权利和权力按照一定的逻辑建立起来的具有紧密逻辑关系、内在协调统一的体系化架构。环境信息法权结构理论不是对某一类型的具体环境信息权力或环境信息权利的研究，而是基于整体主义视角，对环境信息法律所要保障和规范的各种权力和权利按照属性、主客体要素、实现路径等不同标准进行分类整合，使各类杂乱无章、互不隶属的甚至是相互冲突的、同质与不同质的环境信息权力、环境信息权利相互联系而成为一个有机统一体的学术主张。环境信息法权结构理论是可以通过不断诠释、制度化从而得以实际运用的一种变革性理论，环境信息权利和环境信息权力是其“基石范畴”(4)张文显教授认为，任何一种理论想自成体系或形成学派，都必须有自己的理论基石，而理论基石的表现形态就是基石范畴。基石范畴是一定立场、观点和方法的集中体现，因而它是一种理论体系、学派区别于其他理论体系、学派的标记。参见张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第11页。。环境信息法权结构理论是一个包括核心理念、主要制度、策略措施等不同内容的系统理论。完善中国特色社会主义环境信息法律制度，推动国家环境信息治理体系和治理能力现代化，需从战略高度重视环境信息法权结构问题。我国目前以管理者一元主导的“旧三角”环境信息法权结构已经不能适应生态文明信息化时代发展需求，不能为共建共治共享的环境信息治理格局的形成提供内生动力，因此这种环境信息法权结构亟待变革重塑。

基于以上认识，本文试图提出重塑“三角中柱互动运行法权结构”即“三角法权结构绕中柱功能互动运行之环境信息法权结构”命题。此命题提出的价值意义主要在于其是能实现环境信息共建共治共享目标所需的多元智慧，可突破传统重权利范畴和权利义务关系的语义分析法理学的局限(5)重权利范畴和权利义务关系、轻权力范畴和权利—权力关系的语义分析法理学在很大程度上脱离了中国的历史和现实。当今欧美国家的法学，早已突破了权利义务范畴的束缚，越来越重视权力现象，已成为以权利和权力为重心的法学。参见童之伟：《中国实践法理学的话语体系构想》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2019年第4期。，寻找到利益平衡视角下环境信息规制应有的新向度(6)目前环境信息相关的法律法规没有特别突出信息作为一种规制工具在预防环境损害和解决环境问题上的独特功能，只有在对信息规制功能充分认识的前提下，才有可能将环境信息的相关立法依规制目的进行设计。，符合新时代环境信息立法转向的内在要求(7)根据《环境保护公众参与办法》第1条“为保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，畅通参与渠道，促进环境保护公众参与依法有序发展，根据《环境保护法》及有关法律法规，制定本办法。”《政府信息公开条例》第9条“公民、法人和其他组织有权对行政机关的政府信息公开工作进行监督，并提出批评和建议。”可知，公民、法人和其他组织具有获取、监督环境信息的权利。由此可见，新时代我国环境信息立法不再局限于环境信息知情权，而是实现了新的转向，传统的环境信息法权结构已不再适应新时代的环境信息立法变革发展的需要。因此，环境信息法权结构变革重塑这一命题的提出符合新时代我国环境信息立法转向的内在要求。。于此，本文在对我国目前“旧三角”环境信息法权结构的基本样态和结构性困境进行解识的基础上，挖掘环境信息法权结构变革的主导原因和根本原因，进而就环境信息法权变革的逻辑进路和目标任务进行分析，最终提出“新三角”环境信息法权结构重塑路径，以期为环境信息法核心范畴之建构提供理论支撑和决策参考。

二、环境信息法权结构“旧三角”的基本样态和结构性困境

(一)环境信息法权结构“旧三角”的基本样态

环境信息法权结构是调整环境信息社会关系、维护环境信息社会秩序的基本构架，也是管理者、污染者和公众三大法权主体共同作用的组织脉络。环境信息治理需要通过法治保证提供一种稳定高效的利益博弈框架以防范治理陷阱，从而实现环境信息法权主体间有效的互动合作。(8)参见孟春阳，王世进：《生态多元共治模式的法治依赖及其法律表达》，载《重庆大学学报(社会科学版)》2019年第6期。然而，我国目前环境信息立法实践仍存在大量的环境信息权力规范，体现出一种强烈的“管理型法”或“压制型法”表征。相对而言，环境信息权利则处于弱势的、被挤压的困境，呈现出法定化不足的基本样态。(9)根据原《环境信息公开办法(试行)》(2019年8月22日废止)第5条“公民、法人和其他组织可以向环保部门申请获取政府环境信息。”第26条“公民、法人和其他组织认为环保部门不依法履行政府环境信息公开义务的，可以向上级环保部门举报。收到举报的环保部门应当督促下级环保部门依法履行政府环境信息公开义务。”《企业事业单位环境信息公开办法》第13条“国家鼓励企业事业单位自愿公开有利于保护生态、防治污染、履行社会环境责任的相关信息。”可知，公民、法人和其他组织享有环境信息知情权和环境信息监督权，但这些规定过于原则化，缺乏必要的硬核。环境信息权力规范与环境信息权利规范之间存在的内在张力和冲突，使得环境信息风险时代的环境信息法律制度配比失衡，导致环境信息治理面临供给不足、供给不力和供给不能的尴尬处境。在环境信息治理现实图景中，仍秉承管理者的环境信息利益为最高准则，缺乏明确的环境信息利益保护机制，以致污染者和公众的环境信息利益被管理者所淹没和吸收。环境信息法权结构仍存在诸多不协调，环境信息权力与环境信息权利“互侵”的现象屡见不鲜。由此可知，我国目前的环境信息法权结构仍是以管理者一元主导的“旧三角”环境信息法权结构，即“三角互侵式法权结构”(10)环境污染者的环境信息义务是众多学者关注与论证的重点。本文之所以提及并强调污染者的环境信息权利，在于环境信息“权利—权力”的法权结构体系视角下的研究展开。污染者的环境信息监督权是对政府环境信息行为的合理监督。(见图1)。

(二)环境信息法权结构“旧三角”面临的结构性困境

从法权结构特征来看，以管理者一元主导的“三角互侵式法权结构”只表现出有限的民主化特征。这就导致现有的环境信息法律制度设计从一开始就未打算让污染者和公众真正享有完整的环境信息权利，反而是在扩张管理者的环境信息权力。环境信息权力的不当扩张，给污染者和公众的环境信息权利带来潜在的威胁，也给环境信息治理造成无形的压力，使得以环境信息权利体系为主的结构性张力难以有效应对环境信息权力的侵蚀。并且，这种法权结构是单项的、闭塞的，难以形成环境信息各法权主体之间的良性互动，难以实现环境信息法权之有效配置，难以协调环境信息权力和环境信息权利内外部的冲突和对抗。

现代环境信息治理问题的实质就是各环境信息法权主体之间的法权配置问题。从法权配置的整体维度来看，“旧三角”环境信息法权结构的法权配置表现为“两头小中间大”的畸形样态，即管理者的环境信息法权明显强于污染者和公众的环境信息法权，环境信息权力在法权运行中处于主导性、支配性地位，而环境信息权利处于弱小的、被支配的地位。环境信息权力对环境信息权利构成的某种挤压，使得后者营养不良、保障不力。管理者的环境信息权力对污染者、公众之环境信息权利的吞噬，碎片化的环境信息权利对环境信息权力的反抗，久而久之就形成三者之间环境信息法权关系的异化。从法权配置的具体维度来看，这种法权结构的法权配置主要表现为管理者扩张的环境信息权力，污染者残缺的环境信息监督权和公众环境信息知情权并未得以很好的落实。这就造成环境信息治理只能依赖于权威体制下的环境信息权力主导路径，忽视了环境信息权利在治理过程中的重要价值。由此可见，“旧三角”环境信息法权结构的法权配置难以在治理层面真正平衡“环境信息权力—环境信息权利”、“环境信息权力—环境信息权力”以及“环境信息权利—环境信息权利”之间的潜在冲突，不利于新兴环境信息权利的诞生。

综上，目前我国“旧三角”环境信息法权结构造成了环境信息法权主体之功能缺位或角色扮演的负激励，管理者内部复杂的自我保护体系也使得环境信息的同质(非异化)传递受到阻碍，进而出现环境信息治理运作停滞甚至倒退的现象。“法律始终处于一个致力于解决新问题并试图将旧问题处理得更好的动态过程之中。”(11)[英]尼尔·麦考密克：《法律推理与法律理论》，姜峰译，法律出版社2005年版，第236页。在这个动态过程中，环境信息法权结构应处于不断调整、优化、完善的状态。合理的环境信息法权结构是实现现代化环境信息治理的制度基础，环境信息法权结构的良性运行是实现环境信息治理的有效保障。环境信息治理应建立在多中心网络关系之上，而不是管理者唱“独角戏”。多中心的环境信息治理意味着管理者不再是单一的环境信息法权核心。这种变化的基本方向与主要特征是机构改革后的环境信息行政管理创新和环境行政法治建设需要增加更多的民主因素——平等性、参与性、互动性、可选性、监督性、救济性，(12)参见莫于川：《依宪治国执政方针下的大部制改革及其公法课题》，载《行政法学研究》2018年第6期。即需要培育形成环境信息共建共治共享的治理格局。环境信息的共建、共治、共享需从环境信息资源整合、环境信息治理过程和环境信息成果分配三个维度去把握：环境信息共建强调合力合资，环境信息共治强调合智合作，环境信息共享强调共益共赢。“共”字凸显了环境信息治理的公共性，正是“旧三角”环境信息法权结构薄弱之所在。“旧三角”环境信息法权结构的变革重塑迫在眉睫。

三、环境信息法权结构“旧三角”变革的主要原由、逻辑进路和目标任务

(一)环境信息法权结构“旧三角”变革的主要原由

事物的产生、变化和消灭都是内因和外因共同作用的结果。法权结构并非静止不变，而是处于不断的变迁之中。(13)参见高松元、谢凌凌：《大学法权结构的型塑》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2011年第4期。多层共治的新结构，势必会引发法权关系的结构性调整。(14)参见杜辉：《面向共治格局的法治形态及其展开》，载《法学研究》2019年第4期。环境信息法权结构变革作为环境信息权力经由功能性分解和结构性分离而逐步向环境信息权利让位回归的过程是内因和外因共同作用的结果。

管理者、污染者与公众之间的法权博弈是影响现代环境信息治理法权结构变革的主要因素。依据法权结构中心主义，三者之间的法权关系是环境信息世界中最重要的基本关系。在现代环境信息治理发展新格局日趋明显的情景之下，管理者、污染者和公众在一定程度上由于各自的环境信息行为目标与运行价值的各持己见而产生法权博弈。而当多方环境信息利益相互交织在一起时，就会产生多元环境信息法权之间的激烈博弈。这种多元环境信息法权博弈孕育着现代环境信息治理的基本法权结构体系。通过环境信息法权主体之间体制的组合和力量的整合，使得法权结构之分治形成合力达到聚能治理的效果，从而促使环境信息治理迈向多元合作共治的新格局。由此可见，环境信息法权主体之间体制的组合和力量的整合是推进现代环境信息治理法权结构变革的根本原因，亦即内因。

生态文明信息化时代的发展是现代环境信息治理法权结构变革的外部原因。信息化时代，“信息成为最重要的战略资源”(15)参见周汉华：《信息公开》，载《环球法律评论》2002年第3期。。信息科学的进步，为环境信息制度创新发展提供了技术条件。国家信息基础设施的不断完善，为环境信息治理改革发展打下坚实的基础。我国目前的“旧三角”环境信息法权结构已经不能适应生态文明信息化时代发展的需求，不能有效解决环境信息治理领域中“管理者失灵”的问题，无法达成环境信息综合治理的目标，其必将被更加科学合理的环境信息法权结构所取代，这便是现代环境信息治理法权结构变革的外部原因，亦即外因。

(二)环境信息法权结构“旧三角”变革的逻辑进路

法益是指法所承认、保障或调整的利益。任何类型的权利以及由此而衍生的相关公共权力，无非是某种应受法律保护的利益的法定化形态，或者说公共权力和权利的存在必有其赖以存在的利益基础。在环境信息法权结构中，环境信息权利来源于受环境信息法律保护的环境信息利益；环境信息权力是为维护环境信息公共利益而设定的，是实现环境信息公共利益的重要工具。环境信息利益的地位变化构成环境信息法权结构变革的逻辑基础。对环境信息利益的法律实现路径的探讨应成为环境信息法权结构变革的逻辑起点。具体来看，环境信息利益的法律实现路径主要有二：一是将环境信息利益上升为某种受法律保护的环境信息权利，通过主体行使权利的方式予以保护；二是通过赋予管理者以环境信息权力，对公共环境信息利益予以保护。

环境信息权利是环境信息法益配置的第一性配置手段，环境信息权利因之构成环境信息法权的基础。环境信息权利是环境信息利益主张的正当性表征，是正当的环境信息利益主张制度化的体现。产生于需求的环境信息利益主张能够促进法权主体之间的协商、博弈，从而促进社会根据可供资源的状况不断调整原有制度以形成新的制度，并基于整体利益最大化的目标配置法权资源，最终以环境信息权利的形式固定下来。在信息社会实践中，众多基于信息的权利主张表明权利是法律切入信息问题的关键，(16)参见姚建宗：《新兴权利研究》，中国人民大学出版社2011年版，第89页。因此需重视环境信息权利的构建，加快环境信息权利的制度落实。有学者提出“应当修订宪法、环境法律和法规，把环境信息权作为一项环境基本权利予以确认和细化”(17)常纪文：《尽快发展我国的环境信息保障立法》，载《红旗文稿》2007年第20期。。从无到有，从自然权利到法律权利，从法益到法定权利，环境信息权利随着社会的发展进步而不断演进的过程是一个权利主体、权利范围和保障措施不断变化的过程。广义的环境信息权利主体是作为环境信息利益相关者的污染者和社会公众，二者的环境信息权利构成了环境信息法权意义上的权利谱系，且二者权利互为权利边界，并受权力的制约。狭义的环境信息权利主体仅指作为非污染者角色看待的公众。目前公众的环境信息权存在着范围狭窄与保障不力两大问题，因而拓展与强化公众的环境信息权对进一步健全环境信息治理民主监督机制具有重要的价值意义。

环境信息利益具有显著的公共利益属性，环境信息权力的设定是为了维护环境信息公共利益。环境信息权力派生于环境信息权利，是属于第二性的法益配置手段，“公共权力是实现法益的一个成本，它的价值就在于实现法益总量的最大化和法益配置的最优化。”(18)董兴佩：《法益：法律的中心问题》，载《北方法学》2008年第3期。权力主体作为环境信息公共利益代表的管理者，其权力源于宪法和法律的授权，具体包括环境信息收集权(力)、环境信息处理权(力)、环境信息管理权(力)和环境信息公开权(力)等。因此，从环境信息法权结构变革的利益目标需求来看，应当以环境信息公共利益增益最大化和减损最小化为目标，实现环境信息权力的合理配置。

(三)环境信息法权结构“旧三角”变革的目标任务

环境信息法律调整的利益关系错综复杂，涉及公共环境信息利益和私权环境信息利益的内在冲突和相互平衡，发展任务、预期目标、环境信息利益诉求构成相互掣肘的环境信息利益相关者的互动关系。环境信息治理秩序的复杂性，要求环境信息法权主体之间因其互动关系而建立起一种比较稳定的结构模式与功能性联系。从“环境信息权力—环境信息权利”互动关系来看，管理者行使环境信息权力之目的，在于实现污染者和公众的环境信息权利的平衡发展和平等保护，消减环境信息权利冲突。因此，将各环境信息利益相关方的环境信息权利和环境信息权力类型化、明晰化，构建多元协同的环境信息法权结构，是本文所要实现的体系目标。而环境信息共建、共治、共享“三共”目标，则是本文主张的环境信息法权结构变革重塑所要追求的的价值目标。

从法权结构本质来说，环境信息法权结构功能发挥，取决于多元环境信息法权主体之间环境信息利益的协调。权利和权力有其赖以存在的利益基础，(19)参见史玉成：《环境法学核心范畴之重构：环境法的法权结构论》，载《中国法学》2016年第5期。不同环境信息利益主体有着不同的法权价值目标追求，当各方环境信息利益相互交织在一起时，客观上要求构建多元互动环境信息利益平衡的法权结构，“三角中柱互动运行法权结构”由此而成。新型环境信息法权结构是由管理者、污染者和公众及与之对应的环境信息法权关系组合而成，这种法权结构形态使得各法权之间保持必要的张力关系，每一种环境信息法权关系既是一个闭合的圈又是一条开放的弦，有着部分相同部分不同的功能，既相互信从，又相互协同，各环境信息法权主体都发挥自己在环境信息治理中的作用。从法权结构与法治模式的关联性来看，环境信息法权结构决定环境信息法治模式，反过来，环境信息法治模式影响环境信息法权结构发展。“三角中柱互动运行法权结构”有助于实现环境信息权利与环境信息权力的相互制衡与互动协作，是新时代解决环境信息问题的根本出路，为迈向共建共治共享的现代环境信息治理模式奠定基本框架。

从法权结构特征来看，“三角中柱互动运行法权结构”主要有以下三个特点：(1)法权主体的多元性。在“三角中柱互动运行法权结构”中，环境信息法权主体包括管理者(主要指政府)、污染者(可能是企业，也可能是个人)以及公众(个人或社会组织)。多元主体共同参与环境信息治理，意味着不同法权主体在频繁的环境信息交流互动中达成共识，并形成共建共治共享的环境信息治理格局。(2)法权结构的多维性。“三角中柱互动运行法权结构”可以从基座和中柱两个维度得以解读。在基座维度上，表现为管理者、污染者和公众形成的“三对”互动的环境信息法权关系；在中柱维度上，表现为共建共治共享的现代环境信息治理格局，其中共建是基础、共治是关键、共享是目的。(3)法权系统的交互性。“三角中柱互动运行法权结构”是一个网络化合作系统，是一个由环境信息权力、环境信息权利相互联系而形成的有机体。这个系统是由一系列子系统组成，环境信息治理的融合性和复杂性决定各子系统彼此关联，即一个子系统功能目标的实现需要多个子系统相互配合才能完成，这样使得环境信息法权结构中的系列要素呈交互性影响的状态，从而形成一个“横到边、纵到底”的治理网络，构成一种开放的全覆盖的治理新体系。

环境信息法权结构的本质揭示和特征描述在于确定“新三角”结构的基本内核和静态认知，环境信息法权结构的宏观和微观描述在于廓清“新三角”结构的基本样式和动态演进，从中寻求环境信息法权结构变革的一般规律。从宏观维度分析，环境信息法权主体在环境信息治理过程中形成了“三对”互动的环境信息法权关系，即管理者与污染者为一对、公众与管理者为一对、公众与污染者为一对的关系。进言之，由管理者拥有的环境信息权力、污染者所拥有的环境信息权利和公众拥有的环境信息相关权利束所良性互动而成的基座承载着现代环境信息治理格局中柱。在该中柱里，共建是基本依据，共治是实践指向，共享是根本目的，三者相互协作、相互信从、相互配合，由此带动的三方环境信息法权主体既不缺位也不越位，主体之间的互动力度恰到好处。多元化环境信息权力与环境信息权利之间的互相信任与配合，是环境信息法权结构中环境信息权利与环境信息权力关系的理想状态。总体来看，多元环境信息法权主体之间最终形成一种总体均衡、秩序稳定的互动关系(见图2)。

从微观维度分析，由管理者、污染者和公众三大环境信息法权主体在环境信息治理过程中互动而成的“三角互动运行法权结构”是共建、共治和共享三种环境信息治理模式的基座，而由共建、共治和共享三种环境信息治理模式为核心组成的中柱带动着“三角互动运行法权结构”良性互动(见图3)。(20)由于公众环境信息救济权是“共建、共治、共享”三个结构单元中不可或缺的内容，即是三个结构单元共性权利之所在，图3标识是非共性权利而不是共性权利，故公众环境信息救济权未标注在图3中，特此说明。

“三角中柱互动运行法权结构”可分解为以下三个结构单元：一是三角共建中柱互动运行法权结构单元。即环境信息共建中柱的成形和运转意味着环境信息治理方式从“强调公开披露二元路径”转变到“三角主体协同参与治理”。信息获取是影响信息规制效力的关键因素，环境信息治理方式转变之首要前提是革新传统的环境信息获取模式。这就要求以职权者获取主义为收集依据的管理者、以原因者获取主义为收集依据的污染者和以第三者获取主义为收集(环境信息收集权)依据的公众共同参与，(21)参见肖磊：《社会源废弃物信息获取的模式选择及其法律规制》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2019年第2期。互动协作，形成“三角互动环境信息流”式的环境信息法权结构，从而为共建中柱奠定基座；二是三角共治中柱互动运行法权结构单元。即环境信息共治中柱的成形和运转意味着环境信息治理功能从“义务+惩罚型被动守法”转变到“权利+合作型主动守法”，这就说明共治中柱目标的实现需要以管理者、污染者和公众之间管制互动、监督互动式的环境信息法权结构为基座；三是三角共享中柱互动运行法权结构单元。即环境信息共享中柱的成形和运转意味着环境信息治理理念从“工具主义法治观”到“人本主义法治观”，这就说明共享中柱目标的实现需要以公众的环境信息知情权、环境信息传播权、环境信息享益权为本位的环境信息法权结构为基座。

综上，环境信息法权结构变革的总体规律就是环境信息权力经由结构性分离和功能性分解而逐步向环境信息权利让位回归。结构性分离体现在环境信息权力由全权走向分工，特别是新兴环境信息权利的出现和加强，不仅实现公众环境信息权利的整合与自治，也对管理者的环境信息权力形成强大的监督。功能性分解体现在环境信息权力的掌握和行使逐渐由扩张走向限缩，环境信息权力的责任化削弱了环境信息权力滥用的可能性与影响力，防止环境信息权力过于集中与强大。环境信息法权结构变革的目标任务在于推动以管理者为中心的“三角互侵式法权结构”向“三角中柱互动运行法权结构”之变革重塑，从而从整体层面实现环境信息的法权要素之合理配置，达成多方环境信息法权主体在环境信息治理事务中共同参与，既相互监督制约，又良性互动的治理效果，推动环境信息“良法善治”终极目标的实现。

四、环境信息法权结构“新三角”重塑的基本原则与主要路径

(一)环境信息法权结构“新三角”重塑的基本原则

环境信息法权结构变革的目标任务是通过科学合理的法权配置构建权力与权利、权利与义务、权利与责任良性互动的环境信息法权结构。这种环境信息法权结构并非单纯强调环境信息法权主体单方面的行为自由，还关注环境信息治理过程中环境信息法权关系的整体协同和交互性。通过合理的制度设计，促进环境信息权利与环境信息权力“竞争性成长”，保持环境信息权利和环境信息权力的势能平衡。具体而言，就是既要保证环境信息权利的合理配置和充分实现，又要保证环境信息权力的科学配置和规范行使；既要防止管理者环境信息权力滥用，侵害污染者和公众合法环境信息权利，又要防止污染者和公众环境信息权利滥用，阻碍管理者依法行使环境信息权力。依据现代法权重塑相关理论，“三角中柱互动运行法权结构”之重塑应遵循以下三个基本原则：

一是有限权力原则。环境信息治理具有公共服务和公共管理的属性，需要一定公权力的介入和大量公共资源的投入。环境信息权力的本质是权力拥有者通过掌握特定的环境信息资源对特定对象的支配和控制。环境信息权力是环境信息法益的第二性配置手段。(22)环境信息权力产生的动因，是基于保护环境信息公共利益的需要，是管理者管理环境信息公共事务的权力，公众授权是其存在的正当性依据。当环境信息公共利益和其他环境信息权益存在冲突时，就需要环境信息权力平衡冲突，维护环境信息公共利益。但这并不意味着环境信息权力不受到监督和制约。由于环境信息权力是从环境信息权利衍生而来的，其自然应受到环境信息权利的监督与制约。但是环境信息权力一经产生，就具有自身运行的逻辑，其与环境信息权利既对立又统一，既合作又消解。“权力优化的基本内涵是如何对权力进行有效的分割和配置。”(23)肖磊：《多元治理语境下的环境权力优化及其制度因应》，载《中国矿业大学学报(社会科学版)》2019年第3期。这意味着应在合理限度内缩减管理者的环境信息权力，使污染者和公众的环境信息权利地位得以回归，从而实现环境信息权利对环境信息权力的有效监督。

二是分权与制衡原则。环境信息治理的法权逻辑是以环境信息权力限制和环境信息权利保障为出发点，矫正管理者较强的环境信息权力和污染者与公众较弱的环境信息权利，进而实现环境信息法权中权利与义务之间、权利与权力之间、权力与责任之间的必要均衡。当然，环境信息权利的滥用同样会造成环境信息法权结构的失衡。在环境信息权力缺位、错位、越位的场合，部分污染者和公众的环境信息权利往往会因为空间的无限和监管的缺位而侵蚀公共环境信息利益，从而损害其他环境信息权利主体的正当利益，甚至破坏整个环境信息法权结构的互动平衡。因此，在重塑“三角中柱互动运行法权结构”时，应当使环境信息主体都能掌握一定的环境信息资源，秉承相互协作、相互监督、相互信从的理念，通过合理的制度设计实现环境信息权力和环境信息权利的规范塑造，从而真正体现环境信息法权的合理配置，有效遏制环境信息权力的腐败和环境信息权利的放纵。

三是权利自治原则。“三角中柱互动运行法权结构”的一个根本追寻就是要实现法权主体的环境信息权利自治。自治是环境信息权利主体获得更大的权利行使空间、积极参与环境信息管理事务、有效监督环境信息权力的必然要求。一个有组织的、自治性很高的环境信息权利网络可自发地形成权利意义上的自我规范，从而有效节约环境信息权利监管的成本。权利自治原则要求在重塑这种新型环境信息法权结构时，应当使得个别、零散的环境信息权利主体通过建立多形态的环境信息自治组织，以实现有组织的环境信息权利自治，进而确保环境信息权利在运行过程中自我规制，对环境信息权力的行使形成有效监督。

(二)环境信息法权结构“新三角”重塑的主要路径

1．厘清管理者的权力边界。诚如前述，目前我国的环境信息法权结构是以管理者一元主导的“旧三角”环境信息法权结构。此法权结构中环境信息法权主体的法权配置存在很大的问题，管理者的环境信息法权明显强于污染者和公众的环境信息法权，且管理者权力边界模糊不明，这导致管理者不当扩张环境信息权力边界，吞噬污染者和公众环境信息权利，从而造成三者环境信息法权关系的异化。可见，在目前的环境信息治理结构中，管理者仍处于环境信息治理的核心地位。欲变革“旧三角”环境信息法权结构，重塑“新三角”环境信息法权结构，应重点抓住管理者这一关键法权主体要素，进一步厘清管理者的权力边界，从而实现管理者环境信息权力的科学合理配置。欲厘清管理者的权力边界，应从环境信息立法和管理者权责架构两个维度入手：在环境信息立法维度，明确界定管理者的环境信息权力边界，实现环境信息权力和环境信息义务的对等，是解决环境信息权力边界模糊和交叉问题的重要路径。这就要求，一方面应规定授权性条款即职权条款，对管理者的环境信息权力内容做出明确规定；另一方面为防止管理者在行使环境信息权力时恣意扩大自由裁量的范围，应明确相应的限制性条款即职责条款。(24)确定环境信息权力边界的标准，以实现权力主体所代表的环境公共利益最大化和减损最小化为原则，通过授权性条款和限制性条款的形式来体现，二者共同构成了环境信息权力的边界。参见史玉成：《环境法的法权结构理论》，商务印书馆2018年版，第249页。在管理者的内部权责架构中，应当清晰界定各部门的职权范围，构建完备的内部监督体系，使得部门之间既相互合作协商，又相互监督制约；在管理者的外部权责架构中，应当明确规定管理者所拥有环境信息权力的类型和行使程度，明确管理者在环境信息治理过程中出现滥作为、不作为、慢作为时应承担的具体责任，通过构建完备的外部监督体系，倒逼管理者厘清环境信息权力边界。

2．搭建一体化的环境信息交流平台。信息的收集、提供或披露最终目的是为了交流。(25)参见李修棋：《论环境法中的信息规制》，载《中国政法大学学报》2015年第1期。由于“旧三角”环境信息法权结构的异化，导致环境信息系统的结构性梗阻。具体表现为环境信息共享、环境信息流通等诸多方面显得非常薄弱，污染者和公众参与环境信息治理的平台、机制及能力明显不足，为有效解决这些问题，环境信息共治体应以环境信息法权结构的优化为中心，着力建构环境信息交流协作机制，促进环境信息治理中管理者、污染者与公众的商通。由此，一体化的环境信息交流平台应时而生，它在整个环境信息治理体系中居于关键位置。一体化的环境信息交流平台的搭建可实现全社会环境信息的集中分类和管理处理，实现管理者与污染者之间、管理者与公众之间、污染者与公众之间环境信息的双向交流与共享互动，进而对环境信息真伪甄别，保证环境信息的真实性、及时性和有效性，并破除环境信息的不对称性。目前我国环境信息共享与流通仍深陷于“信息困境”中，缺少有效的互动交流，这是由于长期以来管理者一元主导的单向环境信息流通模式所造成的。换言之，并非技术限制一体化环境信息平台的构建，而是以管理者为本位的“环境信息流”思想束缚环境信息法权主体的行动。(26)可借鉴社会源废弃物一体化信息交流平台构建经验，建构的关键就在于提升政府全局意识，即运用信息规制手段实现“公共利益最大化”，有效缓解社会源废弃物信息链复杂性以及传统信息量少的问题(信息披露不足)。同时，基于大数据的预测性分析，通过政府主导的社会源废弃物一体化信息交流平台的搭架和利用，发挥信息工具的风险预警作用，实现社会源废弃物处理资源的优化配置以及风险的提前预警。参见肖磊：《社会源废弃物信息获取的模式选择及其法律规制》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2019年第2期。因而，建构一体化环境信息平台之关键就在于破除环境信息法权结构的陈旧观念，提升管理者的全局意识，综合运用现代大数据技术信息处理手段合力搭建一体化环境信息交流平台，从而实现环境信息的共享互动和双向交流，重塑新的环境信息法权结构。

3．强化环境信息权利对权力的监督与制约。管理者行使环境信息权力的目的在于充分保障公共环境信息利益和有效保护公众与污染者的环境信息权利。倘若管理者滥用环境信息权力，则会损害公共环境信息利益和侵害公众与污染者的环境信息权利。因为环境信息权力一经产生，就具有天然的扩张性和恣意性，如果不加以监督和制约，环境信息权力的运行会背离其预先设定的“轨道”，从而对公共环境信息利益和环境信息权利构成侵害。为此，环境信息权力的规范运行，需建立在环境信息权力内部制衡和环境信息权利外部制衡两种最基本的制衡机制基础之上，以多元法权主体的合作共治予以保障。(27)这是因为，一个发达的法律制度经常试图阻碍压制性权利机构的出现，其依赖的一个重要手段就是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散与平衡。参见[美]博登海默：《法理学——法哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第342页。

“以环境信息权利监督和制约环境信息权力”的外部制衡路径，是保证环境信息权力规范运行有效的制度路径。环境信息权利行使的目的在于对环境信息进行合理的开发利用，并对管理者的环境信息权力进行有效的监督制约，使环境信息权力在环境信息权利的夹缝中谨慎行使。互动式治理的核心要义在于社群治理发挥主导性作用。(28)参见顾昕：《走向互动式治理：国家治理体系创新中“国家-市场-社会关系”的变革》，载《学术月刊》2019年第1期。因此，为有效实现“以环境信息权利监督和制约环境信息权力”，应当进行环境信息权利的有效联合，建立规范有效的环境信息权利自治组织，从而实现环境信息权利自治。并且，单个环境信息权利主体很难与掌握环境信息权力的管理者对抗，唯有将若干个环境信息权利联合起来方能有效地对抗环境信息权力，即通过环境信息权利联合的增强，释放环境信息权利的“动能”，以抗衡环境信息权力的“势能”。环保公益组织是环境信息权利对环境信息权力监督与制约的自治组织，其经常以“管理者—污染者—公众”之间的协调者角色开展行动。但目前其存在管理结构松散、自治能力不足、行政干预严重等诸多问题，这些问题是导致其难以形成环境信息权利合力的主要原因。因此，应进一步加强环境信息自治组织的制度化建设，特别是要从环境信息自治组织的组织制度上保障环境信息权利拥有者的法律地位，明确环境信息自治组织的自治权限、运行模式和管理程序，从而充分保障环境信息自治组织的独立性和规范性，防止行政过度干预造成环境信息自治组织的功能虚化。

4．实现公众环境信息权的法律再造。环境信息治理实践一再证明，环境信息权力手段的单向性不符合环境信息治理现代化所蕴含的民主、合作、协商理念，环境信息问题的复杂性与环境信息权力触角的有限性，单向度的环境信息权力运行成本高昂、效率低下，环境信息领域“管理者失灵”的问题以及各种影响因素，决定仅仅依靠公权力手段无法达成环境信息综合治理的目标。因此，赋予公众充分的环境信息权利成为必要。通过公众环境信息权利的法律再造，对管理者的环境信息权力形成监督制约机制，促进国家环境信息治理民主化，是现代环境信息法治的必然进路。

新兴权利的层出不穷是“权利的时代”最显著的基本特征，(29)参见雷磊：《新兴(新型)权利的证成标准》，载《法学论坛》2019年第3期。“新兴权利是自发性的权利类型。”(30)谢晖：《论新型权利的基础理念》，载《法学论坛》2019年第3期。公众环境信息权是由环境信息收集权、环境信息知情权、环境信息享益权、环境信息传播权、环境信息监督权以及环境信息救济权等子权利有机构成的权利束。从信息法角度来看，公众环境信息权属于信息权范畴，是一种特殊的信息权。(31)参见徐祥民、孔晓明：《环境信息权及其现实意义》，载《中国海洋大学学报(社会科学版)》2008年第1期。从环境法视角观之，公众环境信息权属于环境权范畴，是公众环境权权利系谱中最基本的权利之一，公众环境信息权是公众作为环境信息法权结构主体应享有的至关重要的权利束。(32)有学者认为，环境信息权不局限于环境知情权，还包括环境信息的传播、救济等环境信息相关权利，应当是集合着与环境信息相关的各种权利的权利束。具体内容见傅毅明：《大数据时代的环境信息治理变革——从信息公开到公共服务》，载《中国环境管理》2016年第4期。此种观点与笔者的主张是契合的。公众环境信息权是公众有效参与环境信息治理的基础。公众环境信息权对便利公众参与环境保护、维护公众环境利益、促进国家环境决策的民主化与科学化、提高公众的环境意识等都有重要意义。从“旧三角”环境信息法权结构来看，公众环境信息权的认知仅仅停留在“环境信息”与“公众知情”的简单结合上，即认为公众环境信息知情权就是公众环境信息权，忽略衍生权利的派生性。(33)参见陈景辉：《回应“权利泛化”的挑战》，载《法商研究》2019年第3期。信息科学的进步，使公众环境信息权的法律再造有了现实需求。随着公众广泛参与到环境信息治理中来，其权利意识在不断增强。公众已经不再满足于仅仅通过信息公开知悉相关的环境信息，或者通过申请的途径去获取环境信息，而是对环境信息的收集、利用、管理、监督等基本的权利诉求，具体包括对环境信息的收集、环境信息的享益、环境信息的传播、环境信息的监督和环境信息的救济等权利。(34)域外，2003年《乌克兰民法典》第二编第293条第1款规定：“自然人享有安全的环境，有权获取其环境状况、食品质量状况、日用品质量状况的可靠信息，并有权收集和传播这些信息”。见岳红强：《我国民法典编纂中绿色理念的植入与建构》，载《河南大学学报(社会科学版)》2016年第4期；吴卫星：《环境权的中国生成及其在民法典中的展开》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2018年第6期。可见，乌克兰认可自然人(自然人属于公众范畴)的环境信息知情权、环境信息收集权、环境信息传播权。德国土地信息从业者充分运用先进的电子测速仪和3S技术，将土地整理过程中各类信息数字化，并利用互联网优势以有偿或无偿的方式提供给政府、机构和公众查询使用，实现了土地基础信息的专业化服务、科研服务与公众服务。在德国专家看来，土地整治的目的，是让当地老百姓受益，而只有当地老百姓最了解做规划所必要的各种信息。且规划专家在做出规划方案之前，不仅要倾听当地群众的意见，还要事先熟悉所有相关领域的法律法规及发展规划，规划方案形成后，要再次倾听公众的意见。具体内容请参见《在德国，美丽乡村这样建设》，https://www.sohu.com/a/308109762_120047242?sec=wd，2019年7月16最后访问。这表明德国认可了土地信息服务从业者(土地信息从业者属于公众范畴)的土地信息享益权、社会公众(当地老百姓属公众范畴)的土地整治规划信息知情权。总之，要成功实现环境信息法权结构从“旧三角”到“新三角”的转型塑造，公众环境信息权的法律再造是不可逾越的节点。

从构建共建共治共享的环境信息治理格局来看，公众环境信息权的法律再造有利于补齐环境信息民主共建之短板、开启环境信息多元共治之新风、提升环境信息万众共享之效率。从认识论维度来看，公众环境信息权不是封闭的构建性权利，而是开放的演化性权利；公众环境信息权不仅是环境治理层面结果化的功利权利，而且是治理层面过程化的功效权利。从方法论维度来看，随着数据信息技术的飞速发展，公众对环境信息的收集、分析、共享、运用、收益等会提出更为迫切的权利需求。但是，因环境信息之公益性与私益性的共在，环境信息之权利与权力、权力与权益之间的边界变得十分模糊。因此，清晰定位环境信息权利与环境信息权力、环境信息权力与环境信息权益的价值功能是再造公众环境信息权的关键之所在。

综上，推动我国环境信息治理现代化，关键是要打造环境信息共建共治共享的多方参与的民主协同治理共同体。在这样的治理框架内，各环境信息参与主体不仅是环境信息的采集者、环境信息应用的分享者，也是环境信息治理的监督者与决策者。(35)参见龙海波：《数字化转型助推社会治理现代化》，载《中国经济时报》2019年11月18日。由此，需要变革“旧三角”环境信息法权结构，重塑“新三角”环境信息法权结构，从而推动基于环境信息参与者之主体功能性分工与互动督同角色扮演的共同体规范框架的真正形成。

五、研究结论与未来展望

环境保护与治理创新是一项复杂、艰巨的系统工程。我国正处于生态文明建设与信息文明建设并存发展的时期，环境保护与治理创新工程需要打造共建共治共享的环境信息治理格局。环境信息共建共治共享治理格局实现的首要前提是实现环境信息法权结构从“旧三角”到“新三角”的变革重塑。就重塑的基本原则而言，主要有有限权力原则、分权与制衡原则及权利自治原则。从重塑的具体路径来看，应当从厘清管理者的权力边界、搭建一体化的环境信息交流平台、强化环境信息权利对权力的监督与制约、实现公众环境信息权的法律再造等核心方面共同推进“三角中柱互动运行法权结构”的型塑，以此形成“系统完备、科学规范、运行高效”的环境信息法权体系。在环境信息法权制度设计层面，需划定环境信息权利、环境信息权力各自的边界，实现环境信息权利和环境信息权力的均衡配置，构建内在协调、逻辑自洽的环境信息法权结构体系，推定环境信息法治从“管理者一元主导”的传统环境信息治理模式向“共建共治共享”型的现代环境信息治理模式转变。在环境信息法权制度运行层面，需建立广泛的环境信息合作协商机制、环境信息利益平衡机制，平衡各方法权主体的正当环境信息利益诉求，化解不同法权主体的环境信息权利和环境信息权力运行冲突。如此从“旧三角”到“新三角”的环境信息法权结构变革重塑，将推动我国环境信息治理体系与治理能力的现代化，使生态文明信息化时代的环境信息法治建设工程向共建共治共享的目标迈进变得有期可待。